Sentenza n. 265/1974

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale dell'art. 1 del

d.P.R. 30 dicembre 1965, n. 1704, in relazione all'art. 28 della legge

31 dicembre 1962, n. 1860, sull'impiego pacifico dell'energia nucleare,

promossi con le seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 18 gennaio 1972 dal pretore di Fidenza nel

procedimento penale a carico di Besagni Antonino, iscritta al n. 144

del registro ordinanze 1972 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n.141 del 31 maggio 1972;

2) ordinanza emessa il 19 maggio 1972 dal pretore di Bologna nel

procedimento penale a carico di Goldoni Luigi ed altri, iscritta al n.

243 del registro ordinanze 1972 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica n. 226 del 30 agosto 1972.

Visto l'atto d'intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

udito nell'udienza pubblica del 2 ottobre 1974 il Giudice relatore

Luigi Oggioni;

udito il sostituto avvocato generale dello Stato Giorgio Azzariti,

per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Con ordinanza 18 gennaio 1972 il pretore di Fidenza, nel

procedimento penale a carico di Besagni Antonino (nella sua qualità di

amministratore unico della società CONDOMET e titolare della ditta

ERCON), imputato della contravvenzione prevista dall'art. 3 legge 31

dicembre 1962, numero 1860, modificato dall'art. 1 del d.P.R. 30

dicembre 1965, n. 1704, e punita dall'art. 28 della stessa legge del

1962, per non avere fatto le prescritte denunzie di detenzione di

materie radioattive (e precisamente di due sorgenti di iridio 192 da 20

curie, una sorgente di iridio 192 da 18 curie ed un'altra analoga da 17

curie) ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art.

1 predetto, in relazione con l'art. 28 succitato, per presunta

violazione degli artt.76 e 77 della Costituzione.

A sostegno della censura, il giudice a quo osserva nell'ordinanza

che con l'art. 1, lett. c, della legge 13 luglio 1965, n. 871, era

stato delegato al Governo sia il potere di emanare atti aventi forza di

legge ai fini di attuare le disposizioni dell'art. 30 e seguenti del

Trattato istitutivo della Comunità europea dell'energia atomica

(Euratom) ed in particolare la direttiva del Consiglio della stessa

Comunità adottata il 2 febbraio 1959, concernenti, tra l'altro, il

regime di denunzia delle sostanze radioattive ai fini della protezione

sanitaria della popolazione, sia la facoltà di stabilire le sanzioni

per le infrazioni alle norme protettive suddette.

La norma delegante, prosegue il pretore, aveva, altresì,

espressamente indicato al riguardo la pena dell'ammenda fino a due

milioni, e dell'arresto fino ad un anno, da applicarsi congiuntamente e

alternativamente, secondo le più specifiche determinazioni del

legislatore delegato.

In attuazione di tale delega, l'art. 1 del d.P.R. 30 dicembre 1965,

n. 1704, aveva modificato l'art. 3 della legge 31 dicembre 1962, n.

1860, sull'impiego pacifico dell'energia nucleare, assoggettando

all'obbligo di denunzia non più i detentori di materie radioattive in

quantità tale che la radioattività complessiva, all'atto della

denunzia, eccedesse un decimo di curie, come previsto dalla suddetta

norma della legge del 1962, bensì i detentori di materie radioattive

"in quantità tale che la radioattività totale all'atto della denunzia

ecceda i valori di quantità totale di radioattività o di peso, così

come determinati ai sensi dell'art. 1 del d.P.R. 13 febbraio 1964, n.

185, e fissati con decreto del Ministero dell'industria emanato ai

sensi dell'art. 3 del medesimo decreto n. 185 del 1964. I suddetti

elementi erano, poi, stati in concreto determinati con D.M. 27 luglio

1966 e con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 19

luglio 1967, e relative tabelle allegate, che comprendono appunto, fra

i nuclidi di radiotossicità elevata soggetti a denunzia, l'iridio 192.

Il legislatore delegato, peraltro, non avrebbe previsto, contrariamente

alla delega ricevuta, alcuna specifica sanzione per la violazione del

precetto così adottato e ciò, secondo il pretore, in vista delle

sanzioni già previste dall'art. 28 della legge 31 dicembre 1962 per le

infrazioni all'art. 3 della stessa legge, indicate per l'omessa

denunzia dei materiali, allora assoggettati a disciplina, nell'ammenda

da lire 1.000.000 a 5.000.000 e, per il caso di materie fissili

speciali, altresì nell'arresto da uno a due anni e cioè in misura

superiore a quella prevista nella legge delegante.

In ciò, secondo il pretore, si concreterebbe un uso del potere

legislativo delegato, in contrasto con i predeterminati criteri

direttivi e la norma impugnata (art. 1 d.P.R.30 dicembre 1965, n. 1704)

sarebbe costituzionalmente illegittima per violazione degli artt. 76 e

77 Cost. sotto il profilo dell'eccesso di delega "limitatamente", come

testualmente si esprime il pretore, "alla sua relazione con l'art.28

della legge n. 1860 del 1962".

Quanto alla rilevanza della questione, il giudice a quo osserva

espressamente che con l'eventuale dichiarazione di illegittimità della

norma impugnata, che precisa le ipotesi di denunzia obbligatoria dei

materiali radioattivi, verrebbe meno la sanzionabilità delle omissioni

imputate al Besagni.

L'ordinanza, comunicata e notificata come per legge, è stata

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 141 del 31 maggio 1972.

È intervenuto in giudizio, nei termini, il Presidente del

Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso come per legge

dall'Avvocatura generale dello Stato, che ha depositato le proprie

deduzioni il 20 giugno 1972.

L'Avvocatura ha eccepito preliminarmente l'irrilevanza della

questione, ed in proposito osserva che, mentre l'art. 3, terzo comma,

della legge n. 1860 del 1962 prevedeva l'obbligo della denunzia per chi

deteneva materie radioattive in quantità tali da eccedere, al momento

della denunzia, un decimo di curie, stabilendo al riguardo l'ammenda da

un milione a 5 milioni, l'art. 1 impugnato ha modificato il precedente

testo, facendo riferimento ai parametri indicati nel provvedimento

ministeriale ivi previsto, e concretatosi nel decreto 27 luglio 1966,

in cui sarebbero previste, ai fini dell'obbligo di denunzia, soglie di

radioattività uguali o superiori a quella già fissata dalla legge n.

1860 del 1962, salvo il caso dei nuclidi di radioattività molto

elevata, per cui la soglia stessa è fissata in soli 10 millicurie. Da

ciò deriverebbe, secondo l'Avvocatura, che, siccome nel caso di

dichiarazione di illegittimità della norma impugnata, vivrebbe la

precedente regolamentazione, il pretore avrebbe dovuto in ogni caso

verificare se la fattispecie sottoposta al suo giudizio fosse da

ricomprendersi nell'art. 3, terzo comma, della ripetuta legge del 1962,

e considerata quindi punibile ai sensi dell'art. 28 della stessa legge.

Ad ogni modo, per quanto concerne il merito, l'Avvocatura ha

sostenuto l'infondatezza della questione.

Invero, la norma impugnata si sarebbe limitata a prevedere un

diverso sistema di determinazione della soglia di radioattività ai

fini dell'obbligo di denunzia, senza avvalersi della delega per quanto

riguarda le relative penalità, onde rimarrebbero applicabili le

sanzioni previste dalla normazione precedente.

D'altra parte, sostiene pure l'Avvocatura, se pur potesse

ammettersi che, attraverso la modifica della soglia di radioattività,

siano state configurate fattispecie incriminabili non previste I dalla

legge precedente, ciò non deriverebbe direttamente dalla norma

delegata, ma dal provvedimento ministeriale che, come atto

amministrativo, sarebbe esente dal controllo di legittimità in questa

sede.

2. - Con altra ordinanza, emessa dal pretore di Bologna il 19

maggio 1972 nel procedimento penale a carico di Goldoni Luigi ed altri,

imputati di contravvenzione analoga a quella contestata al Besagni, per

avere omesso la denunzia di una sorgente di cobalto 60 dell'attività

di 50.000 curie, il giudice a quo osserva pure che il precetto di cui

alla norma impugnata, per la mancata specificazione della penalità

indicata nella legge delega, troverebbe la sua sanzione nell'art. 28

della citata legge del 1962, n. 1860, e precisamente nella ammenda da

lire 1.000.000 a 5.000.000 ivi comminata. Ciò comporterebbe una

violazione dei criteri direttivi predeterminati dal legislatore

delegante in quanto il precetto apportato con l'art. 1 del d.P.R. n.

1704 del 1965 troverebbe, in relazione all'art. 28 succitato, una

sanzione più grave di quella contenuta nell'autorizzazione di delega,

e di conseguenza si verificherebbe il contrasto della norma impugnata

con gli art. 76 e 77 Cost. per eccesso di delega.

La suddetta ordinanza, notificata e comunicata come per legge, è

stata pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale n. 226 del 30 agosto 1972.

Non vi è stata costituzione di parti in questa sede. Considerato in diritto :

1. - Le due cause, conseguenti alle suindicate ordinanze di rinvio,

riguardano questioni identiche e possono essere, quindi, riunite e

decise con unica sentenza.

2. - Nel promuovere la questione di legittimità in esame, il

pretore di Fidenza muove dalle seguenti considerazioni:

1) l'art. 28 della legge n. 1860 del 1962 prevedeva, per il caso di

omessa osservanza dell'obbligo di denunzia di materiale radioattivo al

Ministero dell'industria e del commercio, obbligo stabilito dall'art.

3, terzo comma, della stessa legge, l'ammenda da lire 1.000.000 a

5.000.000 e, per il caso di omessa denunzia di materie fissili

speciali, oltre la detta ammenda, l'arresto da uno a due anni;

2) la legge di delegazione 13 luglio 1965, n. 871, ha posto,

invece, (art. 1, lett. c) come limite massimo della sanzione predetta

la durata di un anno di arresto e l'ammontare di lire 2.000.000 di

ammenda, prevedendo altresì la possibilità di comminare,

congiuntamente o disgiuntamente, le sanzioni stesse;

3) la legge delegata (d.P.R. 30 dicembre 1965, n. 1704), mentre ha

provveduto a disciplinare - ex novo - l'obbligo della denunzia di

materiale radioattivo, in attuazione e in conformità degli artt. 30 e

seguenti del Trattato istitutivo della Comunità europea dell'energia

atomica (Euratom), così come espressamente stabilito dalla norma

delegante, ha, peraltro, omesso di precisare i limiti ed i casi di

applicazione della sanzione secondo i sopra esposti criteri direttivi

sanciti dalla legge di delegazione.

Da ciò deriverebbe, secondo il pretore, che il trattamento

punitivo delle ipotesi di violazione dell'obbligo di denunzia, obbligo

positivamente regolato dalla norma delegata, sarebbe rimasto quello

più grave disciplinato dalla legge del 1962, anteriore alla delega, e,

quindi, in contrasto con i criteri posti da quest'ultima, in violazione

conseguenziale degli artt. 76 e 77 della Costituzione.

Sempre secondo quanto si assume nell'ordinanza del pretore di

Fidenza, dalla dichiarazione di illegittimità della norma delegata

deriverebbe che non sarebbero più applicabili né la sanzione a sua

volta illegittima anteriore alla delega, né quella per la quale

quest'ultima aveva fissato i criteri direttivi, che poi non hanno

trovato attuazione da parte del legislatore delegato.

La violazione dell'obbligo di denunzia condurrebbe a ritenere

quest'ultimo privo di sanzione, e da qui sorgerebbe, secondo il giudice

a quo, la rilevanza della questione.

La successiva ordinanza del pretore di Bologna è basata sugli

stessi criteri direttivi.

3. - L'Avvocatura dello Stato, costituitasi soltanto in relazione

all'ordinanza del pretore di Fidenza, ha formulato in proposito una

eccezione di irrilevanza, osservando che il giudice avrebbe omesso di

esaminare l'eventuale applicabilità della sanzione prevista dall'art.

28 della legge n. 1860 del 1962 al caso sottoposto al suo esame,

eventualità che, invece, sarebbe stato indifferibile considerare in

quanto, dalla dichiazione di illegittimità della norma impugnata,

deriverebbe indubbiamente la reviviscenza della disciplina

preesistente, cioè appunto della citata disposizione della legge n.

1860 del 1962.

L'Avvocatura, peraltro, non ha considerato che, ad avviso del

giudice a quo, come sopra si è specificato, dalla dichiarazione di

illegittimità della norma impugnata deriverebbe la cessazione di

qualsiasi sanzione, ivi compresa, quindi, anche quella pur essa

illegittima prevista dalla legge del 1962. E ciò, come è dato

desumere dal contesto dell'ordinanza, in considerazione appunto della

assunta relazione fra le due norme, indipendentemente da ogni problema

circa la efficacia nel tempo della legge anteriore, che il giudice a

quo ritiene, anzi, finora in vigore perché non sostituita da altra in

materia di sanzioni.

Ciò posto, ed in conformità della giurisprudenza di questa Corte,

secondo cui il giudizio di rilevanza è di stretta competenza del

giudice a quo e non è suscettibile di sindacato in questa sede se,

come nella specie, sia stato adeguatamente motivato, l'eccezione di

irrilevanza formulata dall'Avvocatura va disattesa.

4. - Ciò premesso, la Corte rileva, anzitutto, che, dal contesto

di ambedue le ordinanze in esame, si evince che l'art. 28 della legge

n. 1860 del 1962, che ha stabilito la misura e la qualità delle

sanzioni per omessa denunzia di materiale radioattivo e già

espressamente richiamato nei rispettivi capi d'imputazione davanti ai

giudici di merito, è stato considerato, nella sua attuale vigenza,

come formante oggetto della questione di legittimità in connessione ed

in relazione ai limiti della delega legislativa, con la quale detto

art. 28 sarebbe venuto successivamente a contrastare. Le ordinanze,

infatti, lo richiamano e lo comprendono in motivazione e nel

dispositivo. Sicché, interpretando le ordinanze stesse nella unità

del loro effettivo contenuto, la questione di legittimità deve

intendersi come sostanzialmente estesa nei confronti del cennato art.

28.

Così precisato l'oggetto del giudizio, nella sua complessiva

prospettazione, la Corte ritiene fondata la questione proposta.

Invero, una volta mutati con la legge delegante (n. 871 dei 1965) i

presupposti per l'inflizione delle sanzioni e la misura delle stesse,

il ripetuto art. 28 viene a difettare di coincidenza, sia con detti

presupposti, sia (e ciò più da vicino interessa per la definizione

del presente giudizio) con la misura delle sanzioni, che il legislatore

delegante ha ritenuto dover essere sensibilmente modificata ed

attenuata, indicandone i nuovi limiti, rispetto a quelli indicati nella

legge del 1962.

Invece, la norma delegata (art. 1 d.P.R. n. 1704 del 1965),

omettendo di regolare espressamente l'aspetto sanzionatorio della

disciplina in esame, ha per implicito fatto proprio, e ritenuto

perdurante, il sistema punitivo già contenuto nella legge del 1962,

mentre la legge delegante (n. 871 del 1965) ne aveva ritenuto

"necessario" un mutamento, anche nei riguardi della misura delle

sanzioni.

Ne consegue che, per effetto della distorsione rilevata nel

rapporto di delegazione, va dichiarata l'illegittimità dell'art. 28

della legge del 1962.