Sentenza n. 272/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma

secondo, nn. 6, 9 e 10, del d.P.R. 23 agosto 1982, n. 791, recante:

"Norme per il potenziamento delle strutture dell'Ufficio Centrale

della programmazione sanitaria, promosso con ricorso del Presidente

della Giunta regionale della Liguria, notificato il 2 dicembre 1982,

depositato in cancelleria il 7 dicembre successivo ed iscritto al n.

49 del registro ricorsi 1982;

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 10 dicembre 1987 il Giudice

relatore Aldo Corasaniti;

Uditi l'avv. Federico Sorrentino per la Regione Liguria e l'avv.

dello Stato Stefano Onufrio per il Presidente del Consiglio dei

ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 2 dicembre 1982, depositato il 7

successivo ed iscritto al n. 49 del Registro 1982, la Regione Liguria

ha impugnato l'art. 1, comma secondo, nn. 6, 9 e 10 del d.P.R. 23

agosto 1982 n. 791, recante norme per il potenziamento della

struttura dell'Ufficio centrale della programmazione sanitaria. La

ricorrente lamenta innanzitutto come dette norme, nel disporre,

rispettivamente, che detto Ufficio provveda a "valutazioni

dell'attività legislativa regionale e dell'azione amministrativa

svolta ai livelli decentrati... sotto il profilo della loro

conformità con le indicazioni del piano sanitario nazionale" ed a

"verificare l'attuazione dei piani sanitari regionali" (n. 6), al

coordinamento delle attività finalizzate alla progettazione,

attuazione e gestione del sistema informativo (n. 9) ed alla

progettazione e gestione delle procedure di trattamento elettronico

di dati interessanti tale sistema informativo (n. 10), violano gli

artt. 117, 125, 127 e 130 Cost.

In particolare, la prima norma conferirebbe ad una struttura

centrale, quale l'Ufficio centrale della programmazione sanitaria,

funzioni di controllo su provvedimenti legislativi ed amministrativi

regionali, con ciò introducendo un duplicato del generale potere

governativo di controllo, per di più svincolato dai limiti di tempo

e contenuto a questo imposti dalla Costituzione, e rivelando per

altro verso il proposito di instaurare un rapporto diretto tra organi

centrali e decentrati del Servizio sanitario, eludendo

l'intermediazione regionale, riconosciuta, in uno dei settori

enumerati dall'art. 117 Cost., dal d.P.R. n. 616 del 1977 e dalla

legge di riforma sanitaria n. 833 del 1978.

Le altre due norme configurerebbero una preminenza del detto

Ufficio in ordine al sistema informativo, che costituirebbe la

premessa per escludere un potere della Regione di dotarsi di sistemi

informativi propri, in contrasto con quanto riconosciuto ad essa

dall'art. 58 legge n. 833 del 1978 con norma attuativa del riparto di

funzioni operato dal Costituente.

La Regione assume altresì il vizio di eccesso di delega della

norma impugnata, giacché in forza dell'art. 15 legge n. 181/1982 il

Governo sarebbe stato delegato non già a disporre in ordine al

riordinamento delle competenze dell'Ufficio centrale della

programmazione sanitaria, bensì solo ad individuare le

professionalità tecniche ed amministrative, necessarie alla corretta

esplicazione delle attività di programmazione sanitaria, avendo

riguardo sia al profilo qualitativo che a quello quantitativo, ad

istituire nuovi ruoli del personale, anche di natura tecnica, a

disciplinare l'utilizzazione a tempo pieno di professori e

ricercatori universitari o di personale comandato dello Stato o di

qualunque altro ente pubblico. Le norme impugnate sarebbero dunque

state adottate sulla mera iniziativa del potere esecutivo, laddove

invece un ampliamento delle attribuzioni dell'Ufficio centrale della

programmazione sanitaria postulerebbe comunque la prefissione

legislativa di princìpi e criteri direttivi capace di innovare al

modello delineato dal combinato disposto degli artt. 53 e 59 della

legge n. 833 del 1978.

2. - Il Presidente del Consiglio del ministri ha prodotto le

proprie controdeduzioni con atto di costituzione del 21 dicembre

1982. L'Avvocatura contesta in primo luogo che il procedimento di

"valutazione" attribuito al menzionato Ufficio centrale possa

equipararsi a quello di "controllo". Quella "valutazione" si

esaurirebbe in un giudizio di conformità di un oggetto di esame ad

un parametro, che, diversamente dall'attività, o dal procedimento,

di controllo, darebbe unicamente luogo ad una fonte di informazione.

Nella specie, essa sarebbe strumentale all'esercizio delle

funzioni di programmazione e di indirizzo nazionale di cui all'art.

53 della legge di riforma sanitaria.

Quanto alle competenze assegnate all'Ufficio in forza dei nn. 9 e

10 dell'art. 1, secondo comma, d.P.R. n. 791/1982, l'Avvocatura

obietta che l'art. 58 legge n. 833/1978 attribuisce bensì alle

regioni la competenza a provvedere "ai servizi di informatica", ma la

organizzazione di questi deve tener conto "delle articolazioni del

servizio sanitario nazionale" e la relativa funzione deve espletarsi

"nell'ambito di programmi" del piano sanitario nazionale. Sicché

dallo stesso sistema della legge n. 833/1978 emergerebbe come

l'informazione automatizzata è organizzata innanzitutto a livello

nazionale, quindi a livello regionale.

La delega di cui le norme impugnate costituiscono attuazione è

stata conferita, si soggiunge, anche per il "potenziamento delle

strutture dell'Ufficio", il che sarebbe concetto ben più ampio di un

mero aumento di organico, coinvolgendo gli aspetti materiali,

oltreché personali, dell'Ufficio stesso.

Infine, i compiti assegnati all'Ufficio anzidetto con le norme

impugnate costituirebbero solo più puntuale descrizione di funzioni

già proprie dell'Amministrazione centrale alla stregua della

normativa previgente, e in particolare dell'art. 53 della legge di

riforma sanitaria.

3. - In prossimità dell'udienza la ricorrente ha depositato

memoria in cui si ribadiscono i motivi di impugnazione nei confronti

delle norme dianzi ricordate. In particolare, i poteri dell'Ufficio

centrale della programmazione sanitaria vi sarebbero definiti in modo

estremamente vago e generico, il che contrasterebbe con l'esigenza

che la legge indichi criteri e limiti da osservare nell'espletamento

del potere statale suscettibile di incidere sulle competenze

regionali.

In secondo luogo le norme impugnate introdurrebbero dei controlli

atipici ed aggiuntivi rispetto a quelli indicati dagli artt. 125, 127

e 130 Cost., che non troverebbero titolo giustificativo in una

specifica norma costituzionale.

Quanto all'invocata violazione dell'art. 76 Cost., la Regione si

richiama alla sentenza n. 183 del 1987 della Corte costituzionale,

dove si ammette che le regioni possono denunciare la violazione dei

princìpi e criteri stabiliti in una legge di delega, sempre che tale

violazione si traduca in un restringimento della sfera di competenza

regionale. Nella specie, le norme impugnate avrebbero travalicato i

limiti fissati dalla legge di delega 26 aprile 1982, n. 181,

attribuendo ad un organo statale funzioni sottratte alla competenza

delle Regioni o idonee a ridurre la loro autonomia.

4. - Nella pubblica udienza del 10 dicembre 1987 le parti hanno

ribadito le rispettive conclusioni. Considerato in diritto

1. - La Regione Liguria ha sollevato in via principale questione

di legittimità costituzionale, in riferimento agli artt. 117, 125,

127 e 130 Cost., nonché in riferimento all'art. 76 Cost., dell'art.

1, comma secondo, nn. 6, 9 e 10 del d.P.R. 23 agosto 1982, n. 791,

recante norme per il potenziamento delle strutture dell'Ufficio

centrale della programmazione sanitaria.

2. - Va premesso che il comma primo della legge 23 dicembre 1978,

n. 833, prevede la (ri)strutturazione del Ministero della sanità in

vista dell'attuazione dei compiti ad esso assegnati dalla stessa

legge, mentre il comma terzo dispone che, in attesa di tale

(ri)strutturazione, è costituito in via provvisoria l'Ufficio

centrale della programmazione sanitaria in relazione alle esigenze di

cui all'art. 53 della stessa legge.

Va altresì premesso che con l'art. 15 della legge 26 aprile 1982,

n. 181, è conferita al Governo delega ad emanare, con uno o più

decreti aventi valore di legge ordinaria, norme dirette a potenziare

le strutture dell'Ufficio centrale della programmazione sanitaria,

nel rispetto di princìpi e criteri direttivi attinenti:

a) all'individuazione, sotto il profilo qualitativo e

quantitativo, delle professionalità tecniche e amministrative

necessarie per la corretta esplicazione delle attività di

programmazione sanitaria entro il limite di 150 unità, di cui 75 per

il servizio informativo sanitario;

b) all'istituzione di nuovi ruoli anche di natura tecnica;

c) all'utilizzazione di personale universitario e appartenente

ad Amministrazioni statali per far fronte al fabbisogno di specifiche

professionalità ad altra specializzazione nelle materie concernenti

la programmazione sanitaria.

La delega prevede anche la stipulazione di convenzioni per

l'affidamento a società specializzate a prevalente partecipazione

statale, anche indiretta, di compiti di analisi, progettazione e

supporto dell'amministrazione sanitaria centrale ai fini della

realizzazione, della messa in funzione, e della eventuale temporanea

gestione del sistema informativo sanitario in sede centrale e in sede

locale a richiesta delle Unità sanitarie locali e delle Regioni, o

in via sostitutiva, in caso di permanente inadempienza.

In attuazione di tale delega è stato emanato l'impugnato d.P.R.

n. 791 del 1982 il quale - dopo avere stabilito che l'Ufficio

centrale per la programmazione sanitaria, istituito con decreto

ministeriale del 15 febbraio 1979 ai sensi dell'art. 59, comma terzo,

della legge n. 833 del 1978, assume la denominazione di Servizio

centrale della programmazione sanitaria - attribuisce al detto

Servizio determinate competenze.

Fra tali competenze, oltre a quella di istruire, elaborare,

formulare proposte per il piano sanitario nazionale e per i suoi

aggiornamenti annuali (n. 1), a quella di effettuare valutazioni del

fabbisogno delle risorse umane e delle risorse finanziarie (nn. 2 e

3), a quella di "verificare la conformità dei piani sanitari

regionali ai princìpi e alle indicazioni vincolanti del piano

sanitario nazionale, ai fini della promozione della questione di

legittimità costituzionale o di merito ai sensi dell'art. 127 Cost.

(n. 5), a quella di controllare l'impiego delle risorse ai vari

livelli di gestione attraverso l'analisi economico-funzionale di

rendiconti finanziari (n. 7), sono attribuite quelle:

di compiere valutazioni dell'attività legislativa regionale e

dell'azione amministrativa svolta ai livelli decentrati del servizio

sanitario nazionale sotto il profilo della loro conformità con le

indicazioni del piano sanitario nazionale, nonché di verificare

l'attuazione dei piani sanitari regionali (n. 6);

di coordinare le attività finalizzate alla progettazione,

attivazione e gestione del sistema informativo del Servizio sanitario

nazionale (n. 9);

di progettare e gestire le procedure per il trattamento

elettronico dei dati di interesse del sistema informativo del

Servizio sanitario nazionale e del Ministero (n. 10).

Sono queste norme attributive di competenza l'oggetto della

presente impugnazione.

3. - Secondo le specifiche censure della Regione ricorrente, con

il n. 6 dell'art. 1 del d.P.R. n. 791 del 1982 sarebbe stata

conferita a una struttura ausiliaria dell'autorità governativa,

quale il Servizio centrale della programmazione sanitaria, una

funzione di controllo su atti legislativi e amministrativi della

Regione, ulteriore rispetto a quelle previste e consentite

rispettivamente dagli artt. 127 e 125 Cost., nonché una funzione di

controllo sull'azione amministrativa delle articolazioni decentrate

(del servizio sanitario), ulteriore rispetto a quella prevista e

consentita dall'art. 130 Cost. Ciò importerebbe, sotto il primo

aspetto, una limitazione dell'autonomia regionale qual'è garantita

dai cennati precetti costituzionali, tanto più grave in relazione al

contenuto dell'ulteriore controllo, contenuto consistente in

"valutazioni", come tali suscettive di investire profili di merito

dell'azione controllata al di fuori della sede propria e al di là

dei limiti previsti dalla Costituzione. Sotto il secondo aspetto, il

proposito di instaurare un rapporto diretto fra organi centrali e

organi decentrati del Servizio sanitario, attenterebbe alla posizione

di intermediazione assicurata alla Regione dal d.P.R. 24 luglio 1977,

n. 616 e dalla stessa legge n. 833 del 1978 sulla riforma sanitaria

in uno dei settori enumerati dall'art. 117 Cost., e quindi in

attuazione di questo.

Le questioni non sono fondate.

Le "valutazioni" affidate al Servizio centrale della

programmazione sanitaria dalla norma impugnata in ordine alla azione

legislativa regionale ed alla azione amministrativa delle

articolazioni del Servizio sanitario nazionale non hanno l'oggetto,

né il fine, né l'ampiezza o la penetrazione, né gli effetti

indicati dal ricorrente.

Quanto all'oggetto, tali valutazioni si riferiscono non già a

singoli atti legislativi o amministrativi, ma all'azione legislativa

e all'azione amministrativa, delle quali si tratta, esaminate nel

loro complesso al fine di trarre dati ed elementi - il che non può

avvenire se non attraverso elaborazioni, e quindi valutazioni - circa

la loro generale rispondenza alle indicazioni del piano sanitario

nazionale e all'attuazione dei piani sanitari regionali. E ciò sia

in vista dell'esercizio di competenze d'ordine tecnico-ausiliario

proprie, quali quelle di cui ai nn. 1, 2, 3 dell'art. 1, comma

secondo, non impugnato specificamente in relazione all'attribuzione

delle medesime, sia della discrezionale promozione, da parte del

Governo, di questioni di legittimità costituzionale o di merito di

singoli atti legislativi, analogamente a quanto, per i singoli piani

sanitari regionali, è previsto dal n. 5 della norma, non impugnata

specificamente neppure in tale parte.

4. - Sostiene ancora la ricorrente che con i nn. 9 e 10 dell'art.

1, comma secondo, mediante l'incondizionata preminenza riconosciuta

al Servizio centrale nel coordinamento, nella progettazione e nella

gestione del sistema informativo del Servizio sanitario nazionale, e

particolarmente nella progettazione e gestione di procedure per il

trattamento elettronico di dati interessanti il detto sistema

informativo, è stata creata la premessa per l'esclusione di un

potere della regione di dotarsi di sistemi informativi propri e

quindi di esercitare le attività inerenti all'informazione nel

settore sanitario, con violazione dell'art. 58 della legge n. 833 del

1978, e quindi dell'art. 117 Cost.

La questione non è fondata.

I compiti affidati al Servizio della programmazione in ordine al

sistema informativo sanitario a livello centrale non realizzano, né

sono idonei a realizzare, un monopolio dell'informazione a danno

delle Regioni. A queste, infatti, in conseguenza dell'affidamento dei

detti compiti, non è precluso l'esercizio del potere, attribuito con

l'art. 58 della legge n. 833 del 1978, di prevedere nel piano

sanitario regionale specifici programmi di attività per la

rilevazione e la gestione di informazioni occorrenti per la

programmazione sanitaria nazionale e regionale e per la gestione dei

servizi sanitari, e di provvedere, nell'ambito dei programmi ora

indicati, ai servizi di informatica, né, più in generale, di

acquisire notizie attinenti alla gestione ai livelli decentrati del

Servizio sanitario nazionale: notizie la cui comunicazione da parte

della Regione ai poteri centrali preposti al servizio sanitario

costituisce anzi il contenuto di un dovere di cooperazione

specificamente previsto dall'art. 5, ultimo comma, della legge n. 833

del 1978.

5. - Secondo una censura atteggiata dalla ricorrente come

residuale, pur avendo dal punto di vista logico carattere

preliminare, le norme impugnate sarebbero in violazione dell'art. 76

Cost. per avere esorbitato dalla delega conferita con la legge n. 181

del 1982, la quale prevedeva il potenziamento delle strutture del

Servizio della programmazione e non anche l'attribuzione di

competenze al medesimo, come operata dalle norme stesse.

Ora, censure del genere prospettate dalle Regioni mediante

impugnazione in via principale possono incontrare favore solo se la

delimitazione dell'oggetto della delega sia riferibile a salvaguardia

di competenze regionali, riferibilità qui indimostrata.

Senza dire: a) che la delega concernente il potenziamento di una

struttura, se non presuppone che per le competenze della medesima sia

stato o sarà altrimenti provveduto, implica delega a stabilirle; b)

che la previsione, da parte della legge delegante, nel caso concreto,

di convenzioni per l'affidamento a società di compiti di analisi di

progettazione e supporto all'Amministrazione sanitaria centrale ai

fini della realizzazione, messa in funzione e della eventuale

temporanea gestione del sistema informativo sanitario in sede

centrale e in sede locale, implica la previsione di una

regolamentazione di competenze da parte della legge delegata; c) che,

malgrado la dizione "sono attribuite", le competenze del Servizio

centrale sono dalla legge delegata piuttosto "definite", in

esplicazione del riferimento, contenuto nell'art. 59, comma terzo,

alle esigenze di programmazione di cui all'art. 53 della legge n. 833

del 1978 sul servizio sanitario nazionale.