Sentenza n. 275/1983

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale della legge 10

maggio 1976, n. 319 (Norme per la tutela delle acque

dall'inquinamento), promossi con ricorsi delle Provincie autonome di

Bolzano e di Trento, rispettivamente notificati il 25 ed il 28 giugno

1976, depositati in cancelleria il 5 ed il 13 luglio successivi,

iscritti ai nn. 25 e 29 del registro ricorsi 1976 e dei quali è stata

data notizia nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 184 e 198

dell'anno 1976.

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

udito nell'udienza pubblica del 10 maggio 1983 il Giudice relatore

Alberto Malagugini;

uditi l'avv. Paolo Mercuri per la Provincia autonoma di Bolzano e

l'avvocato dello Stato Giorgio Azzariti per il Presidente del Consiglio

dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Con ricorso notificato il 25 giugno 1976 la Provincia autonoma

di Bolzano ha impugnato l'intera legge 10 maggio 1976 n. 319 recante

"Norme per la tutela delle acque dall'inquinamento".

Ha ricordato la ricorrente di avere competenza legislativa primaria

nelle seguenti materie: urbanistica e piani regolatori (art. 8, n. 5,

dello Statuto), tutela del paesaggio (art. 8, n. 6), acque minerali e

termali (art. 8, n. 14), caccia e pesca (art. 8, n. 15), acquedotti e

lavori pubblici (art. 8, n. 17), assunzione diretta di servizi pubblici

e loro gestione (art. 8, n. 19), agricoltura e foreste (art. 8, n. 12);

di essere, inoltre, titolare di potestà legislativa concorrente in

materia di incremento della produzione industriale (art. 9, n. 8),

utilizzazione delle acque pubbliche (art. 9, n. 9), igiene e sanità

(art. 9, n. 10).

In tutte tali materie la Provincia risulterebbe - ai sensi dell'art.

16 dello Statuto - anche attributaria delle relative funzioni

amministrative, come puntualmente definite dalle norme di attuazione

della Carta di autonomia (in particolare, d.P.R. 20 gennaio 1973 n.

115; d.P.R. 22 marzo 1974 n. 279; d.P.R. 22 marzo 1974 n. 381; d.P.R.

28 marzo 1975 n. 474).

La normativa statale impugnata (nella misura in cui si ritenga

estensibile al territorio della Provincia di Bolzano), sarebbe,

pertanto, costituzionalmente illegittima, integrando - nel complesso

delle sue disposizioni - una evidente violazione della sfera delle

predette competenze legislativa ed amministrativa.

In particolare, l'attribuzione ad un organo statale delle funzioni di

cui all'art. 2, la definizione autoritativa dei compiti spettanti in

subjecta materia agli enti territoriali ed ai consorzi (cfr. artt. 4 e

segg.), la predisposizione di una normativa di dettaglio (valevole per

l'intero territorio nazionale) per la regolamentazione delle varie

forme di scarico di residui industriali costituirebbe un'inammissibile

menomazione delle prerogative normative della Provincia nelle materie

enunciate.

2. - L'Avvocatura di Stato, per il costituito Presidente del

Consiglio dei ministri, ha chiesto respingersi il ricorso, assumendo

che il settore disciplinato dalla legge statale impugnata rientrerebbe

nella materia dell'industria (cfr. sentenze Corte n. 203/1974 e

23/1957) e non in quella della pesca o nelle altre elencate agli artt.

8 e 9 dello Statuto della Regione Trentino-Alto Adige.

3. - La legge n. 319/1976 ha formato oggetto di impugnazione anche da

parte della Provincia autonoma di Trento, che, con ricorso notificato

il 28 giugno 1976, ne ha dedotto il contrasto con gli artt. 8 (nn. 5,

15, 17,21,24) 9 (nn. 9 e 10) 14, 16 e 68 dello Statuto di autonomia

(d.P.R. 1972 n. 670) nonché 8, lett. c) d.P.R. 20 gennaio 1973 n. 115

e 5 d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381.

La Provincia ha innanzitutto ricordato che la legge n. 319/76

configura un complesso sistema normativo avente ad oggetto, non solo la

disciplina degli scarichi, ma anche la formulazione di criteri generali

per l'utilizzazione delle acque, l'organizzazione dei pubblici servizi

di acquedotto, fognatura e depurazione, la redazione di un piano

generale di risanamento delle acque, nonché il rilevamento sistematico

delle caratteristiche qualitative e quantitative dei corpi idrici (art.

1).

Su tale premessa, la ricorrente ha poi rilevato che la legge, nel

prevedere le competenze statali e i compiti degli enti territoriali, ha

seguito un criterio di riparto di poteri secondo una logica di

gerarchia, per cui le funzioni organizzative e normative appartengono

allo Stato, dal quale si dipartono indicazioni e prescrizioni

vincolanti fatte ricadere dapprima sulle regioni e quindi, attraverso

queste, sugli altri enti locali e loro consorzi; restando così

attribuite alle regioni competenze del tutto subordinate e di carattere

integrativo, attuativo ed esecutivo nei confronti di norme, criteri ed

indirizzi stabiliti da un Comitato dei ministri nel quadro delle

disposizioni della stessa legge n. 319.

Alle regioni sono poi parificate a tutti gli effetti le provincie di

Trento e di Bolzano (art. 4, ultimo comma), il che importa che,

nell'ambito della legge e secondo le finalità della stessa,

l'autonomia speciale di queste provincie viene appiattita al grado

delle autonomie ordinarie.

In correlazione con questa inammissibile condizione di subordinazione

a danno della ricorrente, la legge stessa avrebbe inciso - è questo il

punto focale dell'impugnazione - in numerose ed importanti materie

attribuite dallo Statuto speciale alla competenza legislativa ed

amministrativa, quasi sempre esclusiva, della provincia di Trento,

quali in particolare l'urbanistica, la pesca, gli acquedotti e lavori

pubblici di interesse provinciale, l'agricoltura, le foreste, il

patrimonio zootecnico ed ittico e la bonifica, le opere idrauliche,

l'utilizzazione delle acque pubbliche e l'igiene e sanità (artt. 8 nn.

5, 15, 17, 21 e 24; art. 9, nn. 9 e 10 e art. 16 del d.P.R. 31 agosto

1972 n. 670). Tali violazioni delle norme statutarie, per di più,

sarebbero avvenute in presenza di una serie di norme di attuazione

dello statuto speciale di autonomia (d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381:

urbanistica e lavori pubblici; d.P.R. 22 marzo 1974 n. 279: agricoltura

e foreste; d.P.R. 28 marzo 1975 n. 474: igiene e sanità), intese a

definire l'ambito delle attribuzioni di competenza della provincia e

dalle quali non emergerebbe alcuna riserva a favore dello Stato in

ordine alla tutela delle acque dall'inquinamento (come è stato invece

disposto dall'art. 6 n. 7 del d.P.R. 14 gennaio 1972 n. 4 per le

regioni a statuto ordinario). Esse, al contrario, riaffermerebbero,

precisandola in senso positivo, la competenza della provincia in ordine

ai diversi profili di interesse pubblico afferenti le acque, per quanto

concerne l'utilizzazione e le opere di difesa, e specificamente la

tutela dagli inquinamenti, con i soli limiti derivanti dallo statuto

(opere idrauliche di prima e seconda categoria, grandi derivazioni a

scopo idroelettrico).

Nel quadro di siffatta denunzia di illegittimità costituzionale

della legge 319 nella sua globalità, il ricorso ne ha poi illustrato

ulteriormente alcuni aspetti.

Si ribadisce così che gli interventi e le funzioni previste nella

legge e in particolare nell'art. 1 rientrano separatamente nell'ambito

di materie riservate alla competenza esclusiva della provincia, e ne

costituiscono il normale svolgimento, anche se colte dal punto di vista

artificiosamente unitario della tutela delle acque dall'inquinamento.

Si sottolinea ancora che le norme statutarie e quelle di attuazione,

particolarmente in materia urbanistica e di opere pubbliche,

configurano compiutamente i rapporti fra Stato e provincia in modo da

comprendere qualsiasi ipotesi di coordinamento "sulla base

dell'attribuzione alla provincia delle competenze in materia di

utilizzazione delle acque pubbliche, qui comprese la polizia idraulica

e la difesa delle acque dall'inquinamento in relazione all 'acquisto da

parte della provincia della titolarità del demanio idrico".

Si rileva altresì che l'esigenza cui sembra voler soddisfare la

legge impugnata, e cioè di coordinare in modo unitario l'azione dei

poteri pubblici in funzione della difesa dall'inquinamento, non

autorizza la sovrapposizione di una disciplina e di una organizzazione

statale, ma deve essere soddisfatta col ricorso ai normali

coordinamenti impliciti nella disciplina costituzionale dell'autonomia

speciale e con questa comunque compatibili. L'art. 14 dello Statuto

speciale e gli artt. 7 e 10 del citato d.P.R. 22 marzo 1974 n. 381

prevedono appunto le modalità di armonizzazione degli interessi

statali e provinciali rinviando ad appositi piani per le opere

idrauliche e per l'utilizzazione delle acque pubbliche, stabiliti

d'intesa tra i rappresentanti dei due enti in seno ad un apposito

comitato.

Questo sistema di rapporti tra la pianificazione provinciale e quella

nazionale, verrebbe invece ostacolato dall'art. 2 della legge, il quale

configura il rapporto tra il piano nazionale di risanamento e quelli

regionali in modo che il primo sia in ogni caso destinato a prevalere e

che i piani regionali possano essere vanificati in esito a un controllo

discrezionale di compatibilità riservato allo Stato.

Inoltre la competenza provinciale in materia di acque e d'igiene

(quest'ultima pienamente riconosciuta dall'art. 1 d.P.R. 28 marzo

1975, n. 474 in attuazione dell'art. 9, n. 10 St.), alla stregua delle

funzioni attribuite al comitato dei ministri dal predetto art. 2, viene

nel suo complesso menomata e impoverita, giacché ogni decisione della

provincia su tali oggetti ne resta condizionata e pregiudicata.

Con riguardo alla dedotta violazione dell'art. 68 dello Statuto

speciale, in relazione all'art. 8 n. 5 nonché alle sopra indicate

norme di attuazione, si sostiene infine nel ricorso che l'attribuzione

alla provincia della titolarità del demanio idrico comporta che ad

essa spettino anche le attribuzioni concernenti la difesa delle acque

dall'inquinamento, come espressamente previsto dall'art. 5 del d.P.R.

n. 381 del 1974.

D'altra parte questo testimonierebbe che i detti poteri relativi alla

difesa dall'inquinamento, in quanto rientranti nel complesso delle

materie dell'urbanistica e dei lavori pubblici, ricadono nell'ambito

della competenza legislativa esclusiva della provincia.

In ogni caso l'esercizio di tutte le potestà che sono connesse con la

titolarità del demanio non ammetterebbe interruzioni del rapporto tra

l'ente pubblico e il bene mediante l'esercizio di competenze altrui, e

anche sotto questo ulteriore profilo la legge impugnata sarebbe

illegittima, in quanto incidente nel rapporto di demanialità e nella

correlativa competenza esclusiva della provincia.

4. - L'Avvocatura dello Stato, per il Presidente del Consiglio dei

ministri, ha concluso per la infondatezza del ricorso, con

argomentazioni identiche a quelle svolte in relazione all'impugnativa

della Provincia di Bolzano.

5. - La Provincia di Trento con una memoria aggiunta, e la Provincia

di Bolzano all'udienza del 10 maggio 1983, hanno chiesto - a mezzo dei

rispettivi difensori - che venisse dichiarata cessata la materia del

contendere: e ciò, in ragione del disposto dell'art. 7, secondo comma,

della sopravvenuta legge 24 dicembre 1979, n. 650, con cui si è

stabilito che "restano ferme le competenze" delle Provincie ricorrenti

stabilite dallo Statuto di autonomia e dalle relative norme di

attuazione. L'Avvocatura dello Stato si è associata a tale richiesta. Considerato in diritto :

1. - I ricorsi delle Provincie autonome di Bolzano e Trento hanno il

medesimo oggetto. Essi possono quindi venire riuniti e decisi con

un'unica sentenza.

2. - I ricorsi in oggetto traggono motivo, essenzialmente, dal

disposto dell'ultimo comma dell'art. 4 della legge n. 319 del 1976, a

termini del quale "i compiti che dalla presente legge sono attribuiti

alle regioni s'intendono conferiti per il Trentino-Alto Adige alle

provincie autonome di Trento e Bolzano". Queste ultime lamentano che

la speciale autonomia loro garantita dallo Statuto (d.P.R. 31 agosto

1972, n. 670) e dalle relative norme di attuazione sia stata in tal

modo appiattita al grado delle autonomie ordinarie e che la legge

impugnata, nel provvedere - ai fini del raggiungimento delle finalità

generali enunciate nell'art. 1 - al riparto delle competenze tra Stato

e regioni (quindi, tra lo Stato ed esse provincie autonome, equiparate

alle regioni), abbia adottato una "logica di gerarchia", riservando

allo Stato le funzioni organizzativa e normativa primarie (art. 2) ed

attribuendo alle regioni ed agli altri enti territoriali (artt. 4

segg.) competenze del tutto subordinate e di carattere integrativo,

attuativo ed esecutivo delle norme, criteri ed indirizzi stabiliti

dall'apposito comitato dei ministri di cui all'art. 3.

Con l'art. 7, secondo comma, della legge 24 dicembre 1979, n. 650

(recante "integrazioni e modifiche delle leggi 16 aprile 1973, n. 171 e

10 maggio 1976, n. 319, in materia di tutela delle acque

dall'inquinamento"), peraltro, il citato art. 4, ult. comma, l. 319/76

è stato "sostituito dal seguente: " Restano ferme le competenze delle

provincie autonome di Trento e di Bolzano ai sensi del testo unico

delle leggi sullo Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige,

approvato con decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972,

n. 670, e delle relative norme di attuazione".

Dato il chiaro tenore della disposizione, non vi è dubbio che la

lesione della sfera di competenza lamentata dalle provincie ricorrenti

- anche ove in ipotesi verificatasi - sia stata radicalmente eliminata.

La circostanza poi che la medesima legge n. 650 del 1979 (art. 1)

abbia prorogato i termini originariamente concessi alle regioni (ed

alle provincie ricorrenti) per il compimento delle attività

(essenzialmente, censimento dei corpi idrici e piani di risanamento)

rispetto alle quali i poteri sovraordinati dello Stato si sarebbero

dovuti esplicare, dimostra che il conferimento dei poteri stessi (anche

ove esercitati medio tempore) non comporta attualmente alcun effetto

lesivo della sfera di autonomia rivendicata dalle provincie ricorrenti;

e di ciò il comportamento processuale di queste è, del resto chiara

dimostrazione.

Deve perciò concludersi che è nella specie venuta meno la materia

del contendere.