Sentenza n. 263/1992

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso della Regione Lombardia notificato

il 13 novembre 1991, depositato in Cancelleria il 15 novembre 1991,

per conflitto di attribuzione nei confronti dello Stato in relazione

agli artt. 1, primo e secondo comma e 2, primo comma, del d.P.R. 14

settembre 1991, recante "Atto di indirizzo e coordinamento alle

regioni per l'attivazione dei servizi per il trattamento a domicilio

dei soggetti affetti da AIDS e patologie correlate" ed iscritto al n.

41 del registro conflitti 1991;

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 17 marzo 1992 il Giudice relatore

Ugo Spagnoli;

Uditi l'avv. Giuseppe F. Ferrari per la Regione Lombardia e

l'Avvocato dello Stato Franco Favara per il Presidente del Consiglio

dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso regolarmente notificato e depositato, la Regione

Lombardia ha sollevato conflitto di attribuzioni nei confronti dello

Stato in relazione agli artt. 1, primo e secondo comma, e 2, primo

comma, del d.P.R. 14 settembre 1991, recante "Atto di indirizzo e

coordinamento alle regioni per l'attivazione dei servizi per il

trattamento a domicilio dei soggetti affetti da AIDS e patologie correlate", deducendo che le disposizioni impugnate si pongono in

contrasto con la stessa legge in base alla quale l'atto di indirizzo

e coordinamento è stato emanato e non rispettano i vincoli elaborati

dalla giurisprudenza della Corte costituzionale in ordine

all'esercizio di tale potestà.

In premessa, la ricorrente rileva che l'art. 1, comma terzo, della

legge 5 giugno 1990, n. 135 (Programma di interventi urgenti per la

prevenzione e la lotta contro l'AIDS) ha affidato ad un atto di

indirizzo e coordinamento, da emanare ai sensi dell'art. 5 della

legge 23 dicembre 1978, n. 833, il compito di stabilire "criteri

uniformi per l'attivazione da parte delle unità sanitarie locali dei

posti di assistenza a ciclo diurno negli ospedali, con particolare

riguardo ai reparti di malattie infettive e alle specifiche esigenze

di diagnosi e cura delle infezioni da HIV, nonché criteri uniformi

per l'attivazione dei servizi di cui al comma secondo e sugli

organici relativi".

Il richiamato comma secondo riguarda i servizi per il trattamento

a domicilio dei soggetti affetti da AIDS e patologie correlate e

stabilisce che le unità sanitarie locali ne promuovono la graduale

attuazione "sulla base di indirizzi regionali". La norma stabilisce

poi che "il trattamento a domicilio ha luogo mediante l'impiego, per

il tempo necessario, del personale infermieristico del reparto

ospedaliero da cui è disposta la dimissione" ed aggiunge che "il

trattamento a domicilio, entro il limite massimo di 2.100 posti da

ripartire tra le regioni e le province autonome in proporzione alle

rispettive esigenze ed entro il limite di spesa complessiva annua di

lire 60 miliardi, a regime, e di lire 20 miliardi per il 1990, può

essere attuato anche presso idonee residenze collettive o case

alloggio, con il ricorso ad istituzioni di volontariato o ad

organizzazioni assistenziali diverse all'uopo convenzionate o a

personale infermieristico convenzionato che opererà secondo le

indicazioni dei responsabili del reparto ospedaliero".

La Regione ricorrente ricorda che la Corte costituzionale,

esaminando le censure opposte dalla Regione Lombardia e dalle Province autonome di Trento e Bolzano a tale normativa, ha affermato che

il suddetto comma secondo non determina un'invasione nelle competenze

regionali, in quanto "la norma censurata contiene .. solo criteri di

larga massima cui deve ispirarsi il servizio, la cui concreta e

graduale attivazione peraltro è soggetta ad "indirizzi regionali" e

deve avvenire comunque secondo programmi formulati dalle stesse

Regioni e Provincie autonome (art. 9, comma primo)". Con riferimento

al comma terzo del medesimo art. 1 - che era stato impugnato per

contrasto con il principio di legalità, perché demandava la

disciplina dell'attività di trattamento a domicilio e quella di

assistenza a ciclo diurno negli ospedali ad atti di indirizzo e

coordinamento asseritamente privi di contenuto predeterminato - la

Corte ha osservato che "la legge circoscrive adeguatamente il

contenuto degli atti, descrivendo sia le attività da coordinare sia

i rispettivi fini e criteri, e precisamente, nel comma secondo, prima

parte (per quanto concerne il trattamento domiciliare) e nel comma

successivo (per l'attività di ospedale diurno) nei quali sono

sufficientemente specificate le caratteristiche dei servizi che si

vogliono attuare". (sentenza n. 37 del 1991).

Ciò premesso, la Regione ricorrente osserva che l'atto di

indirizzo e coordinamento, secondo la previsione della legge e

l'interpretazione che di essa aveva fornito la richiamata sentenza

della Corte costituzionale, avrebbe dovuto limitarsi a fissare

criteri di natura meramente tecnica e relativi alle modalità e

caratteristiche di attivazione del servizio, nel rispetto dello

specifico fondamento legislativo della potestà di indirizzo e

coordinamento e dei vincoli elaborati dalla giurisprudenza della

Corte (e segnatamente dalle sentenze nn. 150 del 1982, 177 e 560 del

1988, 338 del 1989 e 359 del 1991), in ordine all'esercizio di tale

potestà.

L'atto impugnato viola invece tali vincoli in quanto, all'art. 1,

disciplina in modo puntuale l'articolazione dei servizi per il

trattamento a domicilio stabilendo, tra l'altro, che deve essere

attivato presso residenze collettive o case alloggio "un numero di

posti per il trattamento di soggetti affetti da AIDS e patologie correlate pari al 25 per cento di quelli complessivamente disponibili,

da utilizzare quando sussistano condizioni di inadeguatezza e

difficoltà ambientali che non consentano il trattamento a domicilio"

e che, per attivare il restante 75 per cento si deve far ricorso, per

il 25 per cento a convenzioni con istituzioni di volontariato e con

organizzazioni assistenziali diverse e, per il 50 per cento, alla

diretta attività assistenziale del personale del reparto ospedaliero

da cui è disposta la dimissione.

L'art. 2, inoltre, ripartisce puntualmente le risorse finanziarie

complessivamente disponibili per l'attivazione dei servizi di

trattamento a domicilio in corrispondenza alla ripartizione degli

interventi disposta dal precedente art. 1, destinando lire 23

miliardi per la stipula di convenzioni con residenze collettive o

case alloggio, lire 15 miliardi per la stipula di convenzioni per

l'assistenza a domicilio con istituzioni di volontariato e con

organizzazioni assistenziali diverse e lire 16 miliardi per

l'integrazione degli organici di ricovero da utilizzare nelle

attività relative al trattamento a domicilio.

Una disciplina siffatta eccede i profili previsti dall'art. 1,

comma terzo, della legge n. 135 del 1990 ed annulla gli spazi di

autonomia che invece debbono essere lasciati alla regione.

Essa, infatti, prefissando rigidamente la ripartizione

proporzionale degli interventi da attivare (art. 1 del d.P.R.) e la

conseguente suddivisione delle risorse finanziarie (art. 2), preclude

l'esercizio di quella discrezionalità normativa che lo stesso

legislatore statale aveva inteso garantire alle regioni, demandando

alle stesse sia l'adozione degli indirizzi sulla base dei quali

doveva essere promossa la concreta, graduale attuazione di tali

servizi, secondo le rispettive esigenze (art. 1, comma secondo, della

legge 135 del 1990), sia la formulazione dei programmi per tali

attività (art. 9, comma primo).

Peraltro, la ripartizione degli interventi e delle relative

risorse finanziarie disposta con gli artt. 1 e 2 del decreto

impugnato capovolge anche i criteri generali indicati nell'art. 1,

comma secondo, della legge n. 135, poiché impone di adottare il

trattamento presso residenze collettive o case alloggio nel 25 per

cento dei casi, mentre invece, secondo la norma legislativa, tale

tipo di intervento aveva il carattere di una misura residuale, da

adottarsi con le prescritte cautele. Né vi era, nella legge, alcuna

traccia della volontà di riservare determinate quote del trattamento

domiciliare al convenzionamento con istituzioni di volontariato.

È pur vero - osserva la Regione Lombardia - che l'art. 4 del

d.P.R. precisa che "la ripartizione degli interventi secondo i

rapporti di proporzionalità specificati negli artt. 1 e 2, con

riferimento alla dimensione nazionale, costituisce per quanto attiene

l'ambito della programmazione regionale un criterio orientativo". Ma

- sostiene la ricorrente - a fronte della rigidità dei rapporti di

proporzionalità precedentemente fissati, tale disposizione non

rappresenta altro, in realtà, che un mero omaggio formale alla

natura di atto di indirizzo e coordinamento del decreto impugnato.

Con un secondo motivo di ricorso, la Regione Lombardia denunzia che

non sia stata consultata la conferenza permanente per i rapporti tra

lo Stato e le Regioni, in violazione dell'art. 12, comma quinto,

lettera b), della legge n. 400 del 1988, deducendo che tale vizio

procedurale concreta di per sé stesso una violazione dell'autonomia

regionale.

Concludendo, la ricorrente ha chiesto di "dichiarare che non

spetta allo Stato, e per esso al Consiglio dei Ministri e al

Presidente del Consiglio dei Ministri, dettare con atto di indirizzo

e coordinamento criteri in materia di programmazione degli interventi

nei confronti di soggetti affetti da AIDS e ripartire le risorse

finanziarie in conformità di tali criteri, e per conseguenza

annullare il decreto impugnato".

2. - Si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri,

rappresentato dalla Avvocatura Generale dello Stato, chiedendo che il

ricorso sia dichiarato in parte inammissibile e per il resto

infondato.

Quanto al primo motivo di ricorso, l'Avvocatura rileva che esso

contiene in realtà due censure. Con la prima, la Regione ricorrente

deduce che l'art. 1, comma primo, del d.P.R. impugnato viola l'art.

1, comma secondo, della legge n. 135 del 1990, poiché impone una

percentuale garantita del 25 per cento per il trattamento presso

residenze collettive e case alloggio, mentre a tale misura la legge

attribuisce un carattere residuale. Riguardo a tale censura,

l'Avvocatura deduce che "la legge pone un "limite massimo" al

trattamento a domicilio; appare quindi erroneo asserire che

l'alternativa del trattamento presso idonee residenze collettive e

case alloggio avrebbe carattere residuale". Nella memoria di

costituzione si osserva altresì che il ricorso non lascia trasparire

gli interessi concreti in gioco nell'ambito della Regione;

l'Avvocatura si riservava, da parte sua, di chiarire quali fossero le

regioni che avevano ispirato l'indirizzo statale.

Riguardo alla seconda censura - con cui si ascrive al medesimo

art. 1, comma primo, del d.P.R. di comprimere eccessivamente la

discrezionale potestà normativa della regione - l'Avvocatura

richiama l'art. 4, comma primo, del d.P.R. e deduce che, comunque, le

indicazioni meramente quantitative di larga massima poste nel citato

art. 1, comma primo, non sono tali da comprimere eccessivamente le

autonomie regionali. In materia di sanità, del resto, spetta allo

Stato intervenire per assicurare livelli uniformi di prestazioni,

così come gravano sullo Stato pesanti oneri finanziari.

Con riferimento alle conclusioni rassegnate dalla Regione,

l'Avvocatura rileva che la richiesta di dichiarare che non spetta

allo Stato dettare criteri in materia di programmazione degli

interventi nei confronti di soggetti affetti da AIDS e ripartire le

risorse finanziarie in conformità di tali criteri, si pone in

contrasto con l'art. 1, comma terzo, della legge n. 135 del 1990,

sicché la domanda, così come formulata, non può che essere

respinta.

Quanto al secondo motivo del ricorso, la Presidenza del Consiglio

dei ministri deduce che l'art. 12, comma quinto, lettera b), della

legge n. 400 del 1988 prevede il parere - obbligatorio ma non

vincolante - della Conferenza limitatamente ai "criteri generali

relativi all'esercizio delle funzioni statali di indirizzo e di

coordinamento", ma non prevede affatto che ogni singolo atto di

indirizzo e coordinamento debba, a pena di illegittimità, essere

sottoposto alla Conferenza. Quando alcuni singoli atti sono stati

sottoposti a detto parere ciò è avvenuto per scelta politica e non

per prescrizione legislativa. L'Avvocatura rileva poi che tale

secondo motivo non trova riscontro nelle conclusioni formulate nel

ricorso, sicché lo stesso appare inammissibile.

Infine, viene rilevato dall'Avvocatura che la pur annunciata

censura all'art. 1, comma secondo, del d.P.R. non si è concretizzata

in alcun motivo specifico. Considerato in diritto

1. - La Regione Lombardia ha sollevato conflitto di attribuzione

nei confronti dello Stato in relazione agli artt. 1, primo e secondo

comma e 2, primo comma, del d.P.R. 14 settembre 1991 recante "Atto di

indirizzo e coordinamento alle regioni per l'attivazione dei servizi

per il trattamento a domicilio dei soggetti affetti da AIDS e

patologie correlate".

La Regione lamenta innanzi tutto la violazione della propria

autonomia, dovuta al fatto che l'atto è stato emanato senza che si

sia proceduto, da parte del Presidente del Consiglio dei ministri -

in asserita violazione dell'art. 12, quinto comma, lettera b) della

legge 23 agosto 1988, n. 400 - alla consultazione della Conferenza

permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province

autonome.

2. - La censura non è fondata.

La consultazione della Conferenza, secondo l'invocata disposizione

della legge n. 400 del 1988, è prescritta per i "criteri generali

relativi all'esercizio delle funzioni statali di indirizzo e di

coordinamento" e non in relazione all'adozione di ogni singolo atto.

Di conseguenza, quand'anche si convenisse con la tesi per cui la

Conferenza anche in quest'ultima ipotesi possa essere consultata su

richiesta delle Regioni e delle Province autonome (il che potrebbe

prevenire conflitti e contese giuridiche conseguendo una delle

finalità del nuovo istituto), rimarrebbe comunque insuperabile, nel

caso, il carattere facoltativo e non obbligatorio della convocazione

della Conferenza medesima da parte del Presidente del Consiglio: il

che esclude qualsiasi fondamento alla dedotta violazione della legge

n. 400 del 1988.

3. - L'art. 1, secondo comma, della legge 5 giugno 1990, n. 135,

alla quale fa riferimento l'atto impugnato, istituisce il trattamento

domiciliare a favore di quei malati per i quali, superata la fase

acuta della malattia, sia possibile la dimissione dall'ospedale e la

prosecuzione delle occorrenti terapie presso il loro domicilio.

Caratteristica del trattamento così previsto è la continuazione,

nel domicilio del paziente, del trattamento ospedaliero, mediante

l'impiego, per il tempo necessario, del personale infermieristico del

reparto da cui è disposta la dimissione, che opererà a domicilio

secondo le stesse norme previste per l'ambiente ospedaliero, con la

consulenza dei medici del reparto stesso; con la partecipazione

inoltre del medico di famiglia e la collaborazione del volontariato e

del personale infermieristico e tecnico dei servizi territoriali.

Sempre secondo la legge, il trattamento a domicilio può inoltre

essere attuato anche presso idonee residenze collettive o case

alloggio, con il ricorso ad istituzioni di volontariato o ad

organizzazioni assistenziali diverse o a personale infermieristico

convenzionato che opererà secondo le disposizioni dei responsabili

ospedalieri.

La legge stabilisce altresì che i posti per trattamento

domiciliare, da attivare nelle due forme e con le modalità sopra

descritte, sono complessivamente 2.100 da ripartire tra le Regioni e

le Province autonome in proporzione alle rispettive esigenze ed entro

i limiti della complessiva spesa annua di sessanta miliardi di lire

(venti per il 1990).

4. - Con il d.P.R. 14 settembre 1991 è stato approvato un atto di

indirizzo e coordinamento, che, sulla base di quanto stabilito dal

terzo comma dell'art. 1 della legge n. 135 del 1990, intende

determinare criteri uniformi per l'attivazione dei servizi relativi

al descritto trattamento a domicilio dei malati di AIDS. Le censure

mosse dalla Regione Lombardia riguardano tre disposizioni contenute

nel detto decreto.

La prima di esse (art. 1, primo comma), nel fissare gli indirizzi

di cui Regioni e Province autonome debbono tener conto per la

programmazione degli interventi per il detto trattamento a domicilio,

prevede (lettera a)) l'attivazione presso residenze collettive o case

alloggio di un numero di posti pari al 25 per cento di quelli

complessivamente disponibili, da utilizzare quando sussistano

condizioni di inadeguatezza e difficoltà ambientali che non

consentano il trattamento a domicilio; l'attivazione (lettera b)) del

trattamento a domicilio per il restante 75 per cento, ricorrendo per

il 25 per cento dei posti a convenzioni con istituzioni di

volontariato e con organizzazioni assistenziali diverse e per il 50

per cento alla diretta attività assistenziale del personale del

reparto ospedaliero da cui è disposta la dimissione.

La seconda disposizione impugnata è il secondo comma del medesimo

art. 1, secondo cui "Il trattamento di cui al comma 1, lettera a), è

attuato prioritariamente nei confronti dei soggetti affetti da AIDS

con più rilevanti limitazioni dell'autosufficienza o in condizioni

di terminalità". Rispetto a tale disposizione, peraltro, la Regione

ricorrente non ha svolto alcuna specifica censura.

La terza disposizione impugnata è l'art. 2, primo comma che

ripartisce le risorse finanziarie stabilite dalla legge tra i vari

tipi di intervento, con evidente riferimento alle percentuali di cui

sopra.

Secondo la Regione ricorrente le disposizioni censurate

esorbiterebbero dai confini della funzione di indirizzo e

coordinamento poiché, prefissando la ripartizione degli interventi

da attivare, e delle risorse relative, secondo rigidi rapporti di

proporzionalità, le precluderebbero ogni spazio di discrezionalità

nell'esercizio della competenza, (ad essa riservata dalla legge), di

dettare gli indirizzi dell'attivazione del servizio (art. 1, secondo

comma), nonché di predisporre i relativi programmi (art. 9, comma

primo).

5. - Le norme impugnate non possono essere considerate e valutate

in modo separato rispetto ad altre, pure contenute nel decreto, che

ne chiarificano la portata. Rilievo decisivo ha, a questo proposito,

l'art. 4 del citato decreto che nella sua prima parte precisa che "La

ripartizione degli interventi secondo i rapporti di proporzionalità

specificati negli articoli 1 e 2, con riferimento alla dimensione

nazionale, costituisce per quanto attiene l'ambito della

programmazione regionale un criterio orientativo".

Questa formulazione, contrariamente a quanto ritiene la Regione,

non rappresenta un mero omaggio formale alla affermata natura

dell'atto, ma è intesa a precisare che i previsti rapporti di

proporzionalità tra le diverse forme di attivazione del servizio,

mentre costituiscono criteri e caratteristiche destinate ad

improntare il servizio nella sua dimensione globale per l'intero

territorio nazionale, si atteggiano invece, nei confronti delle

Regioni e della loro potestà programmatoria, come indicazioni, come

orientamenti, appunto, che, mentre le indirizzano nel senso di tener

conto di un tendenziale assetto complessivo del servizio, non le

privano affatto dello spazio di discrezionalità necessario ad

adeguare le possibili soluzioni concrete alle esigenze locali; anzi,

il medesimo articolo espressamente le invita a provvedere in tal

senso e, in particolare, ad adeguare tali soluzioni "alla effettiva

disponibilità nei diversi ambiti territoriali di idonee strutture

residenziali collettive da utilizzare per l'attività assistenziale

in collaborazione con i reparti ospedalieri ed alla concreta

possibilità di fruire dell'apporto di istituzioni di volontariato o

organizzazioni assistenziali per lo svolgimento in regime di

convenzione delle attività innanzi precisate, in alternativa al

trattamento da garantire mediante il diretto impiego del personale

del reparto ospedaliero".

La variabilità delle soluzioni che potranno essere perciò

adottate dalle singole Regioni nella ripartizione dei posti

disponibili tra trattamento presso il domicilio e trattamento presso

la casa alloggio, pur nel complessivo quadro di riferimento disegnato

dalla legge prima ancora che dall'atto in esame, induce a concludere

che l'atto medesimo non comprime in modo illegittimo la competenza

riconosciuta alle Regioni. Pertanto, per questo aspetto, il ricorso

si deve ritenere infondato.

6. - Da altro punto di vista, la Regione critica l'art. 1, lettera

b) dell'atto impugnato per violazione del principio di legalità

sostanziale, sostenendo che esso avrebbe introdotto una riserva di

quote del trattamento domiciliare al convenzionamento con istituzioni

di volontariato, riserva di cui non vi sarebbe traccia nell'art. 1,

secondo comma, della legge n. 135 del 1990.

Questa Corte ritiene che, proprio se letto in connessione con

questa ultima disposizione, l'impugnato art. 1, lettera b) sia da

interpretare in un senso che consente di escludere l'esistenza del

vizio denunziato.

L'art. 1, secondo comma, della legge n. 135, infatti, nel

descrivere le modalità di realizzazione del trattamento domiciliare

(in senso proprio) dei malati di AIDS, mostra di ritenere essenziale

l'assistenza diretta da parte del personale del reparto presso cui il

malato era ricoverato, mentre configura l'intervento di altri

soggetti, segnatamente di istituzioni di volontariato, in funzione di

mera collaborazione. Chiaro il fine di tali prescrizioni della legge:

la continuazione dell'assistenza ospedaliera secondo le stesse norme

previste per l'ambiente ospedaliero, con l'impiego del personale del

reparto cui apparteneva il malato, e ciò nell'intento di garantire a

quest'ultimo che il trattamento a domicilio non comporti pregiudizio

né un affievolimento dell'assistenza e della terapia in corso. Una

ratio, questa, che tra l'altro risponde alle affermazioni rese in

Parlamento nel corso del dibattito sulla legge dal Ministro della

Sanità ("l'assistenza domiciliare è un tipo di assistenza che deve

essere in stretto collegamento con l'ospedale attraverso il medico

ospedaliero e il medico di famiglia": v. seduta del 18 gennaio 1990 -

XII Commissione Affari sociali - Camera dei deputati).

Questo essendo il chiaro impianto della legge, la disposizione

contenuta nell'art. 1, lettera b), del decreto impugnato, laddove fa

riferimento al ricorso a istituzioni di volontariato, non può essere

interpretata se non nel senso di contemplare l'utilizzazione di

apporti collaborativi e integrativi rispetto all'impegno del

personale ospedaliero, certamente importanti ma non a questo

alternativi. Altrimenti l'atto impugnato conterrebbe - rispetto alla

legge n. 135 del 1990 - innovazioni rilevanti in quanto incidenti sui

livelli di assistenza e di terapia di malati assai gravi, e comunque

tali da comportare violazione del principio di legalità sostanziale.

In questi termini e per queste ragioni il ricorso della Regione

Lombardia va respinto.