Sentenza n. 27/1977

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge approvata

il 13 marzo 1975 dall'Assemblea regionale siciliana, recante

"provvedimenti in favore degli utenti delle acque dei canali

dell'antico demanio", promosso con ricorso del Commissario dello Stato

per la Regione siciliana, notificato il 21 marzo 1975, depositato in

cancelleria il 28 successivo ed iscritto al n. 8 del registro ricorsi

1975.

Visto l'atto di costituzione del Presidente della Regione

siciliana;

udito nell'udienza pubblica del 6 ottobre 1976 il Giudice relatore

Edoardo Volterra;

uditi il sostituto avvocato generale dello Stato Giorgio Azzariti,

per il ricorrente, e l'avv. Salvatore Villari, per la Regione.

Ritenuto in fatto :

1. - Il Commissario dello Stato presso la Regione siciliana, con

ricorso notificato il 21 marzo 1975, ha impugnato il disegno di legge

approvato dall'Assemblea regionale nella seduta del precedente 13

marzo, recante "provvedimenti in favore degli utenti delle acque dei

canali dell'antico demanio", per violazione dell'art. 32 dello Statuto

speciale e del d.P.R. 1 dicembre 1961, n. 1825, di attuazione nelle

materie di demanio e di patrimonio.

Il ricorrente premette che l'art. 1 del provvedimento dichiara

l'estinzione di tutti i debiti per canoni relativi alle utenze di acqua

derivata dai canali dell'antico demanio esistenti in Sicilia, dovuti

sino al 31 dicembre 1946 e non ancora corrisposti dagli interessati, e

che il successivo art. 2 stabilisce, altresì che i predetti canoni,

con effetto dal 1 gennaio 1947, sono determinati a norma dell'art. 35

del t.u. 11 dicembre 1933, n. 1775, e successive aggiunte e

modificazioni. Ora, secondo il Commissario dello Stato, l'assegnazione

del demanio idrico alla Regione, in attuazione dell'art. 32 dello

Statuto, avrebbe avuto effetto ai sensi dell'art. 5 del citato d.P.R.

n. 1825 del 1961, con la pubblicazione degli elenchi riguardanti

l'individuazione dei relativi beni, approvati con decreto del

Presidente della Repubblica. E poiché il decreto in materia era stato

approvato il 24 gennaio 1968, con il numero 615, solo da tale data si

sarebbe dovuto far riferimento per quanto attiene agli effetti

giuridici scaturenti dal trasferimento alla Regione dei canali

demaniali.

In base a tale considerazione si paleserebbe che le norme impugnate

verrebbero di fatto a disporre di diritti di cui la Regione non è

titolare, trattandosi di situazioni creditizie pregresse ricadenti

nella sfera giuridico-patrimoniale dell'amministrazione statale, in

quanto sorte nel periodo in cui a questa era attribuita la piena

titolarità e disponibilità dei beni in questione.

Per sostenere il contrario occorrerebbe ritenere che la successione

tra Stato e Regione riveste natura di successione a titolo universale,

ipotesi smentita dal fatto che tale successione suppone l'estinzione

dell'ente succeduto e dalla considerazione che l'art. 7 del d.P.R. n.

1825 del 1961 fa salvi gli effetti degli atti di gestione compiuti

dallo Stato anteriormente ai decreti di individuazione dei beni

trasferiti alla Regione.

2. - Innanzi alla Corte costituzionale si è costituito il

Presidente della Regione siciliana, rappresentato e difeso dall'avv.

Salvatore Villari, per chiedere la reiezione del ricorso dello Stato.

La Regione in primo luogo illustra le differenze di trattamento tra

i canoni relativi all'uso delle acque dei canali demaniali siciliani

(tuttora disciplinati dall'art. 7 del r.d.l. 25 febbraio 1924, n. 456)

e quelli relativi all'uso di altre acque pubbliche (regolati dall'art.

35 t.u. 11 dicembre 1933, n. 1775) nonché la situazione

socio-economica che ha consigliato, a tutela dell'ordine pubblico, di

perequare questi ultimi con i primi, di sanare le utenze abusive e di

disciplinare il pagamento degli arretrati.

Osserva poi il resistente come il Commissario dello Stato non neghi

che la Regione possa disciplinare i canali demaniali e i relativi

canoni, ma sostenga che tale disciplina non possa avere effetto per il

periodo antecedente alla data della consegna formale dei beni. In

definitiva, fino a quando non è intervenuta la approvazione

dell'elenco dei canali demaniali assegnati alla Regione (d.P.R. 1968,

n. 615), la Regione non avrebbe acquistato alcuna disponibilità dei

beni e la "successione" dallo Stato alla Regione sarebbe rimasta allo

stato potenziale.

Ma tale impostazione sarebbe errata poiché la titolarità del

diritto sui beni spetterebbe alla Regione sin dall'entrata in vigore

dello Statuto ed una volta riuniti nello stesso soggetto titolarità ed

esercizio del potere, le due situazioni non potrebbero essere più

disgiunte.

D'altra parte, nel trasferimento di beni tra enti pubblici non

potrebbe esattamente inquadrarsi la categoria della successione a

titolo universale e particolare, bensì quella di investitura del nuovo

ente in una posizione dalla quale immediatamente deriva il distacco e

l'allacciamento dei singoli diritti e rapporti. Nel linguaggio

dottrinale si tratterebbe di successione parziale, che lungi dal

configurarsi come successione a titolo particolare rimane ugualmente

una successione a titolo universale.

Né potrebbe sottacersi che, per effetto della disciplina

provvisoria dei rapporti finanziari, di cui al decreto legislativo 12

aprile 1948, n. 507, la Regione siciliana, in relazione ai canali

demaniali, avrebbe sin dall'entrata in vigore dello Statuto non solo la

titolarità del bene e la potestà legislativa esclusiva in materia

(artt. 14, lett. i, 32 e 33 Stat.), ma anche la titolarità delle

entrate relative ai canoni. L'art. 7 del d.P.R. n. 1825 del 1961

confermerebbe poi che gli atti compiuti dallo Stato e quelli compiuti

dalla Regione si troverebbero in situazione paritaria, mostrando che,

ove tale norma non fosse stata introdotta si sarebbe potuta verificare

la caducazione degli effetti proprio degli atti compiuti

dall'amministrazione dello Stato, con ulteriore riprova del riferimento

alla Regione di tutti i diritti afferenti ai canali demaniali

trasferiti.

Infine la Regione sottolinea che lo Stato non potrebbe in ogni caso

esperire oggi procedure coattive per la riscossione dei canoni, né

pronunciare decadenze da concessioni, sicché l'accoglimento della tesi

sostenuta dall'Avvocatura dello Stato non avrebbe alcun effetto

pratico.

3. - La Regione ha presentato memoria nella quale ribadisce con

ampia e approfondita argomentazione le conclusioni già rassegnate. Considerato in diritto :

1. - Con il ricorso in epigrafe il Commissario dello Stato presso

la Regione siciliana impugna la legge approvata dall'Assemblea

regionale siciliana nella seduta del 13 marzo 1975 e chiede che ne sia

dichiarata l'illegittimità costituzionale per violazione dell'art. 32

dello statuto speciale e del d.P.R. 1 dicembre 1961, n. 1825. Le

violazioni denunziate sono indicate nella disposizione dell'art. 1

della legge impugnata, la quale dichiara estinti i debiti per canoni

relativi alle utenze, sia fornite di titolo legittimo, sia di fatto, di

acqua derivata dai canali dell'antico demanio esistenti in Sicilia,

dovuti sino al 31 dicembre 1946 e non ancora corrisposti e nella

disposizione dell'art. 2 della medesima legge, la quale dichiara che

con effetto dal 1 gennaio 1947 i canoni relativi alle utenze di acqua

di cui all'art. 1 comunque e per qualunque uso esercitate, sono

determinati a norma dell'art. 35 del t.u. n. 1775 del 1933 e successive

aggiunte e modificazioni.

Lo Stato assume che tale disciplina e regolamentazione non possono

avere effetto per il periodo antecedente alla data di approvazione

dell'elenco dei canali assegnati e che pertanto la legge regionale

avrebbe disposto di diritti di cui la Regione non era ancora titolare.

Si sostiene invece ex adverso che la titolarità dei diritti sui

beni spetterebbe alla Regione sin dall'entrata in vigore dello Statuto

ed una volta riuniti nello stesso soggetto titolarità ed esercizio del

potere, le due situazioni non potrebbero essere più disgiunte.

2. - Prescindendo dalle complesse vicende giuridiche delle acque

pubbliche e private nell'Italia meridionale e in particolare in Sicilia

nel corso della storia, vicende che si ripercuotono ancora sulla

situazione attuale, e delle varie leggi intervenute al principio del

secolo scorso sotto la dominazione francese e sotto il ricostituito

regno delle due Sicilie per regolare la progressiva abolizione dei

diritti feudali e dell'azione svolta dallo Stato unitario a partire dal

1860 per ordinare il demanio idrico, e per uniformare la disciplina dei

canali e quella dei corsi d'acqua in Sicilia, i canoni di utenza delle

acque derivate dai canali demaniali sono rimasti fortemente

differenziati rispetto a quelli di altre concessioni di acque

pubbliche, creandosi vistose e ingiustificate sperequazioni, che si

riflettono sull'economia agricola e industriale della Regione e che non

solo danno luogo a disuguaglianze fra singoli utenti, ma sono tanto

più gravi in quanto per moltissimi canoni, indipendentemente dal loro

titolo, lo Stato non ha mai provveduto alla riscossione.

Dalla stessa complessa legislazione in materia risulta che rispetto

al demanio idrico, compresi i canali di derivazione, i poteri dello

Stato dapprima e successivamente della Regione non possono considerarsi

come limitati alla semplice percezione di canoni, ma si estrinsecano in

una serie di atti dispositivi di concessioni e di revoche, di

regolamentazioni, tendenti alla migliore utilizzazione della rete

idrica, al soddisfacimento di esigenze di enti e di privati coordinato

al pubblico interesse.

3. - Ritiene d'altra parte la Corte che alla vicenda del

trasferimento di beni demaniali dallo Stato alla Regione non presiedono

principi identici a quelli delle successioni tra privati, dovendosi

valutare, caso per caso, le specifiche norme dirette a regolare la

materia anche in relazione all'oggetto del trasferimento.

Ora, mentre, oggettivamente, dalla situazione esistente risulta

l'imprescindibile ed indifferibile necessità per la Regione di

regolarizzare una situazione abnorme assoggettando ad un regime

unitario le concessioni e le derivazioni e sopprimendo le gravissime

sperequazioni esistenti in materia, è evidente che tale

regolarizzazione, senza la quale la Regione non ha la possibilità di

esercitare i poteri che le sono assegnati dalla legge sul demanio

idrico, non può essere compiutamente realizzata senza previamente

provvedere a rimuovere l'enorme cumulo di canoni non corrisposti e le

conseguenze giuridiche ed economiche che derivano da una siffatta

situazione e senza provvedere a stabilire uniformemente per le utenze

di acqua pubblica la determinazione dei relativi canoni.

Sul piano normativo, inoltre, massimo rilievo assume, nella specie,

l'art. 7 del d.P.R. 1 dicembre 1961, n. 1825.

Tale norma, mantenendo fermi gli effetti degli atti di gestione o

amministrazione ordinaria e straordinaria compiuti dallo Stato

anteriormente al trasferimento, mostra come la Regione, in mancanza

della disposizione stessa, avrebbe potuto incidere non solo sulle

situazioni ancora pendenti, ma anche su quelle già definite e come lo

Stato non possa, a seguito del trasferimento, compiere ulteriori atti

di gestione fra i quali indubbiamente rientrano l'individuazione,

l'accertamento e la percezione dei crediti relativi a canoni non ancora

esatti.

In tal modo il trasferimento di specie più che una successione

può qualificarsi come un passaggio di poteri fra enti pubblici per il

quale l'ente subentrante può esplicare ogni potere pubblicistico e

privatistico sul bene, non esercitato dall'ente che precedentemente lo

gestiva.

4. - La legge regionale impugnata non risulta pertanto invadere la

sfera dei poteri dello Stato.

Con l'art. 1, disponendo l'estinzione dei debiti per canoni

relativi alle utenze di acqua derivata dai canali demaniali dell'antico

demanio esistente in Sicilia, dovuti sino al 31 dicembre 1946, la

regione esercita legislativamente un potere a lei conferito rispetto ai

beni demaniali assegnatile e che lo Stato non aveva esercitato. Con la

precisazione "non ancora corrisposti" che esclude dalla disposizione i

canoni già riscossi dallo Stato e con la norma del comma secondo

dell'art. 2: "Non si farà luogo a rimborso per le somme già pagate

alla data di entrata in vigore della presente legge" evita che la norma

regionale possa statuire in merito alle attività compiute dallo Stato

in ordine ai beni demaniali prima dell'assegnazione alla Regione.