Sentenza n. 273/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della Regione

Lombardia n. 92-ter, approvata il 14 ottobre 1982 e riapprovata il 24

febbraio 1983, avente per oggetto: "Composizione dell'Ufficio di

direzione delle Unità sanitarie locali", promosso con ricorso del

Presidente del Consiglio dei ministri, notificato il 17 marzo 1983,

depositato in cancelleria il 22 marzo successivo ed iscritto al n. 6

del registro ricorsi 1983;

Visto l'atto di costituzione della Regione Lombardia;

Udito nell'udienza pubblica del 10 dicembre 1987 il Giudice

relatore Aldo Corasaniti;

Uditi l'Avvocato dello Stato Giorgio Zagari, per il ricorrente, e

l'avv. Umberto Pototschnig per la Regione.

Ritenuto in fatto Con ricorso notificato il 17 marzo 1983, depositato il 22

successivo ed iscritto al n. 6 del registro ricorsi 1983, il

Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato i commi 1, 3 e 4

dell'articolo unico della deliberazione legislativa della regione

Lombardia, approvata il 14 ottobre 1982 e riapprovata il 24 febbraio

1983, relativa alla "Composizione dell'ufficio di direzione Unità

sanitaria locale" per violazione degli artt. 117 e 97 Cost.

L'Avvocatura assume che il primo comma dell'articolo unico della

deliberazione, col disporre che la "composizione dell'ufficio di

direzione dell'Unità sanitaria locale resta determinata nel modo

stabilito dall'art. 9, primo comma, della legge regionale 11 aprile

1980 n. 39", secondo cui detto ufficio si compone unicamente del

dirigente coordinatore sanitario e del dirigente coordinatore

amministrativo, contrasta con l'art. 8 del d.P.R. 20 dicembre 1979 n.

761, emanato in attuazione degli artt. 15 e 47 della legge 23

dicembre 1978 n. 833, secondo cui l'Ufficio di direzione dell'Usl è

composto di tutti i responsabili dei servizi dell'unità sanitaria

locale.

Ad avviso dell'Avvocatura, il modello organizzatorio desumibile

dagli artt. 15, 8° comma, n. 2, e 47, 3° comma, legge n. 833/78,

imponendo per ovvi motivi funzionali la partecipazione collegiale di

tutti i preposti ai vari servizi sanitari all'ufficio di direzione

dell'u.s.l., sarebbe inderogabile da parte delle leggi regionali,

tenuto conto che il citato art. 47, 3° comma, esige che lo stato

giuridico del personale delle Unità sanitarie locali sia improntato

al rispetto del princìpio e criterio direttivo di "assicurare un

unico ordinamento in tutto il territorio nazionale".

Quanto poi alla disposizione secondo cui l'incarico di

coordinatore possa essere dato in via ordinaria ad un dipendente in

servizio presso altra Unità sanitaria locale, cui si applica

l'istituto del comando di cui all'art. 44 d.P.R. n. 761 del 1979,

l'Avvocatura lamenta la violazione degli artt. 8 e 44 del d.P.R. n.

761 del 1979, giacché in base a quest'ultima norma l'istituto del

comando è a tempo determinato ed eccezionale.

Viene da ultimo censurata la previsione per cui l'incarico di

coordinatore possa comportare la perdita delle funzioni relative alla

posizione di appartenenza, in base all'art. 47 della legge n. 833/78,

che impone una disciplina uniforme dello stato giuridico e del

trattamento economico del personale di tutte le u.s.l. Osserva al

riguardo l'Avvocatura che tutte le altre Regioni hanno espressamente

previsto il mantenimento delle funzioni o fatto rinvio al regolamento

dei servizi delle u.s.l. con richiamo, peraltro, al rispetto del

detto art. 47, e che la materia richiederebbe comunque regolazione

uniforme.

2. - Con atto di costituzione del 10 aprile 1983 la Regione

Lombardia ha presentato le sue controdeduzioni. Quanto alla censura

mossa nei confronti della prevista costituzione dell'ufficio di

direzione dell'Unità sanitaria locale in ragione di due soli

componenti, la difesa regionale osserva che se l'art. 8 del d.P.R. n.

761 del 1979 venisse interpretato come disposizione volta ad

escludere soluzioni organizzative diverse, esso sarebbe

incostituzionale per violazione di una competenza devoluta alla

Regione dall'art. 117 Cost. e riconosciutale dall'art. 15 legge n.

833/78. In secondo luogo, il detto art. 8 non atterrebbe alla materia

dello stato giuridico del personale - rientrando nella riserva di

competenza statale ex art. 47 legge n. 833/78 - bensì alla

organizzazione e al funzionamento dell'ufficio, e proprio per questo

sarebbe manifestamente illegittimo per eccesso di delega in

riferimento al citato art. 47. Che l'art. 8 d.P.R. n. 761 del 1979

attenga alla materia dell'organizzazione verrebbe desunto dallo

stesso ricorso dell'Avvocatura, allorché si assume esplicitamente

che esso contenga un "modello organizzatorio": malgrado, prosegue la

difesa regionale, l'art. 15 della legge n. 833/78 demandi alla legge

regionale di "prevedere" l'ufficio in questione. Ma il rinvio operato

dal detto art. 15 alle norme delegate di cui all'art. 47 circa la

previsione dei requisiti di professionalità e di esperienza del

personale preposto all'ufficio di direzione confermerebbe che per il

resto la materia è di competenza regionale.

La difesa regionale contesta altresì che la disposizione che

consente di scegliere quale coordinatore sanitario ed amministrativo

un operatore in servizio presso altra u.s.l. contrasti con la

previsione dettata all'uopo dall'art. 47 del d.P.R. n. 761/79,

giacché l'incarico di dirigente coordinatore avrebbe una durata

limitata (cinque anni) e, se affidato a un dipendente di altra

u.s.l., non potrebbe non avere carattere eccezionale. Viene ancora

obiettato che le disposizioni che ammettono che l'incarico di

coordinatore possa comportare la sospensione delle funzioni

esercitate precedentemente non violano - come assume l'Avvocatura -

l'uniformità di disciplina del personale di tutte le Unità

sanitarie locali.

In caso di comando da Unità sanitaria locale ad un'altra,

risponderebbe a logica elementare ed ai princìpi stessi del comando

che il dipendente dismetta temporaneamente le funzioni già

esercitate presso l'amministrazione in cui è incaricato, mentre nel

caso in cui il coordinatore sia già in servizio presso la medesima

Unità sanitaria locale, la perdita (temporanea) delle funzioni, per

essere prevista col consenso di entrambe le parti, non innoverebbe in

alcun modo lo stato giuridico dei dipendenti.

La difesa regionale assume da ultimo che il preteso contrasto con

l'art. 97 Cost., sarebbe inconferente, giacché con l'offrire la

possibilità di una oculata scelta dei componenti l'ufficio di

direzione, le disposizioni della legge impugnata sarebbero proprio

volte ad assicurare un migliore andamento del servizio.

3. - Nella pubblica udienza del 10 dicembre 1987 le parti hanno

ribadito le rispettive conclusioni. Considerato in diritto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha sollevato in via

principale questione di legittimità costituzionale di varie norme

contenute nell'art. unico della deliberazione legislativa del

Consiglio regionale della Regione Lombardia n. 92-ter, riapprovata il

24 febbraio 1983 (Composizione dell'ufficio di direzione delle Unità

sanitarie locali). Tale articolo, mentre ha stabilito che cessa di

avere vigore la legge regionale 19 maggio 1980, n. 62, - con la quale

era stata sospesa l'applicazione della legge regionale 11 aprile

1980, n. 39 fino alla definizione del giudizio di legittimità

costituzionale promosso in via principale dalla Regione contro l'art.

8 del d.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761, medio tempore definito con

sentenza n. 72 del 1981, dichiarativa di inammissibilità del ricorso

- ha così disposto:

al n. 1, che l'ufficio di direzione dell'unità sanitaria locale

è formato nel modo previsto dall'art. 9, comma primo, della legge

regionale n. 39 del 1980, e cioè dal dirigente coordinatore

sanitario e dal dirigente coordinatore amministrativo per le

responsabilità, rispettivamente sanitaria e amministrativa (n. 1

dell'art. 9, legge n. 39 del 1980), scelti dal comitato di gestione

della Unità sanitaria locale fra gli operatori iscritti nel ruolo

nominativo regionale del servizio sanitario aventi rispettivamente

responsabilità di servizio sanitario e amministrativo e in possesso

di dati requisiti di professionalità e di esperienza (n. 2 dell'art.

9 legge n. 39 del 1980);

al n. 3 (mediante l'aggiunta di un comma 2-bis al detto art. 9

legge regionale n. 39 del 1980) che, qualora la scelta di uno dei due

dirigenti suindicati ricada su un operatore in servizio presso Unità

sanitaria locale diversa, si applica l'istituto del comando di cui

all'art. 44 del d.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761;

al n. 4 (mediante l'introduzione di un comma 5 e di un comma

5-bis in sostituzione, in una con un comma ter, del quinto comma del

detto art. 9 legge regionale n. 39 del 1980) che il dirigente

coordinatore, in costanza dell'incarico (avente la durata di cinque

anni come dalla prima parte del comma 5 introdotto), conserva la

titolarità del posto precedentemente occupato e non dismette le

funzioni precedentemente svolte, salva contraria, motivata,

determinazione del comitato di gestione adottata con il consenso

dell'interessato, e che viceversa tali funzioni egli dismette in ogni

caso se sia stato scelto fra gli operatori in servizio presso una

Unità sanitaria locale diversa.

2. - Secondo il ricorrente la norma regionale concernente la

formazione, come sopra indicata, dell'ufficio di direzione delle

Unità sanitarie locali sarebbe in violazione dell'art. 117 Cost.

perché in contrasto con l'art. 8 del d.P.R. n. 761 del 1979 (quello

come sopra a suo tempo impugnato davanti a questa Corte dalla

Regione); e ciò in quanto tale disposizione, in relazione all'art.

15, comma ottavo, n. 2, della legge 23 dicembre 1978, n. 833, ed al

successivo art. 47, comma terzo, della stessa legge, dall'art. 15

richiamato, stabilirebbe in forma vincolante (e quindi in via di

princìpio), per motivi di funzionalità, un modello organizzatorio

connotato dalla partecipazione collegiale all'ufficio in parola di

tutti i preposti ai vari servizi.

La norma concernente la possibilità del conferimento

dell'incarico di dirigente coordinatore a dipendente in servizio

presso Unità sanitaria locale diversa e la previsione in tal caso

dell'applicabilità dell'istituto del comando (di cui all'art. 44 del

d.P.R. n. 761 del 1979), sarebbe in violazione di princìpi espressi

negli artt. 8 e 44 del detto decreto n. 761 anche in relazione

all'art. 97 Cost., particolarmente in quanto, secondo l'art. 44, il

comando deve essere disposto in via eccezionale e a tempo

determinato.

La norma concernente l'incidenza dell'incarico di dirigente

coordinatore sulla posizione del dipendente e sulle funzioni da lui

svolte in precedenza sarebbe in violazione del princìpio espresso

con l'art. 47 della legge n. 833 del 1978, che impone una disciplina

uniforme dello stato giuridico del personale di tutte le Unità

sanitarie locali.

3. - La prima questione postula la soluzione del problema se sia

consentito ravvisare nella normativa statale richiamata dal

ricorrente un princìpio inspirato a motivi di funzionalità avente

il contenuto da lui indicato.

Va premesso che, come lo stesso ricorrente ammette, tale

princìpio dovrebbe desumersi dalla correlazione del detto articolo 8

d.P.R. n. 761 del 1979 con l'art. 15 della legge n. 833 del 1978

nella parte in cui (ora comma undicesimo, n. 2) demanda alla legge

regionale di dettar norme, fra l'altro, per la regolamentazione

dell'ufficio di direzione dell'unità sanitaria locale.

L'art. 15 legge n. 833 del 1978 prescrive che l'ufficio di

direzione sia "articolato distintamente per la responsabilità

sanitaria e amministrativa e collegialmente preposto al coordinamento

dei servizi e alla direzione del personale". Dal suo canto l'art. 8

del d.P.R. n. 761 del 1979, con i commi terzo, quarto e quinto,

precisa che "il coordinamento dell'ufficio di direzione è assicurato

da un coordinatore sanitario, laureato in medicina, e da un

coordinatore amministrativo, laureato in discipline

economico-giuridiche, appartenenti rispettivamente al ruolo sanitario

e al ruolo amministrativo" aventi dati requisiti di anzianità e di

esperienza, e, con il comma sesto, chiarisce che "i coordinatori

assicurano il conseguimento degli obbiettivi stabiliti dagli organi

dell'unità sanitaria locale e i relativi adempimenti da parte dei

servizi, nel rispetto dell'autonomia degli stessi".

Orbene dalla correlazione fra le norme indicate può certamente

enuclearsi il princìpio, inspirato a motivi di funzionalità,

secondo il quale l'ufficio di direzione, pur collegialmente preposto

all'organizzazione, al coordinamento e funzionamento di tutti i

servizi (oltre che alla direzione del personale) dell'unità

sanitaria locale, è articolato distintamente per la responsabilità

sanitaria e amministrativa in vista del coordinamento - affidato per

ciascuno dei due aspetti a un coordinatore appartenente

rispettivamente al ruolo sanitario e a quello amministrativo con

adeguate competenza ed anzianità professionali - dei servizi in

parola. Non è consentito, invece, trarre dalla correlazione delle

stesse norme un princìpio di necessaria partecipazione all'ufficio

di direzione di tutti i preposti ai vari servizi, necessaria

partecipazione che contrassegna il modello organizzatorio costituente

oggetto proprio del disposto del comma primo dell'art. 8 del d.P.R.

n. 761 del 1979. Infatti tale disposto, per quel che concerne la

ratio, oltre a non aderire al criterio della distinta articolazione

dell'ufficio per responsabilità sanitaria e amministrativa, assunto

invece dal princìpio come sopra enucleato per esigenze di

funzionalità inerenti al coordinamento dei servizi, non è neppure

strettamente connesso a tali esigenze quali risultano espresse nelle

norme contenute nell'art. 15 della legge n. 833 del 1978 e nello

stesso art. 8 (cfr. i commi terzo, quarto e quinto dianzi richiamati)

del d.P.R. n. 761 del 1979; mentre, per quel che concerne il

contenuto, si sovrappone al princìpio della necessaria

partecipazione dei due detti coordinatori come sopra enucleato,

costituendone ulteriore specificazione.

Risolto negativamente il problema dell'esistenza del princìpio

invocato dal ricorrente, la questione appare non fondata. Al diverso

princìpio come sopra enucleato la norma regionale impugnata si è

attenuta, mentre, per quanto concerne il generico riferimento del

ricorrente al richiamo fatto dall'art. 15 della legge n. 833 del 1978

all'art. 47 stessa legge in punto a caratteristiche professionali e

di anzianità dei coordinatori, e alle applicazioni che ne ha fatto

l'art. 8 del d.P.R. n. 761 del 1979, nessuna questione può sorgere,

giacché la norma regionale impugnata - cfr. il n. 2 dell'art. 9

della legge regionale n. 39 del 1980 - esige specificamente il

possesso, da parte dei coordinatori, dei requisiti di cui all'art. 15

della legge n. 833 del 1978 e allo stesso d.P.R. n. 761 del 1979.

4. - La questione concernente la legittimità costituzionale in

riferimento all'art. 117 Cost. della norma regionale sul conferimento

in via di comando dell'incarico di coordinatore a dipendente da

Unità sanitaria locale diversa postula la soluzione del problema se

la norma contrasti con un princìpio desumibile dagli artt. 8 e 44

del d.P.R. n. 761 del 1979 in relazione al carattere eccezionale e

temporaneo del comando.

È da ritenere peraltro che un princìpio siffatto non sia

desumibile dall'insieme delle due disposizioni, in quanto, a voler

prescindere dalla disomogeneità dei rispettivi contenuti (la prima

si riferisce all'organizzazione delle Unità sanitarie locali e

particolarmente dell'ufficio di direzione, e la seconda, invece, allo

stato giuridico del personale dipendente da tali unità), da un lato

l'art. 8 non impone la dipendenza del coordinatore dalla stessa

Unità sanitaria locale cui si riferisce l'incarico, dall'altro il

carattere meramente eventuale dell'incarico conferisce al comando

note di eccezionalità, mentre la durata prestabilita dell'incarico

conferisce al comando temporaneità.

Risolto negativamente il problema, anche la presente questione

appare non fondata.

Ed analogamente deve ritenersi per quanto concerne il riferimento,

peraltro generico, all'art. 97 Cost., giacché non si vede come il

conferimento dell'incarico di dirigente coordinatore a dipendente di

unità sanitaria locale diversa da quella di cui si tratta, anziché

a dipendente da quest'ultima, offenda i princìpi di imparzialità e

di efficienza dell'amministrazione.

5. - La questione concernente la legittimità costituzionale, in

riferimento (implicito) all'art. 117 Cost., della norma regionale che

prevede la conservazione, da parte del dirigente coordinatore, della

titolarità del posto in precedenza occupato e delle funzioni in

precedenza svolte, salva diversa determinazione del comitato di

gestione e la dismissione, invece, delle funzioni in precedenza

svolte da parte del dirigente coordinatore che sia stato scelto fra

dipendenti da altra unità sanitaria locale, per contrasto con il

princìpio, espresso nell'art. 47 legge n. 833 del 1978,

dell'uniformità della disciplina dello stato giuridico e del

trattamento economico del personale delle Unità sanitarie locali

nell'intero territorio dello Stato, postula la soluzione del problema

se la norma regionale impugnata incida su tale disciplina.

È da ritenere peraltro che ciò non avvenga, perché la norma in

questione, non meno di qualsiasi altra che regoli le conseguenze su

un rapporto di impiego pubblico del conferimento di una carica

pubblica, eventualmente prevista da un solo ordinamento regionale,

non modifica in via generale ed astratta la disciplina della quale il

princìpio invocato postula l'uniformità.

Risolto negativamente il problema, anche tale questione appare non

fondata.