Sentenza n. 261/1991

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 18, secondo

comma, del decreto-legge 30 agosto 1968, n. 918 (Provvidenze

creditizie, agevolazioni fiscali e sgravi di oneri sociali, per

favorire nuovi investimenti in settori dell'industria, del commercio

e dell'artigianato), convertito, con modificazioni, in legge 25

ottobre 1968 n. 1089, promossi con le seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 24 maggio 1990 dal Pretore di Bari nel

procedimento civile vertente tra S.p.a. SITA e I.N.P.S. iscritta al

n. 112 del registro ordinanze 1991 e pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 10, prima serie speciale, dell'anno

1991;

2) ordinanza emessa il 24 maggio 1990 dal Pretore di Bari nel

procedimento civile vertente tra S.p.a. Meridional Tours e I.N.P.S.,

iscritta al n. 113 del registro ordinanze 1991 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 10, prima serie speciale,

dell'anno 1991;

Visti gli atti di costituzione della S.p.a. SITA e della S.p.a.

Meridional Tours, dell'I.N.P.S. nonché gli atti di intervento del

Presidente del Consiglio dei Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 21 maggio 1991 il Giudice relatore

Francesco Greco;

Uditi gli avvocati Mario Sanino per la S.p.a. SITA e la S.p.a.

Meridional Tours e l'Avvocato dello Stato Pier Giorgio Ferri per il

Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con due ordinanze, di identico contenuto, pronunziate

rispettivamente nei procedimenti promossi dalla S.p.A. SITA e dalla

S.p.A. Meridional Tours, imprese esercenti il pubblico servizio di

trasporti, nei confronti dell'I.N.P.S., per ottenere il

riconoscimento del loro diritto di fruire degli sgravi contributivi

disposti, in favore delle imprese industriali operanti nel

mezzogiorno d'Italia, dall'art. 18 della legge 25 ottobre 1968 n.

1089 - di conversione del d.-l. 30 agosto 1968 n. 918 -, il pretore

di Bari ha sollevato questione di legittimità costituzionale di tale

disposizione, nella parte in cui, secondo la prevalente

interpretazione giurisprudenziale, esclude dal detto beneficio le

medesime imprese relativamente al personale occupato con garanzia di

stabilità del posto di lavoro, le cui retribuzioni non sono soggette

a contribuzione contro la disoccupazione.

Il giudice a quo, premesso che nella specie sussisteva siffatta

ipotesi di esclusione - donde la rilevanza alla questione - ha

osservato, nel merito, che la menzionata disposizione, così come

interpretata dai giudici di legittimità, appare, da un lato,

irrazionale e, dall'altro, lesiva del principio di parità di

trattamento. Invero, se, come riconosciuto anche da questa Corte

(Sent. n. 12 del 1987), funzione della normativa in materia di sgravi

contributivi è quella di favorire lo sviluppo delle attività

imprenditoriali sui territori meridionali e di incentivarvi

l'occupazione, è intrinsecamente contraddittoria una limitazione del

beneficio che ne escluda l'applicabilità nei confronti di imprese il

cui esercizio concorre al conseguimento di tali finalità e, per di

più, utilizzando personale il cui rapporto di lavoro è presidiato

dal regime di stabilità, operante, nella specie, con riguardo ai

dipendenti di ruolo di imprese esercenti il pubblico servizio di

trasporti.

In secondo luogo, l'art. 3, quarto comma della legge 29 febbraio

1988 n. 48, ha esteso espressamente, a decorrere dal primo gennaio

1988, la possibilità di fruire degli sgravi previdenziali in

questione ai soci delle cooperative di servizi, di produzione e

lavoro, pur non essendo i loro compensi (partecipazioni agli utili)

assoggettabili a contribuzione contro la disoccupazione involontaria:

tale innovazione determina, quanto meno con la decorrenza suddetta,

una evidente disparità di trattamento fra le imprese escluse dallo

sgravio e le imprese cooperative, non assoggettate alla contribuzione

contro la disoccupazione involontaria eppure ammesse allo sgravio

contributivo.

2. - Le due ordinanze sono state ritualmente notificate,

comunicate e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale.

2.1 - Nel giudizio dinanzi a questa Corte si sono costituite le

parti private e l'I.N.P.S. (giudizio di cui all'ordinanza R.O. n. 113

del 1991); è altresì intervenuta l'Avvocatura Generale dello Stato

in rappresentanza del Presidente del Consiglio dei Ministri.

2.2 - La difesa delle parti private ha rilevato che già l'art. 18

del decreto-legge impugnato ha concesso lo sgravio sul complesso dei

contributi da corrispondere all'INPS; che successivamente l'art. 14

della legge 183 del 1976, per i nuovi assunti dal 1° luglio 1976, lo

ha concesso in riferimento alle retribuzioni assoggettate a

contribuzioni per il Fondo lavoratori dipendenti gestito

dall'I.N.P.S. e che, poi, sia i primi due commi dell'art. 18, sia

l'art. 14 citato sono stati trasfusi nell'art. 59 del T.U. di cui al

d.P.R. 6 marzo 1978, n. 218 (T.U. delle leggi sul Mezzogiorno).

Sarebbe, quindi, più ragionevole e logico attribuire al

riferimento all'assicurazione obbligatoria contro la disoccupazione

non una finalità selettiva per la concessione dello sgravio bensì

il valore esclusivo di criterio contabile e gestionale.

Comunque, a seguito della legge n. 48 del 1988, che ha concesso il

detto sgravio anche alle cooperative produzione e lavoro, le quale

certamente non sono assicurate contro la disoccupazione involontaria,

non sussiste più nemmeno il ritenuto collegamento tra beneficio e

contribuzione contro la disoccupazione.

Sarebbero, quindi, fondati i sollevati dubbi di legittimità

costituzionale sia per la irrazionalità della interpretazione

censurata, sia per la disparità di trattamento che si sarebbe venuta

a creare tra imprese dopo l'entrata in vigore della legge n. 48 del

1988, tanto più che le dette cooperative non possono considerarsi

appartenenti ad una categoria particolare e privilegiata di operatori

economici in relazione alla quale potrebbe giustificarsi il

trattamento particolare e speciale.

2.3 - L'I.N.P.S., concludendo per la infondatezza della questione,

ha osservato che:

la censurata limitazione del beneficio costituisce una scelta di

politica legislativa spettante esclusivamente al potere discrezionale

del legislatore;

essa, inoltre, si giustifica con la necessità di evitare

interventi indiscriminati che si risolverebbero in forme di sostegno

ad un intero settore dell'economia nazionale, in violazione degli

obblighi comunitari gravanti sull'Italia, in virtù dell'art. 92 del

trattato istitutivo della C.E.E. 25 marzo 1957, ratificato con legge

14 ottobre 1957 n. 1203;

la sancita estensione del beneficio ai soci di cooperative di

lavoro, servizi e produzione, da un lato è, esso stesso, limitato

soltanto a talune categorie di imprese esercitate in forma

cooperativistica e, dall'altro, costituisce norma eccezionale che non

può fungere da tertium comparationis.

2.4 - L'Avvocatura Generale dello Stato ha eccepito

preliminarmente la inammissibilità della questione per mancata

indicazione delle norme costituzionali di riferimento.

Nel merito ha osservato che il riferimento alla contribuzione per

l'assicurazione obbligatoria contro la disoccupazione, pur non

costituendo elemento di identificazione diretta del titolo allo

sgravio contributivo, svolgendo, come osservato dalla Corte con

sentenza n. 12 del 1987, una funzione servente per il riconoscimento

e la determinazione dello sgravio, concorre pur sempre a

circoscrivere l'ambito di applicazione dell'agevolazione.

Il legislatore, ancorando la determinazione dello sgravio e,

quindi, la spettanza alla misura della contribuzione contro la

disoccupazione, ha per implicito ritenuto una coincidenza tra il

titolo di ammissione all'agevolazione e la presenza di una

contribuzione per l'assicurazione contro la disoccupazione.

Non vi sarebbe irrazionalità perché vi è coerenza e congruenza

del suddetto requisito contributivo con il titolo di ammissione allo

sgravio e sopratutto con la finalità del medesimo che è il

mantenimento e l'incremento della occupazione.

La mancata concessione dello sgravio contributivo a un'impresa di

trasporto con personale stabile e che usufruisce di contribuzioni

pubbliche, per mancata ricorrenza del requisito della contribuzione

contro la disoccupazione, non esprimerebbe alcuna incongruenza tra

criterio applicativo dello sgravio e finalità del medesimo. Considerato in diritto

1. - La Corte è chiamata a verificare se l'art. 18, secondo

comma, della legge 25 ottobre 1968, n. 1089, di conversione del

decreto-legge 20 agosto 1968, n. 918, nella parte in cui esclude dal

beneficio degli sgravi contributivi le imprese industriali operanti

nel Mezzogiorno d'Italia, relativamente al personale dipendente, le

cui retribuzioni non siano soggette a contribuzione contro la

disoccupazione involontaria, per essere i rispettivi posti di lavoro

presidiati dalla garanzia di stabilità, irrazionalmente discrimini

dette imprese rispetto a quelle che fruiscono dello sgravio avendo

alle proprie dipendenze personale nei cui confronti non opera detta

garanzia e, comunque, rispetto alle cooperative di servizi,

produzione e lavoro, alle quali il beneficio stesso è stato esteso

dall'art. 3, quarto comma, della legge 29 febbraio 1988, n. 48, in

riferimento alle persone dei soci, sebbene i compensi di questi

(partecipazione agli utili) non siano assoggettabili a contribuzione

contro la disoccupazione involontaria.

2. - I due ricorsi possono essere riuniti e decisi con un unico

provvedimento, in quanto prospettano la stessa questione.

3. - Deve essere esaminata pregiudizialmente la eccezione di

inammissibilità della questione sollevata dall'Avvocatura Generale

dello Stato sul rilievo che nelle due ordinanze di rimessione non

sono state indicate le norme costituzionali di riferimento.

L'eccezione non è fondata.

Nel testo delle due ordinanze è chiaramente indicato come

parametro l'art. 3 della Costituzione sia per la rilevata

irrazionalità della disposizione impugnata nella interpretazione che

ne ha dato l'indirizzo giurisprudenziale prevalente sia per la

disparità di trattamento che la detta interpretazione creerebbe tra

le aziende escluse dal beneficio dello sgravio contributivo perché

non versano contributi contro la disoccupazione involontaria e le

aziende per legge ammesse al beneficio, ancorché in difetto di tale

contribuzione.

4. - Nel merito la questione è fondata.

Già questa Corte (sent. n. 12 del 1987), prendendo in esame la

normativa dettata in materia, ha messo in rilievo le finalità che

l'hanno determinata. E le ha indicate sia in quella, più generica,

di incentivare e di accelerare lo sviluppo economico del Mezzogiorno

e di favorire le zone economicamente depresse, sia nelle altre, più

specifiche, di mantenervi e di incrementarvi la occupazione, di

agevolarvi la installazione di nuovi insediamenti industriali, di

potenziarvi quelli già esistenti, di sostenere le attività

commerciali e turistico-alberghiere che vi si svolgono.

Ai suddetti scopi sono state predisposte varie misure, tra cui lo

sgravio dei contributi INPS, la fiscalizzazione di alcuni oneri

sociali (contributi per le assicurazioni minori), la concessione di

mutui a tasso agevolato e di contributi a fondo perduto.

Tutte queste misure hanno lo scopo di ridurre il costo del lavoro

sicché, tra l'altro, il risparmio possa destinarsi ad incrementi

occupazionali.

Questa politica è conforme al trattato C.E.E. (art. 92, legge 14

ottobre 1957, n. 1203).

4.1 - Esaminando più specificamente la suddetta normativa, si è

osservato (sent. n. 12 del 1987) che il primo comma dell'art. 18 del

decreto-legge n. 918 del 1968, convertito con modificazioni, in legge

n. 1089 del 1968, ora di nuovo impugnato per altri profili, individua

le aziende ammesse a beneficiare dello sgravio contributivo, il

periodo di tempo cui esso si riferisce, l'oggetto dello sgravio

determinato nel complesso dei contributi da corrispondersi

all'I.N.P.S.

Si è rilevato che vi era contenuto il diminuendo della

sottrazione da compiersi.

Il secondo comma fissa la misura dello sgravio prendendo in

considerazione le retribuzioni assoggettate a contribuzione per

l'assicurazione obbligatoria contro la disoccupazione involontaria al

netto dei compensi per lavoro straordinario.

Esso indica il sottraendo.

Si nota che, specie per la mancata considerazione del compenso per

lavoro straordinario, il contributo suddetto è di gran lunga

inferiore alla retribuzione corrisposta sulla quale si pagano gli

altri contributi assicurativi obbligatori (invalidità, vecchiaia,

superstiti). Si tiene, quindi, conto di una retribuzione in massima

parte non soggetta a contributi contro la disoccupazione

involontaria.

Il terzo comma prevede la concessione di uno sgravio aggiuntivo

per le aziende che assumevano personale dopo il 30 settembre 1968 e

risultante superiore al numero complessivo dei lavoratori occupati

nell'azienda.

L'ottavo comma dello stesso articolo autorizza i datori di lavoro

a dedurre l'importo degli sgravi dal complesso delle somme dovute

all'INPS per tutti i contributi.

Sono anche previste, a carico di coloro che violano la legge,

sanzioni pecuniarie da versarsi al Fondo della gestione assicurativa

contro la disoccupazione.

L'art. 19, poi, dispone che l'importo dello sgravio concesso è a

carico della suddetta gestione.

Successivamente, con l'art. 14 della legge n. 183 del 1976,

nell'intento di allargare l'ambito di applicazione del beneficio

dello sgravio contributivo, si è fatto invece riferimento alla

gestione per il fondo pensioni e non più a quello della

disoccupazione. Tutte le ipotesi di sgravio sono state raggruppate

nell'art. 59 del testo unico approvato con d.P.R. n. 218 del 1978

così come previste nelle varie leggi, senza nessun nuovo riferimento

al dato assicurativo specifico (assicurazione contro la

disoccupazione).

L'art. 3 della legge n. 502 del 1978 ha esteso, poi, il beneficio

di cui trattasi anche alle aziende alberghiere, ai pubblici esercizi,

alle aziende di somministrazione di alimenti e bevande, le quali

appartengono al settore commercio e che, quindi, pagano un contributo

per l'assicurazione contro la disoccupazione molto più modesto che

le aziende industriali.

Con l'art. 1, comma sei-bis, del decreto-legge n. 277 del 1984,

convertito, con modificazioni, in legge n. 219 del 1984, lo sgravio

è stato concesso, senza alcuna specifica limitazione, alle imprese

di navigazione per i marittimi componenti l'equipaggio di navi

iscritte nei compartimenti ubicati nel territorio del Mezzogiorno; e,

con l'art. 35 della legge 14 giugno 1989, n. 234, a decorrere dal

periodo di paga in corso alla data del 19 settembre 1988, anche per

gli equipaggi delle navi trasferite, nel periodo 1° settembre 1983-31

ottobre 1988, da compartimenti marittimi ubicati nel centro-nord a

compartimenti ubicati nel territorio del Mezzogiorno.

Infine, con l'art. 3, n. 4, del decreto-legge n. 536 del 1987,

convertito in legge n. 48 del 1988, con decorrenza 1° gennaio 1988,

il detto beneficio è stato esteso a favore dei soci di cooperative

di servizi, di produzione e lavoro che operano nel Mezzogiorno.

Si nota che le cooperative per i propri soci non pagano contributi

per l'assicurazione contro la disoccupazione involontaria, onde

l'I.N.P.S. (circolari n. 103 del 13 maggio 1988 e n. 192/RCV del 3

agosto 1990) ha chiarito che, ai fini della determinazione

dell'entità dello sgravio, vengono prese in considerazione

retribuzioni convenzionali, stabilite dai contratti collettivi

nazionali stipulati dalle Confederazioni maggiormente rappresentative

in settori economici similari.

5. - Dall'effettuato excursus legislativo si evince, chiaramente

ed inequivocabilmente, che la contribuzione contro la disoccupazione

involontaria è stata in un primo tempo assunta dal legislatore come

un dato meramente contabile-gestionale fino a che in tale gestione

assicurativa è rientrata la materia regolamentata, che

successivamente è stata trasferita nella gestione dell'assicurazione

ordinaria contro la invalidità, vecchiaia e superstiti.

Pertanto, è da escludersi che il riferimento all'assicurazione

obbligatoria contro la disoccupazione involontaria possa costituire

un criterio di scelta delle aziende ammesse allo sgravio

contributivo.

6. - Alla realizzazione delle finalità che hanno determinato le

leggi innanzi citate, sono state impegnate tutte le aziende (art. 18,

primo comma, cit.) senza che possa fondatamente affermarsi che sia

stata voluta dal legislatore la distinzione tra quelle che hanno o

assumono lavoratori a rapporto stabile e quelle che invece hanno o

assumono lavoratori a rapporto non stabile. Non è nemmeno conforme a

logica che si siano volute agevolare ancora di più le aziende che

hanno già il vantaggio di licenziare i propri dipendenti, concedendo

loro anche l'altro vantaggio di uno sgravio contributivo notevolmente

superiore alla misura della contribuzione obbligatoria corrisposta

contro la disoccupazione involontaria.

Una limitazione del beneficio ai rapporti di lavoro non stabili

porterebbe facilmente gli imprenditori a stipulare contratti di tale

tipo con grave conseguenza sull'economia aziendale e riflessi

negativi sull'economia nazionale, in quanto pregiudicherebbe gli

interessi socio-economici sottesi alla disciplina legislativa;

cagionerebbe disordine, introducendo nell'azienda, per periodi di

tempo che possono essere anche brevi, sempre manodopera nuova;

darebbe luogo ad un frequente contenzioso, tale da turbare il normale

corso del lavoro; inciderebbe sui costi; impedirebbe uno sviluppo

ordinato della organizzazione aziendale, mettendo in pericolo la pace

aziendale che è condizione indispensabile perché l'imprenditore

possa dedicare proficuamente le proprie energie al potenziamento

dell'azienda ed all'incremento ed all'aumento della produttività.

7. - Del resto, la rilevanza che viene data alla distinzione netta

tra rapporto di lavoro stabile e rapporto di lavoro non stabile non

trova un riscontro effettuale nella realtà socio-economica del

momento. La distinzione non è ormai più attuale. Infatti, per

effetto delle leggi limitative del licenziamento e sopratutto dello

Statuto dei lavoratori (legge n. 300 del 1970), il rapporto privato

di lavoro subordinato gode ormai di una stabilità reale poiché è

prevista la reintegrazione nel posto di lavoro del lavoratore,

allorché il licenziamento sia stato dichiarato nullo o inefficace e,

comunque, non sia risultato sorretto da giusta causa o giustificato

motivo. Sono, inoltre, apprestate garanzie per i procedimenti

disciplinari.

Di recente, la legge n. 108 del 1990 ha assicurato stabilità

anche ai lavoratori delle piccole imprese.

Per i rapporti di impiego dei dipendenti pubblici è certamente

assicurata la stabilità, mentre è diffusa la stipulazione di

contratti collettivi di lavoro (legge-quadro sul pubblico impiego, n.

93 del 1983).

Per quanto riguarda specificamente i rapporti di lavoro dei

dipendenti delle aziende esercenti in concessione servizi di

trasporto, il regio decreto n. 148 del 1931 che li disciplina,

prevede (artt. 26, 27, 28 e 29, 37, 42, 43, 45 e 47) numerosissime

ipotesi di sospensione e di cessazione dal rapporto, esoneri e

licenziamenti degli agenti, anche di ruolo, sia pure con garanzie

procedimentali che possono risultare persino meno intense di quelle

di cui gode il lavoratore privato.

Va anche considerata la tendenza, che si fa sempre più pressante,

alla privatizzazione di tutti i rapporti di lavoro e di impiego di

enti pubblici economici e non.

La legge n. 210 del 1985 ha operato la riforma dell'Ente Ferrovie

dello Stato ed il rapporto di lavoro del personale si è trasformato

in rapporto di diritto privato.

I lavoratori dei settori affini, tra cui quello in esame, premono

per avere la stessa disciplina dei loro rapporti di lavoro.

Questa Corte (sent. n. 500 del 1988) ha sollecitato il legislatore

perché effettui la richiesta armonizzazione e renda la disciplina

più moderna, simile a quella dei rapporti di lavoro dei ferrovieri,

che è stata considerata una conquista sociale a garanzia di una più

intensa tutela delle aspettative e dei diritti dei lavoratori

interessati.

Pertanto, va riconosciuta la fondatezza della questione sollevata.