Sentenza n. 266/1990

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso della Regione Friuli-Venezia Giulia

notificato il 20 gennaio 1990, depositato in Cancelleria il 23

successivo ed iscritto al n. 2 del registro ricorsi 1990, per

conflitto di attribuzione sorto a seguito della lettera 13 novembre

1989, con la quale il Ministero dei Lavori Pubblici - Segretariato

C.E.R., ha stabilito che la concessione dei contributi statali per

l'edilizia residenziale "dovrà avvenire secondo le norme previste

dalla legge 5 agosto 1978, n. 457 e successive modificazioni ed

integrazioni" e non già "in condizioni di omogeneità con il quadro

legislativo adottato dalla Regione nell'esercizio della competenza

costituzionalmente riconosciuta alla medesima".

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 20 marzo 1990 il Giudice relatore

Mauro Ferri;

Uditi l'avv. Gaspare Pacia per la Regione e l'Avvocato dello Stato

Mario Cevaro per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 20 gennaio 1990, la Regione

Friuli-Venezia Giulia ha sollevato conflitto di attribuzione nei

confronti dello Stato in ordine alla nota del Ministero dei Lavori

Pubblici - Segretariato generale del C.E.R., in data 13 novembre 1989

(pervenuta il 21 novembre) nella parte in cui si afferma che la

concessione dei contributi statali "dovrà avvenire secondo le norme

previste dalla legge 5 agosto 1978, n. 457 e successive modificazioni

e integrazioni", anziché - come dallo stesso C.E.R. precedentemente

disposto con delibera del 19 novembre 1982 - "in condizioni di

omogeneità con il quadro legislativo adottato dalla Regione

nell'esercizio della competenza costituzionalmente riconosciuta alla

medesima".

La ricorrente premette che la materia dell'edilizia popolare,

intesa nella sua più moderna accezione di "edilizia residenziale

pubblica", è di competenza regionale ai sensi dell'art. 5, n. 18

dello Statuto speciale, e tutte le relative funzioni amministrative

sono state trasferite alla Regione con gli artt. 22 e 27 del d.P.R.

n. 1116 del 1965, come modificati dagli artt. 21 e 24 del d.P.R. n.

902 del 1975. Rileva altresì che delle tre fasi in cui, secondo la

sentenza di questa Corte n. 221 del 1975, si articola la materia

(urbanistica, lavori pubblici, gestione del servizio della casa), le

prime due rientrano nella competenza primaria della Regione, la

quale, nell'esercizio della sua competenza su tale materia composita

ha emanato numerose leggi, la maggior parte delle quali raccolte nel

Testo unico approvato con legge regionale 1° settembre 1982, n. 75.

Con l'entrata in vigore della legge 5 agosto 1978, n. 457 si pose

il problema di come dovessero essere gestite le assegnazioni a favore

della Regione disposte ai sensi di detta legge; la questione fu

risolta con la delibera del 19 novembre 1982 del Ministro dei Lavori

Pubblici, Presidente del C.E.R., la quale in sostanza riconobbe, come

detto sopra, che per la gestione delle assegnazioni si doveva

applicare la disciplina regionale.

Successivamente la Regione emanò la legge 7 marzo 1983, n. 22, la

quale, all'art. 1, individua la disciplina applicabile in quella

dettata dalla citata legge regionale 1° settembre 1982, n. 75.

Il delineato assetto normativo è stato ora sconvolto, prosegue la

ricorrente, dall'atto impugnato, che si pone in stridente contrasto

sia con la citata delibera del C.E.R. 19 novembre 1982, sia con la

richiamata legge regionale n. 22 del 1983, mai impugnata dal Governo.

Le conseguenze del denunciato ripensamento del C.E.R. sarebbero

piuttosto gravi, sia sul piano dei rapporti contabili tra Stato e

Regione, sia su quello dei rapporti tra Regione e singoli beneficiari

delle provvidenze. Ma il provvedimento, conclude la ricorrente, è

manifestamente incostituzionale in quanto lesivo delle competenze

riconosciute alla Regione dagli artt. 4, nn. 9 e 12 e 5, n. 18 dello

Statuto speciale, né ricorre l'ipotesi di cui all'art. 64 dello

Statuto stesso, avendo, come detto, la Regione già ampiamente

legiferato in materia.

2. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri, il quale conclude per l'inammissibilità e, in subordine,

per l'infondatezza del ricorso.

Rileva preliminarmente l'Avvocatura che nel sistema della legge n.

457 del 1978, che è legge fondamentale in materia di edilizia

pubblica residenziale, il C.E.R. emette i decreti di messa a

disposizione delle regioni dei fondi del piano decennale, dopo che

ciascuna regione abbia deliberato la localizzazione degli interventi

di edilizia agevolata, a seguito della ricezione della comunicazione,

fatta dal C.E.R., del detto piano decennale e delle relative

articolazioni (art. 9, nn. 4 e 5).

Nel 1962, la delegazione della Corte dei Conti istituita nel

capoluogo della Regione Friuli-Venezia Giulia, a norma dell'art. 58

dello Statuto, segnalava la necessità che il C.E.R., nell'esercizio

della funzione descritta dall'art. 3, lett. d), della legge n. 457,

modificasse il sistema di erogazione dei flussi finanziari allo

specifico fine di consentirne un'anticipata messa a disposizione

della Regione, ed una tempestiva iscrizione nel bilancio regionale.

Con delibera 19 novembre 1982 il C.E.R. condivideva quella

necessità e variava per il Friuli-Venezia Giulia la normativa in

atto sui flussi finanziari, disponendo che il decreto di messa a

disposizione dei fondi venisse emanato contestualmente alla

comunicazione prescritta dal citato art. 9, n. 4, della legge n. 457,

e quindi prima - anziché dopo - la localizzazione degli interventi

nel territorio regionale.

Codesta variazione procedurale ebbe così lo scopo - e soltanto

quello - di consentire alla Regione l'iscrizione tempestiva dei fondi

nel proprio bilancio e la programmazione regionale nel termine di 90

giorni disposto dal ripetuto art. 9, n. 5, della legge 457. La detta

delibera non ha previsto alcuna altra deroga alle norme

sull'erogazione del contributo in conto interessi per l'edilizia

agevolata, norme che restavano allora, come restano oggi, quelle

dettate dalla legge n. 457 del 1978 e dalle disposizioni che il

C.E.R. ha diramato successivamente in forza dei poteri derivantigli

dall'art. 3, lett. d, della legge n. 457. E questo hanno tenuto a

ribadire il decreto del Presidente del C.E.R. 10 novembre 1989, n.

4678, e la lettera impugnata (13 novembre 1989, n. 4693).

Tutto ciò premesso, ad avviso dell'Avvocatura l'inammissibilità

risulterebbe da ciò che la lettera impugnata non è altro che una

puntuale e necessaria esecuzione del decreto ministeriale 10 novembre

1989, n. 4678, non impugnato, mentre sarebbe stato proprio quello il

provvedimento in ipotesi originariamente lesivo della competenza

della Regione, e di conseguenza contro di esso si sarebbe dovuto

proporre il ricorso per conflitto di attribuzione.

L'infondatezza, poi, deriverebbe dalla pretesa di applicare ai

fondi dello Stato la normativa dettata da leggi regionali per i fondi

della Regione. Sia la legge regionale 1° settembre 1982, n. 75, sia

la legge regionale 7 marzo 1983, n. 22, regolano i settori ivi

specificati con riguardo ai fondi che la Regione con proprie risorse

destina all'edilizia residenziale agevolata, mentre i fondi del piano

decennale, che sono fondi dello Stato, stanziati con leggi dello

Stato, non possono evidentemente non essere regolati dalla legge

statale che li ha istituiti, cioè dalla legge n. 457 del 1978.

Se così non fosse, conclude l'Avvocatura, se davvero cioè le

leggi regionali avessero modificato la disciplina dettata dalla legge

dello Stato, se ne dovrebbe eccepire l'illegittimità, perché, in

tema di edilizia residenziale pubblica, l'art. 5, n. 18 dello Statuto

pone alla potestà legislativa della Regione Friuli-Venezia Giulia il

limite dei principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato,

principi di cui fanno parte le norme dettate dalla ripetuta legge

organica n. 457, che costituisce la fonte principale della normativa

sull'edilizia suddetta.

3. - Ha depositato memoria illustrativa la Regione Friuli-Venezia

Giulia, insistendo sulle conclusioni già adottate.

In particolare essa rileva che l'oggetto del conflitto non è

tanto la procedura di concessione alla Regione Friuli-Venezia Giulia

dei contributi dello Stato in materia di edilizia residenziale

pubblica (cioè la regolamentazione dei flussi finanziari dallo Stato

alla Regione), bensì, soprattutto e in primo luogo, la gestione dei

contributi stessi nei rapporti con i soggetti beneficiari.

Quanto, poi, all'eccezione di inammissibilità sollevata

dall'Avvocatura, la ricorrente osserva che il decreto ministeriale 10

novembre 1989 n. 4678 non contiene alcuna novazione sul punto delle

competenze regionali rispetto alla delibera C.E.R. 19 novembre 1982 e

alla legge regionale n. 22 del 1983: è, invece, la lettera di

accompagnamento al decreto (quella, appunto, impugnata dalla Regione)

a contenere un'enunciazione contrastante con la delibera C.E.R. e la

legge regionale ora citate. Considerato in diritto

1. - La Regione Friuli-Venezia Giulia impugna dinanzi a questa

Corte la nota del Ministero dei Lavori Pubblici - Segretariato

generale del C.E.R., del 13 novembre 1989, con la quale è stato

trasmesso alla ricorrente il d.m. 10 novembre 1989 n. 4678, che ha

autorizzato la sezione autonoma della Cassa depositi e prestiti a

mettere a disposizione della Regione, per il biennio 1988-89, ai

sensi dell'art. 36 della legge 5 agosto 1978, n. 457, "l'ammontare

dei limiti di L. 4.792.000.000".

La predetta nota di trasmissione è, in particolare, impugnata là

dove afferma che la concessione dei contributi statali "dovrà

avvenire secondo le norme previste dalla legge 5 agosto 1978, n. 457

e successive modificazioni ed integrazioni, nonché le istruzioni

esplicative fornite dal C.E.R.".

Ad avviso della ricorrente tale affermazione viola le competenze

ad essa riconosciute in materia di edilizia residenziale pubblica

dallo Statuto speciale e dalle norme di attuazione, e si pone del

resto in diretto contrasto sia con la delibera 19 novembre 1982 del

Ministro dei Lavori Pubblici - Presidente del C.E.R., sia con la

legge regionale 7 marzo 1983, n. 22, nelle quali era stato viceversa

espressamente riconosciuto che per la gestione dei contributi statali

si dovesse applicare la disciplina regionale, essenzialmente dettata

con la legge 1° settembre 1982, n. 75.

2. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha preliminarmente

sollevato un'eccezione di inammissibilità del conflitto, in quanto

diretto nei confronti di un atto meramente esecutivo di altro (il

citato d.m. n. 4678 del 10 novembre 1989) non impugnato.

L'eccezione è priva di fondamento.

Invero, soltanto la nota impugnata contiene quell'affermazione in

ordine alla disciplina da applicare nella fase di gestione dei

finanziamenti che la ricorrente ritiene lesiva delle proprie

competenze in materia. Nulla su questo punto (che è poi il thema

decidendum del presente conflitto) è rinvenibile nei tre articoli di

cui consta il d.m. 10 novembre 1989: l'art. 3, cui in particolare si

è riferita la difesa del resistente alla pubblica udienza, concerne

(com'è detto espressamente) la procedura di accreditamento dei fondi

in favore della Regione da parte della sezione autonoma della Cassa

depositi e prestiti, attiene cioè ad una fase procedimentale che non

è in discussione in questa sede. Non vi è dubbio, in conclusione,

che la nota oggetto del conflitto costituisce l'unico atto con il

quale - nella parte impugnata - lo Stato ha concretamente manifestato

la volontà di esercitare quella competenza la cui titolarità è

rivendicata dalla ricorrente.

3. - Il ricorso è fondato.

La Regione Friuli-Venezia Giulia ha potestà legislativa

concorrente nella materia dell'edilizia residenziale pubblica

("edilizia popolare": art. 5, n. 18 dello Statuto speciale) e tutte

le relative attribuzioni amministrative sono state ad essa trasferite

con le norme di attuazione (art. 22, lett. c), del d.P.R. 26 agosto

1965, n. 1116, come sostituito dall'art. 21 del d.P.R. 25 novembre

1975, n. 902). La legge 5 agosto 1978, n. 457 contiene la disciplina

di principio della materia de qua - assegnando, fra l'altro, al

C.I.P.E. e al C.E.R. alcune competenze di indirizzo generale -, e

riconosce alle regioni (art. 4) un'ampia sfera di attribuzioni.

La Regione ricorrente ha largamente esercitato la propria potestà

legislativa, principalmente con la legge 1° settembre 1982, n. 75

(recante "Testo unico delle leggi regionali in materia di edilizia

residenziale pubblica"), modificata ed integrata da successivi

interventi legislativi.

Sulla base di tale complesso normativo non può non riconoscersi

l'esattezza della tesi della ricorrente, secondo la quale tutto ciò

che attiene alla fase della gestione dei finanziamenti statali ad

essa attribuiti ai sensi della legge n. 457 del 1978 (fermo rimanendo

il vincolo di destinazione per le finalità di cui alla legge stessa)

ricade sotto la sua competenza legislativa (ed amministrativa), nel

rispetto, ovviamente, dei principi fondamentali della materia e degli

indirizzi generali dettati dal C.I.P.E e dal C.E.R. (cfr., in ordine

alla materia dell'assegnazione degli alloggi, sent. n. 727 del 1988).

L'essere stata, poi, tale competenza - come già detto ampiamente

esercitata esclude l'applicabilità nella fattispecie dell'art. 64

dello Statuto speciale (ai sensi del quale "nelle materie attribuite

alla competenza della Regione, fino a quando non sia diversamente

disposto con legge regionale, si applicano le leggi dello Stato").

Né può avere rilievo in senso contrario alla conclusione cui si

è pervenuti la distinzione, prospettata dall'Avvocatura dello Stato,

tra fondi statali (quelli cioè di cui alla legge n. 457/78) e

risorse proprie della Regione da essa eventualmente destinate

all'edilizia residenziale, alle quali ultime soltanto si

applicherebbe la normativa regionale: tale tesi non trova, infatti,

alcun riscontro nel quadro normativo sopra delineato e nei principi

generali che regolano il riparto di competenze tra Stato e regioni.

Va, infine, osservato, come rileva la ricorrente, che il Ministro

dei Lavori Pubblici, quale Presidente del C.E.R., aveva già

esattamente ritenuto, nelle premesse della delibera del 19 novembre

1982, che "i finanziamenti previsti dalla legge 457/78 e successive

modifiche e integrazioni debbono comunque essere destinati

all'edilizia abitativa sulla base delle leggi adottate dalla Regione

nell'esercizio della competenza alla stessa attribuita"; e che tale

criterio ha inteso ribadire la legge regionale 7 marzo 1983, n. 22.

A proposito di quest'ultima, l'Avvocatura dello Stato ne adombra

l'illegittimità costituzionale per violazione del citato art. 5, n.

18 dello Statuto regionale, ma senza formulare espressamente una

richiesta in tal senso nelle conclusioni; del resto la questione

sarebbe chiaramente inammissibile, in quanto carente del necessario

requisito della pregiudizialità.