Sentenza n. 276/1997

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 10, primo

comma, numero 4 e secondo comma (recte: ultimo comma), della legge

della regione Sicilia 20 marzo 1951, n. 29 (Elezione dei deputati

all'Assemblea regionale siciliana), promosso con ordinanza emessa l'8

novembre 1996 dal tribunale di Palermo sul ricorso proposto da

Vincenzo Pezzino contro Emanuele Di Betta ed altri, iscritta al n.

1335 del registro ordinanze 1996 e pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 1, prima serie speciale, dell'anno

1997;

Visti gli atti di costituzione di Vincenzo Pezzino e di Emanuele

Di Betta, nonché l'atto di intervento della regione Sicilia;

Udito nell'udienza pubblica del 3 giugno 1997 il giudice relatore

Piero Alberto Capotosti;

Uditi gli avvocati Liborio Armao per Vincenzo Pezzino, Guido Corso

per Emanuele Di Betta e gli avvocati Francesco Torre e Francesco

Castaldi per la regione Sicilia.

Ritenuto in fatto

1. - Il tribunale di Palermo, adito per la dichiarazione di

ineleggibilità a consigliere dell'Assemblea regionale siciliana di

Emanuele Di Betta, in quanto componente del Comitato direttivo del

Consorzio per l'area di sviluppo industriale della provincia di

Agrigento (di seguito: Consorzio Asi), con ordinanza dell'8 novembre

1996, ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art.

10, primo comma, numero 4 e secondo comma (recte: ultimo comma),

della legge regionale siciliana 20 marzo 1951, n. 29, e successive

modificazioni, nella parte in cui stabilisce che non sono eleggibili

alla carica di deputato dell'Assemblea regionale siciliana: "i

commissari, i liquidatori, i presidenti o componenti di consigli di

amministrazione ... di enti pubblici soggetti per legge alla

vigilanza o tutela della regione, ovvero enti in genere che siano

ammessi a godere o godano effettivamente in via ordinaria, in

dipendenza di disposizione di legge, o di atti amministrativi

vincolati, di contributi, concorsi o sussidi da parte della Regione",

tranne che, "in conseguenza di tempestive dimissioni od altra causa

siano effettivamente cessati dalle loro funzioni almeno novanta

giorni prima del compimento di un quinquennio dalla data delle

precedenti elezioni regionali", in riferimento agli artt. 3, 122 e 51

della Costituzione.

2. - I giudici rimettenti, in punto di rilevanza, osservano che

Emanuele Di Betta ha rivestito la carica almeno sino al 20 giugno

1996 ed il ricorso per la dichiarazione di ineleggibilità è stato

tempestivamente proposto. Inoltre, deducono che il Consorzio Asi è

ente vigilato e non sussistono, quindi, né la relazione di

dipendenza tra regione e Consorzio, né la rappresentatività esterna

dell'amministratore che, secondo la giurisprudenza della Corte di

cassazione, fondano, nella legislazione statale, la previsione di una

causa di ineleggibilità.

La fattispecie sarebbe, quindi, riconducibile a quella regolata,

per le altre regioni, dall'art. 3, numero 1 della legge n. 154 del

1981, che stabilisce una mera incompatibilità fra la cariche.

La norma in esame prevede, invece, una più restrittiva causa di

ineleggibilità, benché non sussistano situazioni peculiari della

regione che possano giustificarla. A conforto di tale assunto i

giudici richiamano la sentenza di questa Corte n. 171 del 1984, che

ha dichiarato l'illegittimità costituzionale della norma in esame

limitatamente alla previsione dell'ineleggibilità dei componenti del

consiglio di amministrazione degli enti ospedalieri le cui

argomentazioni, a loro avviso, risulterebbero pertinentemente

richiamabili in riferimento al caso in esame.

Dunque, ad avviso del Tribunale, la norma viola gli articoli 3, 51

e 122 della Costituzione, in quanto prevede una causa di

ineleggibilità, laddove la legge statale stabilisce una mera causa

di incompatibilità, in assenza di situazioni che giustifichino la

diversità di disciplina, stabilendo una restrizione del diritto di

elettorato passivo non giustificata da motivi adeguati e ragionevoli.

3. - Nel giudizio innanzi a questa Corte si sono costituiti

Vincenzo Pezzino, Emanuele Di Betta e la regione Sicilia.

4. - Vincenzo Pezzino, ricorrente nel giudizio a quo nella memoria

di costituzione ed in quella depositata in prossimità dell'udienza

pubblica, ha chiesto che la questione sia dichiarata non fondata.

La parte privata sostiene che, secondo la giurisprudenza della

Corte, la norma regionale, che disciplina l'accesso alla carica

elettiva più restrittivamente di quella statale, deve ritenersi

ragionevole, qualora sia diretta ad "impedire il formarsi di

clientele elettorali", in considerazione dell'esistenza di peculiari

situazioni locali, che, nella specie, sussisterebbero. Il Consorzio

Asi, a suo avviso, in virtù delle previsioni contenute nella legge

della regione Sicilia 4 gennaio 1984, n. 1, è ente pubblico non

economico, ha lo scopo di favorire gli insediamenti di piccole e

medie industrie, fruisce di contributi a carico del bilancio

regionale, è sottoposto alla vigilanza ed alla tutela dell'Assessore

regionale all'industria e, quindi, va qualificato come ente

strumentale della Regione. Il Comitato direttivo del Consorzio è,

inoltre, organo titolare di poteri particolarmente intensi,

astrattamente idonei a consentire ai suoi membri di esercitare la

captatio benevolentiae o il metus publicae potestatis, ossia di

influire sulla libera manifestazione del voto, rischio peculiarmente

intenso in una provincia quale quella di Agrigento, afflitta da

gravissimi problemi occupazionali ed economici.

Per siffatti rilievi, la norma censurata appare, dunque,

ragionevole e non viola le norme della Costituzione indicate dal

tribunale rimettente, anche perché la facoltà accordata al

candidato di rimuovere la causa di ineleggibilità, rassegnando le

dimissioni dall'incarico, consente comunque di escludere l'eccepita

compressione del diritto di elettorato passivo.

5. - Emanuele Di Betta, resistente nel processo di merito, ha

svolto argomentazioni a conforto della tesi sviluppata nell'ordinanza

di rimessione.

La parte privata sostiene che la norma censurata contrasta con il

principio affermato da questa Corte, secondo il quale

"l'eleggibilità è la norma, l'ineleggibilità è l'eccezione" e la

prima può, quindi, essere stabilita solo qualora, per la posizione

rivestita dal soggetto, siano ipotizzabili pericoli di turbamento

della par condicio tra i candidati e della libera formazione del voto

dell'elettore. L'identità dei poteri degli amministratori dei

Consorzi Asi in Sicilia e nelle altre regioni non giustifica,

infatti, la diversa disciplina di fattispecie identiche. La carica,

peraltro, neppure consente di influire sulla libertà della

competizione elettorale, anche in considerazione della limitata

competenza territoriale del Consorzio e della circostanza che, nella

specie, l'ente opera in una zona pressoché priva di industrie ed ha,

quindi, un'utenza limitata.

Il resistente deduce, altresì, che la correttezza di siffatta

conclusione non è inficiata dalle decisioni della Corte (ordinanza

n. 16 del 1989; sentenza n. 127 del 1987) che hanno, rispettivamente,

affermato la legittimità della previsione dell'ineleggibilità a

deputato all'Assemblea regionale del Presidente dell'Ente acquedotti

siciliano (Eas) ed a consigliere provinciale o comunale in comuni con

oltre 25.000 abitanti degli amministratori e revisori dei conti degli

enti pubblici economici. La Corte ha, infatti, qualificato il primo

ente come "dipendente" dalla regione, relazione che, anche secondo la

legislazione statale, integra una causa di ineleggibilità, ma non

sussiste per il Consorzio Asi, che è solo "vigilato" dalla prima. In

ogni caso, anche qualora lo si riconduca tra gli enti dipendenti,

comunque l'amministratore del Consorzio Asi non può essere

assimilato al presidente dell'Eas, sia per la diversità dei poteri

connessi alle due cariche, sia per la diversità della competenza

territoriale dei due organismi.

6. - La regione Sicilia ha chiesto che la questione sia dichiarata

infondata.

La resistente, sintetizzate le finalità cui mirano le cause di

ineleggibilità ed incompatibilità, deduce che né la prima né la

seconda determinano un sacrificio del diritto di elettorato passivo.

Entrambe possono, infatti, essere rimosse da un atto di volontà

dell'interessato, si differenziano solo quanto al tempo in cui deve

essere dismessa la carica ed il legislatore regionale può comunque

legittimamente stabilire l'una o l'altra, in difformità dalle norme

della legislazione statale, purché la scelta sia sorretta da una

valida giustificazione, rinvenibile nel caso in esame.

Il legislatore siciliano, osserva testualmente la regione, ha

infatti "considerato rischioso, per la libertà e la genuinità delle

elezioni in Sicilia, lasciare in carica amministratori di enti

pubblici regionali impegnati ad assicurarsi il seggio di deputato

regionale", analogamente peraltro a quanto previsto in riferimento

alla fattispecie disciplinata dall'art. 24, primo comma, della legge

regionale n. 212 del 1979, giudicata legittima dalla Corte con la

sentenza n. 127 del 1987.

La ratio della norma deve essere individuata nel "realistico

apprezzamento dello specifico ambiente in cui le elezioni regionali

siciliane sono destinate a svolgersi" e nell'inopportunità di una

norma di contenuto analogoa quella statale per una regione che -

secondo le testuali affermazioni della resistente - è

"tradizionalmente improntata dalla prassi del clientelismo e della

sopraffazione elettorale, in un contesto degradato dalla interferenza

mafiosa".

Il richiamo al principio dall'art. 3 della Costituzione, ad avviso

della regione, è inesatto, per la diversità delle situazioni,

derivante dalla peculiarità della "realtà storica, culturale ed

ambientale dell'isola", che ha fondato il riconoscimento in norme

costituzionali della potestà legislativa primaria in materia

elettorale, finalizzata a porre in condizioni di eguaglianza tutti

coloro che aspirano alla carica di deputato regionale. La

disposizione è, quindi, anche conforme all'art. 51 della

Costituzione, secondo quanto affermato dalla Corte nella sentenza n.

130 del 1987 e, soprattutto, nell'ordinanza n. 16 del 1989, che ha

dichiarato manifestamente infondata la questione di legittimità

costituzionale della norma censurata e quindi consente di pervenire

ad identica soluzione nel caso in esame.

7. - Le parti costituite, nel corso della discussione orale, hanno

insistito nelle conclusioni rassegnate nelle difese scritte. Considerato in diritto

1. - La questione di legittimità costituzionale sollevata con

l'ordinanza in epigrafe riguarda l'art. 10, primo comma, numero 4 e

secondo comma (rectius: ultimo comma) della legge regionale siciliana

20 marzo 1951, n. 29 (Elezione dei deputati all'Assemblea regionale

siciliana), come modificato dall'art. 1 della legge regionale 13

luglio 1972, n. 33 e dall'art. 33 della legge regionale 6 gennaio

1981, n. 6, nella parte in cui stabilisce che non sono eleggibili

alla carica di deputato dell'Assemblea regionale siciliana "i

commissari, i liquidatori, i presidenti o componenti di consigli di

amministrazione.... di enti pubblici soggetti per legge alla

vigilanza o tutela della regione, ovvero enti in genere che siano

ammessi a godere o godano effettivamente in via ordinaria, in

dipendenza di disposizione di legge, o di atti amministrativi

vincolati, di contributi, concorsi o sussidi da parte della regione",

salvo che, "in conseguenza di tempestive dimissioni od altra causa

siano effettivamente cessati dalle loro funzioni almeno novanta

giorni prima del compimento di un quinquennio dalla data delle

precedenti elezioni regionali".

Ad avviso del giudice rimettente, la norma denunciata viola l'art.

3 della Costituzione, in quanto stabilisce, anche se non sussistono

situazioni peculiari ed esclusive della Sicilia, una causa di

ineleggibilità, diversamente dall'art. 3 della legge 23 aprile 1981,

n. 154, che prevede invece una mera causa di incompatibilità tra la

carica di consigliere regionale e quella di amministratore di ente

vigilato dalla regione, quale, secondo lo stesso giudice a quo,

sarebbe il Consorzio Asi. La stessa norma, secondo il giudice

rimettente, viola altresì l'art. 51 della Costituzione, perché

limita il diritto di elettorato passivo, in assenza di motivi

adeguati e ragionevoli, finalizzati alla tutela di un interesse

generale e contrasta infine con l'art. 122 della Costituzione, in

quanto stabilisce una causa di ineleggibilità in luogo di una causa

di incompatibilità.

2. - La questione non è fondata, in riferimento ai profili

prospettati.

Preliminarmente va rilevato che non spetta a questa Corte

qualificare la natura giuridica del Consorzio Asi in oggetto, in

presenza di un'ordinanza di rimessione che, utilizzando i comuni

canoni ermeneutici e con motivazione specifica non implausibile,

sostiene la tesi della natura di ente vigilato del Consorzio stesso.

D'altra parte, la Corte ha già affermato in altra occasione, con

riguardo alla locuzione "ente dipendente", di cui alla legge n. 154

del 1981, che "spetta al giudice ordinario l'interpretazione della

norma, mentre questa Corte ha la funzione di porre a confronto la

norma nel significato comunemente attribuitole o assegnatole

dall'interprete con i precetti costituzionali invocati" (sentenza n.

280 del 1992).

3. - Ciò premesso, va innanzi tutto osservato che, secondo il

costante indirizzo di questa Corte, l'ordinamento costituzionale,

prevedendo che il sistema dell'ineleggibilità nelle Regioni ad

autonomia particolare, sia regolato da leggi speciali, regionali o

statali, consente una regolamentazione differenziata (tra le più

recenti, sentenza n. 162 del 1995), dato che altrimenti si priverebbe

il potere legislativo della sua stessa ragion d'essere (sentenza n.

130 del 1987).

Tale regolamentazione differenziata delle cause di ineleggibilità,

del resto, appare tanto meno discriminatoria, ove si consideri che la

potestà legislativa della regione Sicilia, per quanto concerne

l'elezione dell'Assemblea regionale, è particolarmente ampia. Essa

infatti, ai sensi dell'art. 3 dello statuto, ha natura primaria

(sentenza n. 20 del 1985), che specificamente comporta il vincolo,

anche in una materia, come quella dell'elezione dell'assemblea, non

disciplinata direttamente dalla Costituzione, "al rispetto dei

principi ricavabili dalla Costituzione stessa in materia elettorale"

e non già a seguire i principi e tanto meno le specifiche

disciplinedelle leggi elettorali delle Camere (sentenza n. 372 del

1996). Oltre tutto, il principio di eguaglianza non può ritenersi

vulnerato dalla mera diversità di disciplina delle cause di

ineleggibilità, qualora "tale diversità di disciplina sia sorretta

da motivi adeguati e ragionevoli, finalizzati alla tutela di un

interesse generale" (ex plurimis: sentenze n. 162 del 1995 e n. 539

del 1990) o comunque correlati a condizioni peculiari locali

(sentenza n. 539 del 1990).

Nell'ambito di tali interessi o situazioni, che debbono essere

congruamente e ragionevolmente apprezzati dal legislatore siciliano,

non solo può essere annoverato il rischio che l'esercizio della

carica in questione possa determinare indebite influenze sulla

competizione elettorale e comunque alterare la autenticità o

genuinità del voto mediante la captatio benevolentiae degli elettori

(sentenza n. 539 del 1990, ordinanza n. 16 del 1989), ma può anche

essere annoverato l'obiettivo di garantire il corretto andamento dei

pubblici uffici ricoperti dagli aspiranti candidati; e questo proprio

perché il naturale carattere bilaterale dell'ineleggibilità finisce

con il tutelare, attraverso il divieto a candidarsi in determinate

condizioni, non solo la carica per la quale l'elezione è disposta,

ma anche la carica il cui esercizio è ritenuto incompatibile con la

candidatura in questione.

Non è infatti irragionevole che la cura degli interessi della

comunità regionale, i quali hanno carattere di "specialità" per

espresso riconoscimento dell'ordinamento costituzionale, possa

giustificare la necessità di mantenere più rigorosamente separati

compiti e funzioni propri di un determinato ufficio pubblico dalla

candidatura al mandato elettivo. Si tratta naturalmente di una

valutazione che, ove non irragionevole, rientra, nei limiti di

esplicazione della relativa potestà, nella discrezionalità del

legislatore regionale, per una migliore garanzia dell'autonomia sul

piano politico-istituzionale.

Tutto ciò, del resto, trova un'ulteriore conferma nel fatto che

anche lo stesso legislatore statale ha stabilito per la Valle d'Aosta

l'ineleggibilità degli amministratori degli enti sottoposti a

vigilanza della Regione (art. 6, primo comma, lettera e) della legge

3 agosto 1962, n. 1257 e successive modificazioni).

In questa ottica, la rilevanza specifica dell'attività

dell'ufficio pubblico ricoperto, ai fini dell'apprezzamento del

legislatore siciliano nel configurare i vari casi di ineleggibilità,

può anche essere desunta dalla particolare vicenda relativa alla

norma impugnata, che fu modificata con legge regionale 13 luglio

1972, n. 33, la quale sottrasse alla originaria categoria degli enti,

i cui amministratori dovevano considerarsi ineleggibili, quelli che

svolgevano attività culturali, sportive, di culto, sindacali,

sanitarie (queste ultime poi reinserite nell'elenco originario dalla

legge 6 gennaio 1981, n. 6), di beneficenza ed assistenza, di

rappresentanza del movimento cooperativistico; attività

probabilmente non ritenute tali da coinvolgere, diversamente dagli

altri casi, interessi regionali, la cui cura, in relazione alle

specifiche condizioni della regione, dovesse comunque comportare la

più rigorosa separazione con la candidatura al mandato elettivo.

4. - Nel quadro di tali principi appare pertanto non ingiustificata

la preoccupazione che l'amministratore di un ente, quale il consorzio

Asi, versi in una situazione che possa determinare il pericolo di

alterazioni della par condicio elettorale. Neppure è irragionevole

che il legislatore siciliano abbia ritenuto opportuno assicurare la

separazione tra la candidatura all'Assemblea regionale e la carica di

amministratore degli enti in questione, in considerazione della

particolare rilevanza sia degli interessi affidati a quegli enti, sia

dell'intervento regionale su di essi. Questi intenti del legislatore

siciliano in ordine alle cause che giustificano la restrizione del

diritto di elettorato passivo provano dunque l'infondatezza dei dubbi

di costituzionalità relativi sia all'art. 3, sia all'art. 51 della

Costituzione.

È altresì infondata la censura nella parte in cui si dubita del

contrasto della norma con l'art. 122 della Costituzione. Tale

disposizione, infatti, non disciplina i casi di ineleggibilità ed

incompatibilità alla carica di consigliere regionale, ma solo

stabilisce nella materia una riserva di legge che - relativamente

alla regione Sicilia - non è una riserva di legge statale, cosicché

non è in alcun modo violata dalla norma oggetto del presente

giudizio.