Sentenza n. 26/1998

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 54 del d.P.R.

29 settembre 1973, n. 602 (Disposizioni sulla riscossione delle

imposte sul reddito), promosso con ordinanza emessa il 31 ottobre

1996 dal tribunale di Catania sui ricorsi proposti da Giuseppe Romano

ed altri contro il Consorzio di bonifica della Piana di Catania,

iscritta al n. 7 del registro ordinanze 1997 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 5, prima serie speciale,

dell'anno 1997;

Udito nella camera di consiglio del 1 ottobre 1997 il giudice

relatore Piero Alberto Capotosti.

Ritenuto in fatto

1. - Giuseppe Romano ed altri, nel corso del giudizio promosso per

l'accertamento negativo del loro obbligo contributivo nei confronti

del Consorzio di bonifica della Piana di Catania, chiedevano, con

ricorso ex art. 700 cod. proc. civ., "la sospensione, in via

d'urgenza, della riscossione dei contributi consortili già avviata

(...) a mezzo di esecuzione esattoriale".

Il giudice istruttore dichiarava inammissibile la domanda cautelare

per difetto di giurisdizione, in quanto riteneva che il potere

cautelare fosse riservato ad un organo amministrativo "in base al

combinato disposto degli artt. 39, 53, 54 d.P.R. n. 602 del 1973 e 21

r.d. n. 215 del 1933". I ricorrenti proponevano reclamo avverso

l'ordinanza, eccependo l'irragionevolezza delle norme che escludono

il potere cautelare del giudice pur chiamato a decidere la domanda di

merito.

Il tribunale, con ordinanza del 31 ottobre 1996, ha sollevato

questione di legittimità costituzionale dell'art. 54 del d.P.R. 29

settembre 1973, n. 602 (Disposizioni sulla riscossione delle imposte

sul reddito) in riferimento agli artt. 3, 24 e 113 della

Costituzione.

I giudici premettono che il principio affermato dalla Corte

costituzionale con la sentenza n. 318 del 1995, benché "abbia una

portata assai generale", non sarebbe applicabile nella specie, dato

che i contributi consortili configurano "prestazioni patrimoniali di

natura pubblicistica (...) equiparabili a imposte dirette che gravano

sui fondi dei contribuenti come oneri reali". L'inapplicabilità di

siffatto principio, a loro avviso, fonda il dubbio di legittimità

costituzionale della disposizione che esclude "la competenza del

giudice ordinario a emanare provvedimenti cautelari in materia di

riscossione esattoriale dei tributi".

I rimettenti assumono che è già "una compiuta applicazione

dell'art. 113 della Costituzione a postulare che il potere

dell'Autorità giudiziaria ordinaria, dotata di competenza per la

tutela di situazioni giuridiche soggettive perfette, si estenda

sempre fino a comprendere il momento cautelare della cognizione,

poiché, secondo la giurisprudenza costituzionale, la protezione

anticipata del diritto è strumentale all'effettività della tutela

giurisdizionale in vista della garanzia piena di cui all'art. 24

della Costituzione. Inoltre, l'esclusione del potere cautelare del

giudice ordinario che conosce del merito di una pretesa tributaria

sarebbe irragionevole e violerebbe anche l'art. 3 della Costituzione,

dato che, anche in sede di tutela degli interessi legittimi, il

giudice dell'atto impugnato è, invece, munito della capacità di

sospenderne gli effetti. Una diversa soluzione, osserva ancora il

Tribunale, non può neppure essere affermata a seguito della novella

di cui agli artt. 669-bis ss. cod. proc. civ., poiché la legge di

riforma n. 353 del 1990, è lex generalis incapace di derogare alla

speciale combinazione degli artt. 39, 53, 54 del decreto del

Presidente della Repubblica n. 602 del 1973 e 21 del regio decreto n.

215 del 1933 che disciplina il caso concreto. I giudici a quibus

concludono, individuando nell'art. 54 del d.P.R. 29 settembre 1973,

n. 602, anziché nel combinato disposto da ultimo indicato, la

disposizione che "affida al solo Intendente di finanza il potere di

sospendere la procedura esecutiva nei confronti del contribuente" e

che, quindi, si porrebbe in contrasto con gli artt. 3, 24 e 113 della

Costituzione.

2. - Nel giudizio incidentale non vi è stata costituzione di

parte, né intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri. Considerato in diritto

1. - La questione di legittimità costituzionale, sollevata con

l'ordinanza in epigrafe, investe l'art. 54 del d.P.R. 29 settembre

1973, n. 602, nella parte in cui esclude "la competenza del giudice

ordinario a emanare provvedimenti cautelari in materia di riscossione

esattoriale di tributi". Secondo il giudice a quo, va individuata

proprio nell'art. 54 "la disposizione-norma della quale appare non

manifestamente infondata la incompatibilità con i principi contenuti

negli artt. 3, 24 e 113 della Costituzione, poiché affida al solo

Intendente di finanza il potere di sospendere la procedura esecutiva

nei confronti del contribuente".

Si determinerebbe così una irragionevole riduzione, nell'ambito

della procedura di riscossione coattiva di contributi dei consorzi di

bonifica, delle forme di tutela dei diritti del contribuente nei

confronti della pubblica amministrazione, sottraendo così

l'indispensabile complemento del potere cautelare al giudice

ordinario, che abbia giurisdizione sul rapporto controverso.

2. - In via preliminare, questa Corte deve meglio precisare, ai

fini della valutazione della rilevanza della questione, il thema

decidendum prospettato dall'ordinanza di rinvio ed in proposito si

conferma il precedente indirizzo giurisprudenziale, secondo cui

spetta proprio alla Corte di individuare le disposizioni sulle quali

effettivamente convergono i dubbi di legittimità costituzionale

esposti nell'ordinanza di rimessione, anche al di là del tenore

letterale delle espressioni usate (ex plurimis: sentenza n. 155 del

1990).

Ciò premesso, nell'ordinanza in esame i giudici rimettenti si

riferiscono al "combinato disposto" degli artt. 39, 53, 54 del

decreto del Presidente della Repubblica n. 602 del 1973 e 21 del

regio decreto n. 215 del 1933, che essi dubitano che contrasti con

gli indicati parametri della Costituzione, ma appuntano la propria

formale censura soltanto su uno dei termini normativi del combinato

disposto stesso, e cioè sull'art. 54 del d.P.R. 29 settembre 1973,

n. 602. Vero è infatti che è proprio questa norma a determinare la

lamentata "esclusione della competenza del giudice ordinario a

emanare provvedimenti cautelari", ma è altrettanto vero che questa

disposizione non è invocabile ex se, in quanto può essere applicata

nel giudizio a quo, esclusivamente in forza del rinvio operato

dall'art. 21, secondo comma del r.d. 13 febbraio 1933, n. 215 alle

"norme che regolano l'esazione delle imposte dirette", tra le quali

specificamente il citato art. 54. Quindi proprio l'art. 21,

disciplinando, sia pure attraverso la tecnica del rinvio normativo,

la procedura di riscossione dei contributi consortili, è

immediatamente applicabile nel giudizio a quo, in cui si controverte

sulla procedura di esazione di contributi consortili ricadente

appunto nell'ambito previsionale dell'art. 21 medesimo.

Il prospettato criterio logico e temporale di applicazione, nel

concorso delle norme suddette, induce pertanto questa Corte a

ritenere, anche sulla base delle enunciazioni dell'ordinanza di

rimessione, che la questione di legittimità sia appunto da riferire,

nei suoi più esatti termini, all'art. 21, secondo comma, del r.d. 13

febbraio 1933, n. 215, nella parte in cui, rinviando alle "norme che

regolano l'esazione delle imposte dirette" e rendendo così

applicabile l'art. 54 del decreto del Presidente della Repubblica n.

602 del 1973, non consente all'autorità giurisdizionale ordinaria di

sospendere la procedura di riscossione dei contributi consortili.

Del resto, come ha già rilevato questa Corte, l'accoglimento della

prospettata questione di costituzionalità sulla norma di rinvio

rende, oltre tutto, necessariamente irrilevante la quaestio relativa

alla norma rinviata, cosicché la questione incentrata sull'art. 21

è astrattamente idonea ad assorbire le proposte censure di

costituzionalità, senza compromettere la perdurante vigenza della

norma oggetto del rinvio nell'ambito applicativo proprio di

quest'ultima (sentenze n. 239 del 1997 e n. 318 del 1995, ordinanza

n. 359 del 1997).

3. - Nel merito la questione è fondata.

Nella giurisprudenza di questa Corte è ormai principio consolidato

quello secondo il quale è discriminatoria ed arbitraria, sotto il

profilo della violazione dei mezzi di difesa giurisdizionale, la

disciplina mediante rinvio alle norme, che regolano la procedura di

riscossione delle imposte dirette, disposta nei confronti di entrate

di natura non tributaria (sentenze n. 318 del 1995, n. 239 e n. 372

del 1997).

Ai fini dell'applicabilità di questo principio giurisprudenziale

nella fattispecie in esame assume dunque peculiare rilievo la

qualificazione dei contributi pretesi dagli enti di bonifica,

formulata dalle Sezioni unite della Corte di cassazione che,

confermando un precedente orientamento, hanno statuito che "pur

dovendosi collocare le prestazioni patrimoniali in questione

nell'area applicativa dell'art. 23 della Costituzione,

l'assimilazione dei contributi consortili ai tributi erariali non si

profila come assoluta, ma limitata piuttosto a taluni fondamentali

aspetti, tra cui quello dell'esazione" (Cass., sez. unite, sentenza

n. 5443 del 1991).

Lo stesso giudice rimettente, d'altronde, sembra conformarsi a

questo indirizzo giurisprudenziale, se è vero che qualifica le

entrate degli enti di bonifica come prestazioni patrimoniali di

natura pubblicistica soltanto "equiparabili" alle imposte dirette

"che gravano sui fondi dei contribuenti come oneri reali".

4. - In definitiva, il quadro normativo e giurisprudenziale

esaminato conduce a valutazioni non dissimili da quelle poste a base

dell'indirizzo di questa Corte, già ricordato. Ed invero, i

contributi in questione non sono configurabili, per caratteri

ontologici, come prestazioni patrimoniali aventi la identica natura

giuridica dei tributi erariali e non rientrano quindi integralmente

nel sistema disciplinare delle imposte dirette, cosicché al massimo

si può riscontrare -- come già rilevato dalle Sezioni unite della

Cassazione - una loro "assimilazione" alle entrate tributarie,

peraltro solo parziale e limitata, per quanto qui interessa, ai

profili procedimentali della riscossione coattiva. Anche in questo

caso, quindi, appare evidente l'incongruità di una scelta

legislativa che prefigura un sistema privilegiato di esazione a

carico del debitore, senza però che risulti applicabile, in caso di

contestazione giudiziaria, quella graduazione ope legis

dell'esecutorietà, che, nella disciplina positiva delle entrate

tributarie, si attua in "riferimento alla probabilità di fondamento

della pretesa tributaria rilevabile in base alle decisioni che

intervengono nei vari gradi di giudizio"; graduazione che, in quel

sistema, appunto "bilancia la mancata previsione di misure cautelari

giurisdizionali" (sentenza n. 318 del 1995).

In questa ottica, l'art. 21, secondo comma, del regio decreto n.

215 del 1933 si pone pertanto in contrasto con gli artt. 3 e 24 della

Costituzione, proprio perché estende arbitrariamente, mediante la

tecnica del rinvio normativo, la particolare disciplina di esazione

delle imposte dirette sul reddito oltre lo stretto ambito d'origine

in assenza di un'identità di ratio, escludendo irragionevolmente,

nelle controversie sulla riscossione esattoriale dei contributi

consortili, il potere cautelare del giudice ordinario, che pure ha

giurisdizione sul merito. La devoluzione, nei termini prospettati,

all'autorità giurisdizionale ordinaria delle contestazioni

riguardanti il potere impositivo dei consorzi di bonifica - indotta

dalla mancata previsione, nell'art. 2 del d.lgs. 31 dicembre 1992, n.

546, tra gli oggetti della giurisdizione tributaria delle

controversie concernenti la peculiare categoria dei "contributi"

consortili (Cass. sentenza n. 9534 del 1997) - dà luogo, quindi, ad

una disciplina incongrua e discriminatoria, sotto il profilo della

limitazione degli strumenti di difesa giurisdizionale del debitore

assoggettato a procedura di riscossione coattiva, imponendogli così

"un sacrificio assolutamente sproporzionato rispetto alle finalità e

alla natura dell'ente creditore" (sentenza n. 239 del 1997).

5. - La proposta questione di costituzionalità va dunque accolta

per i motivi esposti, restando così assorbiti gli altri profili di

illegittimità prospettati.