Sentenza n. 273/1998

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio promosso con ricorso della provincia di Trento

notificato il 5 ottobre 1996 depositato in cancelleria il 9

successivo per conflitto di attribuzione sorto a seguito del d.P.R.

12 novembre 1996 (Atto di indirizzo e coordinamento per l'attuazione

dell'art. 40, comma 1, della legge 22 febbraio 1994, n. 146,

concernente disposizioni in materia di valutazione di impatto

ambientale), con particolare riferimento agli artt. 1, escluso il

comma 1, 4, 5, 6, 8 e 10 e allegati A, B, C e D ed iscritto al n. 27

del registro conflitti 1996.

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 24 marzo 1998 il giudice relatore

Riccardo Chieppa;

Uditi l'avvocato Giandomenico Falcon per la provincia di Trento e

l'avvocato dello Stato Pier Giorgio Ferri per il Presidente del

Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto

1. - La provincia autonoma di Trento, con ricorso notificato il 5

ottobre 1996 e depositato il 9 ottobre 1996, ha sollevato conflitto

di attribuzione nei confronti del Presidente del Consiglio dei

Ministri, in riferimento al d.P.R. 12 aprile 1996 (Atto di indirizzo

e coordinamento per l'attuazione dell'art. 40, comma 1, della legge

22 febbraio 1994, n. 146, concernente disposizioni in materia di

valutazione di impatto ambientale), pubblicato nella Gazzetta

Ufficiale n. 210, serie generale, del 7 settembre 1996.

La provincia ricorrente premette che l'atto impugnato costituisce

ulteriore fase di attuazione a livello statale della direttiva

comunitaria 85/337/CEE.

Mentre, infatti, per le opere di cui all'allegato I, della

direttiva, l'obbligo di sottoporle a valutazione ambientale è stato,

in forza dell'art. 6 della legge 8 luglio 1986, n. 349 e dei decreti

attuativi, sostanzialmente trasposto in ambito nazionale, per le

opere elencate nell'allegato II, di natura e consistenza strutturale

meno rilevanti, è stato introdotto nella legge 22 febbraio 1994, n.

146, l'art. 40, che fa carico al Governo di definire "condizioni,

criteri e norme tecniche per l'applicazione della procedura di

impatto ambientale ai progetti" anche in riferimento "alla necessità

di individuare idonei criteri di esclusione o definire procedure

semplificate per progetti di dimensioni ridotte o durata limitata,

realizzati da artigiani o piccole imprese".

Il d.P.R. 12 aprile 1996 è attuativo dell'art. 40 della legge 22

febbraio 1994, n. 146.

Le censure investono l'atto impugnato per violazione dell'art. 8,

numeri 3, 5, 6, 7, 9, 11, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 20, 21, 24 dello

statuto di autonomia, che assegnano alla provincia autonoma

ricorrente potestà legislativa primaria in materia di tutela e

conservazione del patrimonio storico, artistico, e popolare,

urbanistica, tutela del paesaggio; dell'art. 9, numeri 9 e 10 dello

statuto, attributivi alla provincia autonoma di Trento di potestà

legislativa concorrente in materia di utilizzazione delle acque

pubbliche, igiene e sanità; dell'art. 16 dello statuto; del sistema

delle norme di attuazione ed in particolare dell'art. 3 del d.lgs. 16

marzo 1992, n. 266; ed altresì, dei principi costituzionali relativi

all'esercizio della funzione di indirizzo e coordinamento; infine,

dell'art. 9 della legge 9 marzo 1989, n. 86, con particolare

riferimento al comma 3.

Le lamentate censure muovono da un comune denominatore: l'atto

statale di indirizzo avrebbe dovuto limitarsi alla fissazione del

"principio-obbiettivo", inteso quale "necessaria presa in

considerazione dei progetti di cui all'allegato II, della direttiva",

assicurando alle regioni un margine di autonomia normativa per

l'adeguamento della propria legislazione in materia di valutazione di

impatto ambientale.

Oltretutto, la ricorrente sottolinea come a riguardo si sia dotata,

in ossequio alla legge n. 86 del 1989 che garantisce l'autonomia

delle regioni e province in ordine all'adeguamento delle rispettive

legislazioni alla normativa di fonte comunitaria, di una disciplina

completa ed articolata di cui alla legge provinciale 29 agosto 1988,

n. 28 (modificata con le successive leggi nn. 3 e 33 del 1990 e n.

21 del 1993), e alle norme regolamentari contenute nel decreto del

presidente della giunta provinciale 22 novembre 1989, n. 13-11/Leg.

e 10 maggio 1995, n. 7-21/Leg.

Nella premessa all'analitica disamina delle singole disposizioni

impugnate, la provincia rileva che, contraddicendo - di fatto -

l'art. 1, comma 1, del d.P.R. impugnato, contenente la sola

fissazione del predetto obiettivo, più volte nel decreto si fa

specifico riferimento ad essa provincia quale diretta destinataria

dei precetti ed oneri ivi previsti, ciò che apparirebbe come sicuro

indice, unitamente alla mancata previsione di una clausola generale

di salvaguardia, che l'atto di indirizzo e coordinamento debba

trovare applicazione anche nei confronti della provincia.

Ad avviso della ricorrente, le singole disposizioni del decreto

confermerebbero nello specifico quanto lamentato.

L'art. 1, comma 2, prescrive l'obbligo di adeguamento "ad una

precisa normativa statale" tale da tradire la natura di atto di

indirizzo per assumere piuttosto sul piano sostanziale quella di

legge quadro.

Risulterebbe violata, oltre alla disposizione di cui all'art. 9,

comma 3, della legge n. 86 del 1989, che circoscrive la portata

precettiva delle leggi statali di adeguamento alle direttive in

materia di competenza regionale alla sola previsione dei "principi

vincolanti", la normativa recata nel d.lgs. n. 266 del 1992, che

garantisce l'ambito di autonomia della provincia di cui allo statuto

di autonomia, in forza dell'art. 3, comma 2, laddove stabilisce che

gli atti di indirizzo "vincolano la regione e le province autonome

solo al conseguimento degli obiettivi e risultati in essa stabiliti"

escludendo implicitamente la legittimità di specifiche prescrizioni

vincolanti.

Pertanto dovrebbe essere ritenuta illegittima la pretesa di ridurre

le attribuzioni della Provincia alla sola facoltà, di cui all'art.1,

comma 7, di "definire tipologie progettuali e/o aree predeterminate

sulla base degli elementi indicati dall'allegato D, un incremento o

decremento delle soglie di cui all'allegato B nella misura massima

del 30%".

Alla medesima stregua dovrebbero essere censurati gli artt. 4 e 5.

In particolare quest'ultima norma darebbe vita ad una minutissima

disciplina riguardante la domanda con il progetto dell'opera (comma

1), le modalità di presentazione (comma 3), i termini per

l'amministrazione (commi 2 e 3), le modalità operative (commi 2, 3 e

6); mentre la previsione di facoltà circoscritte a presupposti di

fatto e temporalmente limitate apparirebbe del tutto anomala.

Gli artt. 6 e 8 si connoterebbero per determinare vincoli attuativi

per la provincia, quali, esemplificativamente, quello "di individuare

ulteriori appropriate forme di pubblicità"; (cfr. comma 3), o di

promuovere "modalità semplificate" per i progetti di ridotte

dimensioni o durata limitata.

Infine l'art. 10, sarebbe affetto dagli stessi vizi laddove

pretende di stabilire regole procedurali, termini e modalità

operative per gli uffici: prescrizioni controbilanciate da presunte

"facoltà" ristrette nell'ambito sostanziale-applicativo.

L'impugnazione è estesa altresì agli allegati A, B, C e D,

richiamati per relationem dalle disposizioni normative censurate.

2. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei

Ministri, con il patrocinio dell'Avvocatura generale dello Stato, che

ha chiesto il rigetto del ricorso per infondatezza.

Secondo la difesa erariale il rilievo e l'importanza della

disciplina dell'impatto ambientale, tali da rendere obbligatoria la

procedura anche in relazione ai progetti di cui all'allegato II,

della direttiva 85/337/CEE, consentono l'adozione dello strumento

dell'atto di indirizzo e coordinamento nell'esigenza di coniugare, ad

un tempo, criteri e soglie minime (di cui all'art. 4 della

direttiva), con riferimento alle dimensioni strutturali ed alla

tipologia degli interventi, con la competenza delle regioni e

province.

La natura flessibile dell'atto di indirizzo e coordinamento, idonea

ad assicurare ambiti di autonoma conformazione delle normative

locali, controbilanciata dalla necessaria omogeneità degli elementi

essenziali propri di un quadro normativo nazionale di derivazione

comunitaria, rende ragione delle singole disposizioni contenute nel

decreto.

A tale stregua la stessa qualificazione di importanza e rilevanza

dell'impatto, espressione di valutazione tecnico-discrezionale, non

può sottrarsi ad una disciplina uniforme sebbene modulata secondo le

esigenze territoriali delle regioni o province.

In questa prospettiva la banda di oscillazione del 30%, lungi

dall'essere sintomo di lesione delle competenze garantite, assicura

un margine certo delle difformità ammissibili.

Ad avviso dell'Avvocatura, la riconosciuta portata vincolante delle

disposizioni censurate è giustificata, in relazione al rilievo

sovranazionale della materia e agli interessi pubblici ad essa

sottesi, dall'assicurare un quadro chiaro di competenze

amministrative, oltre alla previsione di garanzie inderogabili di

contraddittorio, pubblicità e partecipazione.

3. - In prossimità dell'udienza la provincia autonoma di Trento ha

depositato memoria nella quale, ribadendo le censure già formulate,

precisa che in sede di conferenza permanente Stato-regioni (seduta

dell'8 febbraio 1996) si era concordato l'inserimento della clausola

di salvaguardia di cui all'art. 1 dell'atto di indirizzo e

coordinamento impugnato. Del tutto contraddittoriamente, a tale

emendamento, non ha fatto seguito nel testo finale la modifica delle

norme che vincolano la provincia in modo puntuale all'osservanza di

modalità esecutive, senza far salva la specifica competenza di cui

la provincia è dotata in materia.

Pertanto, sottolinea la ricorrente che l'atto impugnato ha

"conservato" immotivatamente un contenuto difforme dalle intenzioni

dello stesso Ministro per gli affari regionali e dal parere della

conferenza Stato-regioni. Considerato in diritto

1. - La provincia autonoma di Trento ha sollevato conflitto di

attribuzione nei confronti dello Stato in ordine al d.P.R. 12 aprile

1996 (Atto di indirizzo e coordinamento per l'attuazione dell'art.

40, comma 1, della legge 22 febbraio 1994, n. 146, concernente

disposizioni in materia di valutazione di impatto ambientale) nelle

parti in cui stabilisce, all'art 1, escluso il comma 1, l'ambito di

applicazione, all'art. 4, i compiti delle regioni e delle province

autonome di Trento e Bolzano, all'art. 5, la procedura di valutazione

di impatto ambientale, all'art. 6, lo studio di impatto ambientale,

all'art. 8, le misure di pubblicità, all'art. 10, le procedure di

verifica, nonché agli allegati A, B, C, D.

La provincia ha denunciato la violazione dell'art.8, numeri 3, 5,

6, 7, 9, 11, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 20, 21, e 24 dello statuto

speciale per il Trentino-Alto Adige; dell'art. 9, numeri 9 e 10,

dell'art. 16 dello statuto; del sistema delle norme di attuazione ed

in particolare dell'art. 3 del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266; dei

principi costituzionali relativi all'esercizio della funzione di

indirizzo e coordinamento; dell'art. 9, comma 3, della legge 9 marzo

1989, n. 86, e ha chiesto l'annullamento del d.P.R. impugnato in

quanto invasivo delle attribuzioni riservate alla stessa provincia

autonoma in materia di valutazione di impatto ambientale.

2. - Il ricorso è privo di fondamento in quanto, sulla base

testuale del comma 1, dell'art. 1 del d.P.R. 12 aprile 1996 e dei

lavori preparatori, del resto richiamati nella premessa dell'atto,

risulta la precisa intenzione sia del Governo sia della conferenza

Stato-regioni di salvaguardare la particolare posizione delle regioni

a statuto speciale e delle provincie autonome di Trento e Bolzano, di

modo che l'"ambito di applicazione" della direttiva nei loro

confronti deve ritenersi limitato ad un obbligo di "attuazione degli

obiettivi del presente atto nel rispetto di quanto previsto nei

rispettivi statuti e delle relative norme di attuazione". Questa

delimitazione di ambito di applicazione deve considerarsi generale

rispetto a tutte le disposizioni che seguono, soprattutto in

riferimento alle modalità in cui era sorto il problema nell'ambito

della conferenza Stato-regioni e alla volontà di introdurre un

emendamento idoneo a risolverlo.

Di conseguenza, la seconda parte del comma 1, dell'art. 1 del

d.P.R. denunciato con conflitto di attribuzione ha valore di

criterio interpretativo anche di quelle disposizioni particolari che

fanno riferimento specifico alle province autonome di Trento e di

Bolzano, di modo che deve escludersi in radice la sussistenza di

lesione della sfera di competenza della provincia autonoma di Trento,

anche se l'atto nel testo definitivo non è stato oggetto di un

attento coordinamento.

3. - Per quanto riguarda la circostanza, asserita dalla difesa

della provincia autonoma di Trento, che la provincia si è già data

una normativa in materia di valutazione di impatto ambientale,

adeguata alle direttive comunitarie, e che non sussisterebbe una

inadempienza normativa, giova sottolineare che ciò non esclude che

lo Stato possa emanare un atto di indirizzo e coordinamento valevole

- nei sensi innanzi precisati - nei confronti anche delle regioni a

statuto speciale e delle province autonome, oltre che, si intende,

nei confronti delle regioni a statuto ordinario: il termine

prefissato di adeguamento e di armonizzazione delle disposizioni

vigenti non poteva che essere unico, in relazione alla necessità di

assicurare il soddisfacimento di esigenze unitarie in materia e

l'assolvimento degli obblighi comunitari, in ordine ai quali lo Stato

ha una specifica responsabilità (sentenze nn. 304 e 210 del 1987).

È altresì evidente che una provincia autonoma, che pur si sia

dotata di una propria normativa in materia, deve procedere comunque

ad una valutazione della corrispondenza della normativa stessa alla

direttiva comunitaria, alla eventuale normativa statale di

completamento degli spazi espressamente lasciati alle determinazioni

nazionali e al conseguimento degli obiettivi individuati nel

sopravvenuto atto di indirizzo governativo. Ed è questa la

interpretazione che, in conformità ai principi costituzionali che

regolano i rapporti tra Stato e regioni a statuto speciale e province

autonome, deve essere data all'obbligo di armonizzazione delle

disposizioni vigenti con l'atto di indirizzo per quanto riguarda la

provincia ricorrente.

Di conseguenza deve escludersi che l'atto impugnato abbia per le

province autonome e le regioni a statuto speciale un valore di

normativa dettagliata e assolutamente vincolante nei particolari

procedurali.

4. - Per quanto riguarda la individuazione dei progetti da

sottoporre a valutazione di impatto ambientale, deve essere

sottolineato che il sistema voluto dalla direttiva comunitaria - a

parte le categorie di progetti che per principio (art. 4, par. 1 e

allegato I, direttiva 27 giugno 1985, 85/337/CEE) devono essere

sottoposti a valutazione sistematica che qui non interessa -

presuppone per le opere appartenenti alle classi elencate

nell'allegato II, (di natura e consistenza meno rilevanti) un quadro

normativo nazionale affidato agli Stati membri, cui compete una

valutazione delle caratteristiche, con una determinazione, ai fini

dell'obbligo della sottoposizione alla valutazione, anche attraverso

specificazione di tipi di progetti o fissazione di criteri e soglie

limite (art. 4, par. 2, e allegato II, direttiva citata).

Secondo l'ordinamento italiano, pur potendo la materia della

valutazione di impatto ambientale articolarsi in una molteplicità di

discipline regionali, la individuazione dei casi in cui vi deve

essere un obbligo di compiere tale valutazione per i progetti inclusi

nell'allegato II, della predetta direttiva CEE, resta disciplinata

dall'art. 40 della legge 22 febbraio 1994, n. 146, (Disposizioni per

l'adempimento di obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia

alle comunità europee - legge comunitaria 1993). Detta norma di

legge (che, si noti, non è stata contestata dalla Provincia

ricorrente) costituisce la base normativa dell'esercizio dell'atto di

indirizzo e coordinamento impugnato, che provvede a delimitare

l'ambito delle "condizioni, criteri e norme tecniche" stabilite per

l'applicazione della procedura di impatto ambientale ai progetti

inclusi nell'allegato II, anche in riferimento "alla necessità di

individuare idonei criteri di esclusione o definire procedure

semplificate per progetti di dimensioni ridotte o durata limitata,

realizzati da artigiani o piccole imprese".

Ed appunto l'art. 40 della legge n. 146, del 1994 deve essere

interpretato in logico collegamento con la direttiva 85/337/CEE, di

cui costituisce attuazione per la parte che qui interessa (art. 4,

par. 2 della stessa direttiva CEE).

Infatti, la qualificazione di importanza dell'impatto per i

progetti di cui all'allegato II, della direttiva CEE, in relazione a

probabili ripercussioni sull'ambiente, è il risultato di un

apprezzamento tecnico-discrezionale necessariamente unitario

nell'ambito del singolo Stato membro e, come tale, impegna tutte le

regioni e province autonome ad osservarlo, rimanendo suscettibile,

tuttavia, in base all'atto di indirizzo, di variazioni, a seconda

delle particolarità delle esigenze del territorio regionale,

limitate a una banda di oscillazione delle soglie del 30% in più o

in meno (art. 1, comma 7, in riferimento agli allegati D e B,

dell'atto impugnato). Tale misura risulta tutt'altro che

irragionevolmente limitativa della sfera regionale e provinciale,

lasciando un margine compatibile con l'autonomia della provincia di

Trento, e uno spazio sufficientemente ampio all'esercizio del potere

normativo delle regioni a statuto speciale e delle province autonome

per quanto riguarda la determinazione delle tipologie dei progetti

per i quali viene resa obbligatoria la valutazione di impatto

ambientale.