Sentenza n. 272/1986

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge approvata

il 25 novembre 1982 e riapprovata il 24 febbraio 1983 dal Consiglio

regionale della Lombardia recante "Modifiche ed integrazioni alla

tariffa annessa alla legge regionale 10 marzo 1980 n. 25 concernente la

disciplina delle tasse sulle concessioni regionali" promosso con

ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, notificato il 17

marzo 1983, depositato in cancelleria il 22 successivo ed iscritto al

n. 7 del registro ricorsi 1983.

Visto l'atto di costituzione della Regione Lombardia;

udito nell'udienza pubblica del 28 ottobre 1986 il Giudice relatore

Gabriele Pescatore;

uditi l'Avvocato dello Stato Giorgio Azzariti, per il ricorrente, e

l'Avv. Valerio Onida per la Regione.

Ritenuto in fatto :

1. - La l. della regione Lombardia approvata il 25 novembre 1982 e

riapprovata il 24 febbraio 1983, recante "Modifiche e integrazioni alla

tariffa annessa alla l. reg. 10 marzo 1980, n. 25, concernente la

disciplina delle tasse sulle concessioni regionali" è stata impugnata

per incostituzionalità con ricorso 17 marzo 1983 del Presidente del

Consiglio dei ministri, in riferimento all'art. 119 Cost., e in

relazione all'art. 3 della l. 16 maggio 1970, n. 281 ed ai nn. 89 e 119

della tariffa delle tasse sulle concessioni governative annessa al

d.P.R. 1 marzo 1961, n. 121.

Nel ricorso si osserva che il Testo Unico delle disposizioni in

materia di tasse sulle concessioni governative, approvato con d.P.R. 1

marzo 1961, n. 121, prevedeva che la tassa sull'autorizzazione per

l'apertura e l'esercizio dei campeggi fosse commisurata alla superficie

del campeggio e che quella sull'autorizzazione per l'apertura e

l'esercizio dei villaggi turistici fosse stabilita in misura fissa

(tariffa allegata voce n. 89). Il provvedimento legislativo regionale

impugnato, invece, dispone all'art. 1, che la tassa sulle concessioni

regionali per l'apertura e l'esercizio tanto dei campeggi quanto dei

villaggi turistici sia commisurata alla classificazione attribuita al

singolo esercizio in forza della legge regionale n. 71 del 1981. Si

deduce che in tal modo vengono violati i limiti posti alla potestà

impositiva delle regioni a statuto ordinario nella materia delle tasse

sulle concessioni regionali dall'art. 3 della legge 16 maggio 1970, n.

281.

Si deduce, inoltre, che i limiti stabiliti dall'art. 3 della legge

n. 281 del 1970 sono violati anche dall'art. 2 del provvedimento

legislativo regionale, il quale alla voce di tariffa regionale n. 24

riguardante fiere e mercati introduce una sottovoce (n. 2) che non era

prevista dalla corrispondente voce n. 119 della tariffa delle tasse di

concessione governativa.

Si contesta che una giustificazione a tale normativa possa derivare

dalla circostanza che la Regione Lombardia, con l. n. 71 del 1981, ha

modificato i criteri di classificazione dei campeggi e villaggi

turistici e con la l. n. 45 del 1980 ha dettato la nuova normativa

regionale in materia di fiere e mercati.

2. - Davanti a questa Corte si è costituita la Regione Lombardia,

chiedendo in via principale che il ricorso sia dichiarato inammissibile

o infondato. In via subordinata di sollevare dinanzi a sé questione di

legittimità costituzionale dell'art. 3 della l. 16 maggio 1970, n.

281, in riferimento agli artt. 117,118 e 119 Cost.

L'inammissibilità del ricorso è allegata sotto il profilo che,

riguardo alle tasse regionali di concessione per l'apertura e

l'esercizio dei villaggi turistici, l'art. 11 della legge reg. n. 71

del 1981, non impugnato tempestivamente, prevedeva che la

autorizzazione all'apertura e alla gestione comporta "il pagamento

della tassa di concessione regionale secondo le misure stabilite dalle

norme legislative regionali in materia salvo il successivo adeguamento

di dette norme sulla base dei nuovi criteri di classificazione delle

aziende".

La stessa tesi viene sostenuta riguardo alle tasse di concessione

in materia di fiere, già regolate dalla l. n. 45 del 1980, rispetto

alla quale l'art. 2 della legge impugnata avrebbe mero carattere di

atttuazione.

Quanto al merito, la Regione sostiene che il ricorso del Presidente

del Consiglio muove da una interpretazione dell'art. 3 della legge 16

maggio 1970, n. 281, illegittimamente riduttiva dell'autonomia

regionale. Questa - secondo tale interpretazione - si esaurirebbe nel

determinare l'ammontare della tassa nei limiti previsti e i criteri per

la determinazione delle misure delle tasse applicate in misura graduata

non potrebbero che essere quelli stabiliti dalle voci della tariffa

delle tasse di concessione governativa vigenti nel momento in cui le

Regioni hanno istituito il proprio tributo. Così, in materia di

campeggi e villaggi turistici si dovrebbe far riferimento alla voce n.

89 della tariffa annessa al d.P.R. 1 giugno 1961, n. 121; in materia di

fiere e mercati alla voce n. 119 della medesima tariffa. Ne

conseguirebbe che la legislazione sostanziale della Regione dovrebbe

adattarsi ai vincoli della legislazione finanziaria.

Tale interpretazione, secondo la Regione, non sarebbe sostenibile.

Infatti l'art. 3 della legge n. 281 del 1970 era inserito in un

provvedimento che tendeva ad assicurare immediatamente alle Regioni la

possibilità di disporre delle proprie risorse finanziarie,

indipendentemente dall'esercizio della competenza legislativa. Pertanto

era stato formulato in modo da rendere applicabili le tasse sulle

concessioni regionali, in luogo delle preesistenti tasse sulle

concessioni governative, previa la sola fissazione del loro ammontare,

da parte delle Regioni. Esso, peraltro, non potrebbe essere

interpretato come inteso a precludere indefinitamente ogni

modificazione (salvi gli aumenti percentuali) del tributo disciplinato.

A convincere di ciò varrebbe anzitutto la considerazione che la

tassa sulle concessioni regionali è un tributo proprio della Regione,

riferito all'attività amministrativa che si svolge nelle materie di

competenza della Regione, necessariamente collegato col modificarsi

della disciplina degli atti e provvedimenti medesimi, tenuto conto che

la legge regionale, nei limiti dei principi fondamentali stabiliti

dalle leggi dello Stato, può incidere sulla previsione di taluni atti

amministrativi, sopprimendoli o prevedendone di nuovi; a tali mutamenti

deve potersi adeguare la disciplina delle tasse sulle concessioni

regionali. Così come ha fatto la Regione Lombardia, rispetto alla l.

15 dicembre 1971, n. 2, con la l. reg. 4 marzo 1974, n. 14, con la l.r.

10 marzo 1980, n. 25 e con la l.r. 28 febbraio 1983, n. 15.

Nell'atto di costituzione la Regione sostiene, pertanto, che il

disposto dell'art. 3 della l. n. 281 del 1970 deve ritenersi

riguardare soltanto la prima applicazione del tributo. Altrimenti si

cristallizzerebbe indefinitamente la disciplina del tributo regionale

non ostante il mutamento della stessa legislazione statale (nella quale

il d.P.R. 1 marzo 1961, n. 121, è stato abrogato dal d.P.R. 26 ottobre

1972, n. 641).

La Regione, dopo avere ampiamente illustrato la legislazione

regionale riguardante i campeggi, i villaggi turistici e le fiere, ha

sostenuto che l'art. 3 della l. n. 281 del 1970 contrasta con gli

artt. 117, 118 e 119 Cost., ove sia interpretato nel senso che esso

vincoli la legislazione regionale a ricalcare, nella disciplina delle

tasse regionali, quella dettata per le tasse di concessione governativa

dalla legislazione statale vigente all'epoca del trasferimento delle

funzioni, o sopravvenuta e che la legislazione sostanziale della

Regione debba anch'essa adeguarsi a tali vincoli. Ha chiesto, pertanto,

in via subordinata, che la Corte costituzionale sollevi dinanzi a sé

questione di legittimità costituzionale di tale articolo, ove

interpretato nel senso suddetto. Considerato in diritto :

3. - Non è fondata l'eccezione di inammissibilità proposta dalla

Regione Lombardia. Infatti l'art. 11 della l. regionale 10 dicembre

1981, n. 71, si limitava ad affermare la sottoposizione alla tassa di

concessione regionale delle autorizzazioni all'apertura e alla gestione

dei villaggi turistici e dei campeggi, salvo il successivo adeguamento

ai nuovi criteri di classificazione delle aziende formulati dalla legge

stessa. Cosicché questo precetto non conteneva alcun elemento

innovativo, dato il rinvio da esso operato a successivi interventi

legislativi per l'adeguamento del tributo alla nuova disciplina

sostanziale regionale. Pertanto, a parte il rilievo circa la sfera

propria di ogni legge, che costituisce atto di produzione a sé stante,

oggetto di autonomo esame ai fini dell'accertamento della sua

legittimità costituzionale (Corte cost. sent. 9 aprile 1963, n. 49),

la norma che interessa, poiché non apportava innovazioni sostanziali

alla legislazione preesistente (cfr. sent. 18 febbraio 1970, n. 19)

non doveva, anche per il suo specifico contenuto, essere previamente

impugnata.

La stessa situazione ricorre nei riguardi delle tasse di

concessione in materia di fiere, già regolate dalla l. regionale 29

aprile 1980, n. 45, rispetto alle quali l'art. 2 della legge impugnata

poneva un precetto sostanziale nuovo, che non poteva considerarsi,

quindi, di mero carattere attuativo.

4. - Il ricorso è fondato. Questa Corte con la sentenza 19

dicembre 1986, n. 271 ha avuto occasione di precisare taluni principi

in materia di tassa sulle concessioni regionali, relative a fattispecie

impositive che coinvolgevano, con la Regione Lombardia, altre regioni a

statuto ordinario e che sono applicabili anche alla materia del

presente giudizio.

Il potere normativo tributario delle anzidette Regioni, regolato

dall'art. 119, primo comma Cost., è sottoposto "a forme" e "limiti"

demandati al legislatore statale. Tali condizionamenti non operano

sulla esplicazione della potestà normativa delle Regioni nelle materie

indicate nel primo comma dell'art. 117, data la loro autonoma sfera di

incidenza e la sottoposizione agli specifici limiti posti da questa

norma. La potestà normativa tributaria ha, inoltre, contenuto proprio

e non assume funzione strumentale rispetto alla competenza normativa

regionale, essendo regolata con la specifica disciplina prevista

dall'art. 119 cit. È questa disposizione che dà piena giustificazione

e funzionalità all'art. 3 della l. 16 maggio 1970, n. 281, il cui

nucleo essenziale non è stato toccato dall'evoluzione normativa anche

recente (cfr., da ultimo, d.l. 28 febbraio 1983, n. 55, convertito

nella l. 26 aprile 1983, n. 131). I momenti fondamentali di tale

disciplina si riassumono nella sottoposizione alle tasse sulle

concessioni regionali degli atti e dei provvedimenti adottati dalle

regioni nell'esercizio delle loro funzioni e corrispondenti a quelli

già di competenza dello Stato assoggettati alle tasse sulle

concessioni governative.

In mancanza di disposizioni specifiche della citata l. n. 281 del

1970, alle tasse sulle concessioni regionali è applicabile la

normativa dello Stato che regola le corrispondenti tasse sulle

concessioni governative.

5. - In un siffatto contesto normativo appare chiara la devoluzione

alla legislazione statale della scelta tipologica del tributo e della

determinazione del relativo ammontare. Né giova osservare che una

siffatta impostazione costituirebbe un ostacolo all'esplicazione della

potestà normativa delle regioni nelle materie ad esse devolute, tra le

quali rientrano quelle che hanno dato occasione al presente giudizio.

Ha osservato in proposito la Corte nella ricordata sentenza n. 271

del 1986 che la potestà normativa sostanziale delle Regioni si esplica

alla stregua del primo comma dell'art. 117 Cost. e nei limiti da esso

previsti; la potestà normativa tributaria opera entro diversi

particolari confini, che le leggi della Repubblica sono legittimate a

fissare (art. 119, primo comma).

Ne consegue che le Regioni ben possono, nelle materie ad esse

devolute ex art. 117, modificare, secondo visioni moderne ed

aggiornate, la normativa esistente; come è avvenuto ad opera del

legislatore lombardo proprio in materia turistica, rispetto alla quale

la legge quadro 17 maggio 1983, n. 217 ha recepito dalla legislazione

regionale utili indicazioni. Non possono, invece, le Regioni, nel

sistema normativo vigente, incidere sulla configurazione del tributo e

fissarne l'entità in limiti diversi da quelli previsti dalla

legislazione statale.

Ha osservato la Regione che, stante la possibile non coincidenza

tra l'evoluzione normativa sostanziale a livello regionale con quella

tributaria, a livello nazionale, dovrebbe riconoscersi alla regione un

potere normativo di raccordo, anche in relazione alla salvaguardia

delle diversità delle situazioni regionali. Senonché, trattandosi di

convogliare in un quadro omogeneo, anche se articolato, i diversi

impulsi della normativa regionale, non pare che possa profilarsi, ai

fini del raccordo, sede diversa da quella della normativa statale,

tanto più che una precisa indicazione in tal senso è data, per la

disciplina delle tasse sulle concessioni regionali, dall'art. 3, primo

comma, della l. n. 281 del 1970, in piena osservanza dell'art. 119

Cost.

Né la potestà normativa regionale potrebbe giustificarsi in base

alla priorità cronologica del suo esercizio, che consiglierebbe,

quanto meno, l'opportunità di una armonizzazione con essa della

normativa statale, poiché questa Corte ha affermato che la sussistenza

di una precedente disciplina regionale non impedisce allo Stato di

esercitare la potestà istituzionalmente spettantegli, di

ridisciplinare la materia, tenendo conto dei mutamenti della situazione

e delle nuove esigenze richiedenti una diversa normativa più aderente

alla realtà socio-economica (sent. 22 luglio 1985, n. 214).

Tale potestà di intervento è ancora più pregnante in materia

tributaria per le considerazioni poste a premessa delle presenti

valutazioni, sulle quali non incide la circostanza che nella specie si

tratta di un tributo regionale "proprio". Anche un tale tributo

rientra infatti nella categoria delle tasse sulle concessioni regionali

e deve, ai sensi del più volte ricordato art. 3, primo comma, della l.

n. 281 del 1970 (in conformità dell'art. 119 primo comma, Cost.)

"corrispondere" ai tipi delle tasse sulle concessioni governative, già

di competenza dello Stato.

6. - Ne consegue che è costituzionalmente illegittimo l'art. 1

della l. regionale lombarda impugnata (in riferimento all'art. 119

Cost. e ai nn. 89 e 119 della tariffa annessa al d.P.R. 1 marzo 1961,

n. 121), in quanto struttura la tassa sull'autorizzazione per

l'apertura e l'esercizio dei campeggi e dei villaggi turistici secondo

il criterio della classificazione sulla base dei servizi offerti,

operata dalla l. reg. n. 71 del 1981, mentre la legislazione dello

Stato la commisura alla superficie del campeggio o la stabilisce in

misura fissa per i villaggi turistici (cfr. d.P.R. 1 marzo 1961, n.

121, voce n. 89 della tariffa).

Del pari illegittimo è l'art. 2 della legge impugnata, che

introduce alla voce della tariffa regionale n. 24, riguardante fiere e

mercati, una sottovoce (n. 2: deliberazione relativa a manifestazioni

fieristiche, adeguandosi alla l. reg. lombarda 29 aprile 1980, n. 45,

che ha qualificato le manifestazioni fieristiche in relazione agli

ambiti territoriali di influenza), non prevista dalla voce n. 119 della

tariffa nazionale (d.P.R. nn. 121 del 1961 e 641 del 1972).

I rigidi vincoli posti alla normativa tributaria regionale, nella

fattispecie e in linea generale, dalla legislazione statale - anche per

la priorità che ad essa attribuisce l'art. 119 Cost. - reclamano,

però, in questa legislazione una capacità di prevenzione e di

adeguamento alle esigenze della realtà regionale, indispensabili per

fondare sistemi regolatori aperti e coerenti con l'evoluzione della

società.

Va dichiarata assorbita ogni altra censura o richiesta.