Sentenza n. 266/1993

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della Regione

Sicilia approvata il 23 dicembre 1992 dall'Assemblea regionale dal

titolo "Norme integrative della legge regionale 27 maggio 1987, n. 32

concernente nuove norme in materia di personale e di organizzazione

dei servizi delle unità sanitarie locali e norme in materia di

personale dell'istituto materno infantile del policlinico

dell'Università di Palermo", promosso con ricorso del Commissario

dello Stato per la Regione Sicilia notificato il 31 dicembre 1992,

depositato in cancelleria il 9 gennaio 1993 ed iscritto al n. 2 del

registro ricorsi 1993;

Visto l'atto di costituzione della Regione Sicilia;

Udito nell'udienza pubblica del 20 aprile 1993 il Giudice relatore

Antonio Baldassarre;

Uditi l'Avvocato dello Stato Giuseppe O. Russo per il ricorrente,

e l'Avvocato Francesco Torre per la Regione.

Ritenuto in fatto

1. - Il Commissario dello Stato per la Regione siciliana sospetta

che la legge regionale, approvata il 23 dicembre 1992 (Norme

integrative della legge regionale 27 maggio 1987, n. 32, concernente

nuove norme in materia di personale e di organizzazione dei servizi

delle Unità sanitarie locali e norme in materia di personale

dell'Istituto materno infantile del Policlinico dell'Università di

Palermo), si ponga in contrasto con gli artt. 3, 51, 81, quarto

comma, 97, primo e terzo comma, della Costituzione, nonché con

l'art. 17, lettere b), c) e d) dello Statuto speciale, come attuato

dall'art. 39 della legge 23 dicembre 1978, n. 833 (Istituzione del

servizio sanitario nazionale), dall'art. 12 del d.P.R. 20 dicembre

1979, n. 761 (Stato giuridico del personale delle unità sanitarie

locali) e dall'art. 16 della legge 28 febbraio 1987, n. 56 (Norme

sull'organizzazione del mercato del lavoro).

Il ricorrente - dopo aver ricordato che l'atto impugnato è

diretto a modificare la già citata legge regionale n. 32 del 1987,

la quale prevedeva l'istituzione di un contingente aggiuntivo di 250

unità (244 medici e 6 biologi) nell'ambito del ruolo unico regionale

del servizio sanitario regionale, da assegnare all'unità sanitaria

locale n. 58 con utilizzazione esclusiva presso il policlinico

dell'università di Palermo - prospetta, innanzitutto, la violazione

del principio del buon andamento della pubblica amministrazione (art.

97 della Costituzione) da parte dell'art. 1, primo comma, della legge

impugnata, il quale aumenta il predetto contingente di 206 unità

appartenenti alla quarta qualifica funzionale del personale sanitario

(agenti socio-sanitari).Secondo il Commissario dello Stato, tale

aumento sarebbe ingiustificato, in quanto sarebbe dettato, non già

da esigenze di funzionamento delle strutture universitarie, bensì da

ragioni di carattere meramente occupazionale. Inoltre, esso si

porrebbe in contrasto con la situazione economico-finanziaria in

atto, che richiederebbe, al contrario, un drastico contenimento della

spesa pubblica relativa al personale dipendente, specialmente nel

settore sanitario.

L'art. 2 della legge impugnata - il quale prevede che in sede di

prima applicazione i posti siano coperti mediante l'utilizzo della

graduatoria degli idonei del concorso pubblico per esami a posti di

agente socio-sanitario indetto dall'università di Palermo con

decreto rettoriale del 22 ottobre 1986, n. 90, e successive

modificazioni - esorbiterebbe dai limiti previsti all'esercizio della

potestà legislativa regionale relativa alla sanità e conterrebbe

una disparità di trattamento. Sotto il primo profilo, infatti, il

ricorrente sottolinea che la graduatoria indicata dall'articolo

impugnato, peraltro relativa a un concorso ormai remoto, è da tempo

scaduta. In ogni caso, vertendosi nella sub-materia del trattamento

giuridico del personale del servizio sanitario e riferendosi pertanto

a un settore affidato a una competenza di mera attuazione, l'art. 2

si porrebbe in contrasto con l'art. 47 della legge n. 833 del 1978 e

con l'art. 12 del d.P.R. n. 761 del 1979, nonché con l'art. 16 della

legge n. 56 del 1987, che impongono il ricorso alle liste di

collocamento per la copertura di posti come quelli in questione.

Sotto quest'ultimo profilo, sussisterebbe anche un'ingiustificata

disparità di trattamento fra gli idonei al concorso del 1986 e gli

iscritti alle liste di collocamento, a danno di questi ultimi.

Anche l'art. 3 - il quale prevede, al primo comma, un ulteriore

aumento del contingente indicato all'art. 1, pari a 39 unità (16

medici specialisti, 13 biologi e 10 tecnici amministrativi), "al fine

di garantire la continuazione della gestione sanitaria, tecnica e

amministrativa dell'Istituto materno infantile del Policlinico

dell'Università degli studi di Palermo" - si porrebbe in contrasto

con i principi ispiratori stabiliti dall'art. 39 della legge n. 833

del 1978, dal momento che l'aumento del personale ivi previsto

sarebbe finalizzato ad esigenze diverse da quelle assistenziali, le

quali sono le sole assegnate alla cura della regione.

Al secondo comma, il medesimo art. 3 stabilisce per la prima

copertura dei posti istituiti nel comma precedente una deroga al

principio del concorso pubblico, autorizzando la unità sanitaria locale n. 58 a bandire un concorso riservato al personale che ha

prestato servizio presso il suddetto istituto in forza dei contratti

triennali previsti dall'art. 26 del d.P.R. n. 382 del 1980. Secondo

il Commissario dello Stato, tale deroga sarebbe illegittima, poiché

privilegerebbe soggetti che avevano iniziato un rapporto contrattuale

con l'università con modalità procedurali prive di pubblicità e

non comportanti l'imparziale selezione propria del concorso pubblico.

Inoltre, la stessa disposizione impugnata eluderebbe il divieto,

previsto dall'art. 26 del d.P.R. n. 382 del 1980, di stipulare

contratti con tecnici per un periodo superiore a tre anni e di

rinnovarli con le stesse persone.

Infine, il ricorrente contesta la legittimità costituzionale

degli artt. 1, secondo comma, e 3, u.c., sotto il profilo della

violazione dell'art. 81, quarto comma, della Costituzione, dal

momento che la legge impugnata non indica l'ammontare degli

emolumenti relativi al nuovo personale, di modo che si potrebbe

andare oltre il limite del debito della Regione verso l'Università

fissato in forza della convenzione prevista dall'art. 39 del d.P.R.

n. 382 del 1980.

2. - Si è regolarmente costituita in giudizio la Regione

siciliana per chiedere che il ricorso sia rigettato ovvero dichiarato

inammissibile in relazione alle censure mosse all'art. 1. Sotto

quest'ultimo profilo, la Regione fonda la sua richiesta di

inammissibilità, sostenendo che il riferimento a presunte finalità

occupazionali e alle esigenze di contenimento delle spese attiene

esclusivamente a osservazioni relative al merito della scelta

legislativa, non già alla sua legittimità.

In relazione alla pretesa violazione del principio del buon

andamento (art. 97 della Costituzione), la difesa della Regione

osserva che la legge impugnata completa il disegno iniziato con la

legge n. 32 del 1987, la quale, aumentando la dotazione del personale

medico, aveva determinato una mancanza di inservienti e di ausiliari.

Inoltre, la resistente sottolinea che le regioni, ai sensi degli

artt. 11 e 47 della legge n. 833 del 1978, sono competenti in materia

di organico delle unità sanitarie locali. Più in particolare, poi,

la stessa Regione precisa che l'entità dei nuovi posti è stata

determinata dall'università e che tale valutazione è stata

condivisa dal Ministro dell'università e della ricerca scientifica,

il quale, nel privilegiare l'utilizzo dei c.d. trimestralisti

rispetto alle nuove assunzioni, ha implicitamente riconosciuto che il

policlinico ha bisogno di 206 unità di personale in più.

Riguardo alle censure mosse all'art. 2, la resistente, dopo aver

osservato che il d.P.R. n. 761 del 1979 è ormai superato dall'art.

16 della legge n. 56 del 1987, che prevede l'utilizzo delle liste di

collocamento, ritiene che quest'ultimo articolo, nel privilegiare un

criterio di selezione di natura assistenziale rispetto al principio

del pubblico concorso, non può comunque essere anteposto all'art. 97

della Costituzione, che privilegia, invece, la regola del pubblico

concorso per le assunzioni nella pubblica amministrazione.

Per quel che concerne i dubbi di costituzionalità sollevati nei

confronti dell'art. 3, la Regione sostiene che le convenzioni indicate nell'art. 39 della legge n. 833 del 1978 hanno come scopo

primario la disciplina dell'apporto delle facoltà di medicina al

settore assistenziale. Sicché non può lamentarsi che il predetto

art. 39 sia violato da una legge regionale, come quella impugnata,

che mira a garantire, fra l'altro, la continuazione di una rilevante

e qualitativamente elevata attività di assistenza sanitaria, quale

quella svolta dall'istituto materno infantile dell'università di

Palermo. Né, continua la Regione, può individuarsi

un'illegittimità costituzionale nella previsione di un concorso

riservato ai c.d. contrattisti, poiché questi ultimi, essendo coloro

che hanno finora permesso lo svolgimento della rilevante attività

assistenziale erogata dall'istituto, sono sicuramente dotati della

professionalità propria dei vincitori di concorso. Né andrebbe

sottovalutato, sempre secondo la Regione, il fatto che, se il

predetto istituto dovesse cessare dall'utilizzare i "contrattisti",

risulterebbe gravemente pregiudicata l'erogazione dell'assistenza

sanitaria, con lesione, questa volta effettiva, di quelle "condizioni

particolari" e degli "interessi propri della Regione", che l'art. 17

dello Statuto speciale affida alla potestà legislativa concorrente.

Infine, sull'asserita violazione dell'art. 81, quarto comma, della

Costituzione, la resistente osserva che nel bilancio del 1992, a

fronte di una spesa di 350 miliardi per le convenzioni previste dalla

legge n. 833 del 1978, la spesa per il policlinico di Palermo ammonta

soltanto a 117 miliardi di lire.

3. - In prossimità dell'udienza il ricorrente ha presentato

un'ulteriore memoria, con la quale, oltre a ribadire argomenti già

svolti nel ricorso, ha sottolineato, in particolare, che l'esclusione

del concorso pubblico per la prima copertura dei posti rivelerebbe

una finalità clientelare e che la legge impugnata, al pari di quella

precedente del 1987, interverrebbe nel campo della ricerca medica

applicata anziché in quello dell'assistenza svolta dalle unità

sanitarie locali. Infine, per quel che concerne la previsione di

nuovi posti, il Commissario dello Stato rileva che la violazione del

principio del buon andamento risulterebbe anche dal mancato ricorso

alla mobilità e alla verifica di corrispondenza tra i posti

ricoperti dai dipendenti collocati a riposto e quelli relativi alle

nuove unità da assumere. Considerato in diritto

1. - Con ricorso regolarmente notificato e depositato il

Commissario dello Stato per la Regione siciliana ha sollevato

distinte questioni di legittimità costituzionale nei confronti della

legge regionale, approvata dall'Assemblea siciliana il 23 dicembre

1992, dal titolo "Norme integrative della legge regionale 27 maggio

1987, concernente nuove norme in materia di personale e di

organizzazione dei servizi delle Unità sanitarie locali e norme in

materia di personale dell'Istituto materno infantile del policlinico

dell'Università di Palermo". Secondo il ricorrente, tale legge, nei

suoi singoli articoli, si porrebbe in contrasto con gli artt. 3, 51,

81, quarto comma, 97, primo e terzo comma, della Costituzione,

nonché con l'art. 17 dello Statuto speciale per la Regione

siciliana, che conferisce a quest'ultima competenze di tipo

concorrente in materia di "igiene e sanità pubblica" (lettera b), di

"assistenza sanitaria" (lettera c) e di "istruzione media e

universitaria" (lettera d) e, in particolare, con i principi

fondamentali stabiliti dall'art. 39 della legge 23 dicembre 1978, n.

833 (Istituzione del servizio sanitario nazionale), dall'art. 12 del

d.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761 (Stato giuridico del personale delle

unità sanitarie locali) e dall'art. 16 della legge 28 febbraio 1987,

n. 56 (Norme sull'organizzazione del mercato del lavoro).

2. - Non fondata è la questione di legittimità costituzionale

che il Commissario dello Stato ha sollevato nei confronti dell'art.

1, primo comma, della legge impugnata per violazione del principio

del buon andamento della pubblica amministrazione stabilito dall'art.

97 della Costituzione.

L'art. 1, primo comma, della legge regionale contestata stabilisce

che, al fine di "soddisfare le esigenze delle strutture e unità operative del policlinico dell'Università degli studi di Palermo", il

contingente aggiuntivo di medici e di biologi, istituito nell'ambito

del ruolo unico del servizio sanitario regionale dalla legge della

Regione siciliana n. 32 del 1987, va integrato con 206 unità di

personale appartenente all'area funzionale socio-sanitaria. Secondo

il ricorrente Commissario dello Stato, tale incremento si porrebbe in

contrasto con le esigenze del buon andamento dell'amministrazione

pubblica, sia perché sarebbe dettato da motivi di carattere

meramente occupazionale anziché da ragioni attinenti al

funzionamento delle strutture universitarie, sia perché

comporterebbe un aumento di spesa pubblica in presenza di una

congiuntura economico-finanziaria che richiede, invece, il

contenimento delle erogazioni di denaro pubblico. Contro le ricordate

censure la Regione siciliana ha, innanzitutto, eccepito

l'inammissibilità del ricorso, trattandosi di osservazioni attinenti

al merito delle scelte politiche proprie del legislatore e, in

secondo luogo, ha argomentato per l'infondatezza delle censure

stesse, ritenendo che l'incremento di personale disposto sia coerente

tanto con il programma di ristrutturazione iniziato con la precedente

legge n. 32 del 1987, quanto con le esigenze di funzionalità

manifestate dal Ministro dell'università e della ricerca scientifica

con specifico riferimento al numero dei dipendenti del policlinico

dell'Università di Palermo.

L'eccezione d'inammissibilità formulata dalla Regione siciliana

non può essere condivisa, poiché il riferimento operato dal

ricorrente alle finalità sociali della legge contestata e al quadro

di politica economica nel quale s'inserisce la legge medesima è

indubbiamente funzionale al tentativo di dimostrare l'asserita

violazione del principio del buon andamento e, in particolare, la

pretesa arbitrarietà o irragionevolezza della scelta effettuata dal

legislatore regionale in vista del perseguimento di obiettivi di

efficienza e di razionalità operativa. Quel riferimento, in altri

termini, è necessario al fine di mettere in luce l'esistenza di

eventuali sintomi di irragionevolezza della disposizione contestata.

E, in effetti, corrisponde al consolidato orientamento di questa

Corte ritenere che, al fine di accertare l'asserita violazione del

principio del buon andamento della pubblica amministrazione (art. 97

della Costituzione), occorre dimostrare la palese arbitrarietà o la

manifesta irragionevolezza della disposizione contestata in relazione

al rispetto del valore dell'efficienza dell'azione amministrativa

(v., da ultimo, la sent. n. 250 del 1993).

Sotto quest'ultimo profilo, non può essere accolta la

prospettazione del Commissario dello Stato relativa alla pretesa

violazione dell'art. 97 della Costituzione, poiché la disposizione

contestata non risulta manifestamente irragionevole, una volta che si

consideri che, avendo istituito la precedente legge regionale n. 32

del 1987 un contingente aggiuntivo di 250 unità, composto da 244

medici e da 6 biologi, non può ritenersi arbitrario un ampliamento

della pianta organica con ulteriori 206 unità, composto da

dipendenti destinati a fungere da collaboratori del predetto

personale medico presso il medesimo policlinico.

Né può validamente argomentarsi in contrario sulla base di una

pretesa effettiva finalità della legge vo'lta a soddisfare esigenze

diverse da quelle dell'efficienza del servizio pubblico erogato,

poiché, considerato che lo stesso art. 1, primo comma, della legge

impugnata pone espressamente a base della legge medesima l'esigenza

di assicurare un miglior funzionamento delle strutture del

policlinico dell'Università di Palermo e considerato che lo stesso

Ministro responsabile per il buon andamento degli uffici e degli

istituti universitari ammette implicitamente l'insufficienza della

pianta organica del predetto policlinico, l'eventuale contrasto con

le finalità esplicitamente addotte dal legislatore e, in tal caso,

l'eventuale illegittimità di quelle effettivamente perseguite,

debbono avere a proprio fondamento dati certi e inequivocabili, che

in ipotesi non è dato riscontrare.

3. - Del pari non fondata è la questione che il ricorrente ha

sollevato nei confronti dell'art. 3, primo comma, della legge

regionale contestata, per violazione dei principi fondamentali

previsti dall'art. 17 dello Statuto speciale per la Regione siciliana

come limite all'esercizio della competenza legislativa di tipo

concorrente.

L'articolo impugnato stabilisce che "al fine di garantire la

continuazione della gestione sanitaria, tecnica e amministrativa

dell'istituto materno infantile del policlinico dell'università

degli studi di Palermo, il contingente di cui all'art. 1 è altresì

incrementato di n. 39 unità, di cui 16 medici specialisti, 13

biologi e 10 tecnici-amministrativi". Secondo il Commissario dello

Stato, tale disposizione risulterebbe contrastante con i principi

informatori deducibili dall'art. 39 della legge n. 833 del 1978, i

quali presuppongono che alle regioni è affidata la disciplina

dell'assistenza sanitaria, e non già della ricerca, mentre

l'istituto beneficiario dell'incremento di personale contestato

opererebbe nel campo della ricerca scientifica.

I rilievi di legittimità costituzionale sollevati dal Commissario

dello Stato non possono essere condivisi, considerato che

l'ampliamento della pianta organica in contestazione è espressamente

finalizzato dalla disposizione impugnata alla garanzia della

"continuazione della gestione sanitaria, tecnica e amministrativa" di

un istituto che, proprio al fine anzidetto, risulta convenzionato con

la Regione siciliana ai sensi dell'art. 1 della legge regionale 27

luglio 1988, n. 12, articolo adottato in attuazione dell'art. 39

della legge n. 833 del 1978. A parte i dubbi che si potrebbero

nutrire sull'attuale vigenza dell'art. 39, appena citato, in presenza

dell'art. 6 del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, è

certo che tanto l'uno quanto l'altro sistema legislativo mirano a

stabilire strumenti di raccordo fra le università statali e le

regioni al fine di coordinare le rispettive funzioni istituzionali

(ricerca scientifica - assistenza sanitaria). E se, in virtù di tali

mezzi di raccordo, si deve render possibile l'utilizzazione delle

strutture delle unità sanitarie locali da parte degli istituti

universitari per esigenze di ricerca e di insegnamento, allo stesso

modo dev'esser garantito l'apporto alle attività assistenziali dei

predetti istituti in vista della realizzazione degli obiettivi della

programmazione sanitaria regionale.

È nell'ambito di quest'ultimo principio che si colloca, senza

contraddirlo, la disposizione contestata. Nel provvedere a un aumento

di personale di un'unità sanitaria locale al fine di metterlo a

disposizione di un istituto universitario che collabora

all'erogazione delle attività assistenziali di competenza regionale,

l'art. 3, primo comma, della legge impugnata non lede alcuno dei

principi fondamentali posti dalle norme statali invocate, considerato

che non può negarsi la competenza della Regione siciliana a porre in

essere una disciplina sull'organico di personale che, benché messo a

disposizione di istituti universitari, è adibito a compiti di

assistenza sanitaria.

4. - Meritano, invece, l'accoglimento le censure che il

Commissario dello Stato ha sollevato nei confronti dell'art. 2 e

dell'art. 3, secondo comma, della legge contestata.

L'art. 2 prevede che "in sede di prima applicazione della presente

legge, alla copertura dei posti di cui all'art. 1, l'unità sanitaria

locale n. 58 di Palermo procederà mediante utilizzo della

graduatoria degli idonei del concorso pubblico per esami a posti di

agente socio-sanitario indetto dall'Università degli studi di

Palermo con decreto rettoriale del 22 ottobre 1986, n. 90 e successive modificazioni". L'art. 3, secondo comma, della stessa legge

stabilisce che "in sede di prima applicazione della presente legge,

l'unità sanitaria locale n. 58 è autorizzata a bandire ( ..)

apposito concorso da espletare con le procedure previste per i

concorsi pubblici di assunzione, riservato al personale che ha

prestato servizio presso l'Istituto materno infantile del Policlinico

dell'Università degli studi di Palermo assunto con contratto

triennale ai sensi dell'art. 26 del d.P.R. n. 382 dell'11 luglio 1980

e della legge regionale 27 luglio 1988, n. 12".

L'assunzione del personale nel campo sanitario è disciplinata

dall'art. 47 della legge n. 833 del 1978, che, nell'assegnare alla

funzione legislativa delegata lo stato giuridico ed economico del

predetto personale, ripartisce la materia fra lo Stato e le regioni

demandando a queste ultime soltanto una competenza di attuazione, ai

sensi dell'art. 117, u.c., della Costituzione. Tale vincolo opera

anche nei confronti della Regione siciliana, pur essendo quest'ultima

priva di tale potestà legislativa. Infatti, come questa Corte ha

già affermato (v. sent. n. 484 del 1991), poiché l'"art. 17 dello

Statuto speciale attribuisce nella materia alla Regione siciliana una

potestà legislativa di tipo concorrente, la legge regionale deve

rispettare i principi generali della legge dello Stato - e fra essi

certamente quello posto dall'art. 47 della legge stessa - che si è

riservata la disciplina dello stato giuridico del personale delle

unità sanitarie locali, onde la legislazione regionale, incontrando

tale limite, può essere in detta disciplina solo attuativa (sent. n.

122 del 1990), in conformità alle previsioni del quarto comma di

detto art. 47".

Sulla base di tali principi, l'art. 2 della legge impugnata è

costituzionalmente illegittimo poiché si pone in diretto contrasto

con l'art. 16 della legge 28 febbraio 1987, n. 56. Quest'ultimo,

infatti, che si dichiara espressamente applicabile anche alle unità

sanitarie locali, prevede, al primo comma, l'utilizzazione delle

liste di collocamento ai fini della selezione del personale da

assumere nei posti per la cui copertura non è richiesto un titolo di

studio superiore a quello della scuola dell'obbligo (v., ancora,

sent. n. 484 del 1991). Del resto, non è inutile ricordare che, al

di là dello specifico motivo d'illegittimità ora illustrato,

costituisce un principio del pubblico impiego il divieto di

utilizzare la graduatoria di idonei di un precedente concorso in

relazione a posti istituiti o trasformati successivamente

all'approvazione della graduatoria medesima, poiché, se così non

fosse, la selezione per nuovi posti non avrebbe più, in sostanza, un

carattere concorsuale, ma acquisterebbe i tratti di un'assunzione ad

personam.

Allo stesso modo, deve considerarsi costituzionalmente illegittimo

anche l'art. 3, secondo comma, della legge impugnata, il quale

autorizza, come s'è già precisato, il bando di un concorso

riservato ai c.d. triennalisti per la prima applicazione della

medesima legge. Questa disposizione, infatti, si pone in diretto

contrasto con l'art. 47, quarto comma, n. 4, della legge n. 833 del

1978, che, nel delegare al Governo l'esercizio della funzione

legislativa ai sensi dell'art. 76 della Costituzione, stabilisce il

principio del concorso pubblico: principio che può, certo, essere

derogato da norme di legge statale (come è, infatti, avvenuto con la

legge 20 maggio 1985, n. 207), ma che non può subire eccezione da

leggi regionali adottate in sede di attuazione-integrazione.

5. - Vanno, infine, dichiarate non fondate le questioni di

legittimità costituzionale sollevate, in riferimento all'art. 81,

quarto comma, della Costituzione, nei confronti dell'art. 1, secondo

comma, e dell'art. 3, terzo comma, della legge impugnata. Infatti,

contrariamente a quanto assume il ricorrente, le suddette

disposizioni non prevedono nuove spese, dal momento che, secondo

quanto è in esse stabilito espressamente, il costo relativo al

personale da assumere in base alla legge contestata viene portato in

detrazione dalle somme dovute all'università di Palermo per effetto

delle convenzioni stipulate con quest'ultima ai sensi dell'art. 39

della legge n. 833 del 1978.