Sentenza n. 278/1993

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorsi delle Regioni Toscana, Umbria,

Emilia-Romagna e Lombardia notificati l'11, il 14 ed il 15 settembre

1992, depositati in Cancelleria il 17 settembre, il 1°, il 2 ed il 5

ottobre 1992, per conflitto di attribuzione sorto a seguito del

decreto del 25 maggio 1992, n. 338 del ministero dell'agricoltura e

delle foreste concernente il "Regolamento recante norme per

l'applicazone delle disposizioni del regolamento Cee n. 2092 del 1991

del Consiglio del 24 giugno 1991 in materia di produzione agricola

con metodo biologico dei prodotti vegetali non trasformati", ed

iscritti ai nn. 34, 35, 36 e 37 del registro conflitti 1992;

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 20 aprile 1993 il giudice relatore

Gabriele Pescatore;

Uditi gli avvocati Fabio Lorenzoni per la Regione Toscana,

Maurizio Pedetta e Alberto Predieri per la Regione Umbria,

Giandomenico Falcon per la Regione Emilia-Romagna, Valerio Onida per

la Regione Lombardia e l'Avvocato dello Stato Ivo M. Braguglia per il

Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - La Regione Toscana, con ricorso n. 34 del 1992, depositato il

17 settembre 1992, ha proposto conflitto di attribuzione contro il

Presidente del Consiglio dei ministri, chiedendo l'annullamento del

decreto 25 giugno 1992, n. 338, con cui il ministro per l'agricoltura

e le foreste ha emanato il "Regolamento recante norme per

l'applicazione delle disposizioni del regolamento Cee n. 2092 del

1991 del Consiglio del 24 giugno 1991, in materia di produzione

agricola con metodo biologico dei prodotti vegetali non trasformati",

pubblicato nella Gazzetta Ufficiale, serie generale, n. 167 del 17

giugno 1992.

Secondo quanto deduce la regione, il decreto ministeriale

impugnato, dettando una disciplina applicativa del regolamento Cee ed

individuando il ministero quale soggetto competente a svolgere le

relative attività, lederebbe le competenze attribuite alle regioni

in materia di agricoltura e foreste dal d.P.R. n. 616 del 1977, in

relazione agli art. 117 e 118 della Costituzione.

Il provvedimento è stato emanato ritenendo che l'instaurazione di

un sistema di controlli, previsto dall'art. 9 del regolamento Cee,

rientri tra gli interventi di interesse nazionale ai sensi dell'art.

71, primo comma, lettera b) del d.P.R. n. 616 del 1977, in quanto

volto alla regolazione del mercato. Sulla base di tale assunto,

infondato, lo Stato avrebbe emanato norme in un settore non

rientrante nella sua competenza.

2. - Lo stesso decreto del ministro per l'agricoltura e le foreste

è stato impugnato altresì dalla Regione Umbria, con ricorso n. 35

del 1992 depositato in data 1° ottobre 1992.

Ad avviso della ricorrente, il provvedimento, col pretesto di

"assicurare l'uniforme applicazione sul territorio nazionale delle

disposizioni del regolamento della Cee" (art. 12), detta in proposito

una disciplina di estremo dettaglio, completa ed esaustiva, senza mai

accennare a un qualsiasi pur minimo ruolo delle regioni e in pratica

ignorandone l'esistenza, come se nell'ordinamentoitaliano non

esistesse la l. n. 86 del 1989.

Tale legge, invece, ha modificato il precedente assetto di

rapporti, riconoscendo alle regioni competenze più incisive per

l'attuazione del diritto comunitario derivato.

Nel testo del regolamento impugnato si indica nella "Direzione

generale della produzione agricola" del ministero dell'agricoltura e

foreste il centro di riferimento, che presiede al sistema di

controlli considerato, e si provvede ad una ampia disciplina di

dettaglio per l'esercizio di tale attività.

Le regioni già da tempo si sono andate occupando di agricoltura

biologica. Così la Regione Umbria con la legge regionale 28 dicembre

1990, n. 46 (precedente, dunque, il regolamento Cee n. 2092 del

1991), ha adottato una normativa organica in materia, definendo le

"produzioni biologiche" e la loro disciplina.

Con il d.m. 25 maggio 1992, n. 338 non solo si vanifica la

disciplina dettata dalla Regione Umbria, ma le si impedisce

illegittimamentedi esercitare le competenze ad essa spettanti in

materia di agricoltura e foreste in generale e con specifico riguardo

all'attuazione nel nostro ordinamento dei regolamenti della Comunità

economica europea e del regolamento n. 2092 del 1991 in particolare.

Si osserva ancora che, in ordine all'attuazione dei regolamenti

comunitari relativi a materie di competenza regionale, ove questi

richiedano norme di attuazione e di adattamento all'ordinamento

interno, lo Stato ha una competenza del tutto residuale e

assolutamente eccezionale. Sono, invero, riservate alle regioni, a

norma dell'art. 6 del d.P.R. n. 616 del 1977, "le funzioni relative

all'applicazione dei regolamenti della Comunità economica europea" e

la Corte costituzionale ha confermato in maniera inequivoca che "la

competenza ad attuare anche le necessarie misure normative richieste

per la concreta attuazione degli atti comunitari non può essere in

principio preclusa alle regioni e alle province autonome" (sent. n.

304 del 1987).

Ove fossero effettivamente ricorse esigenze di ordine unitario

nell'attuazione del regolamento Cee, queste avrebbero dovuto essere,

se mai, soddisfatte attraverso l'esercizio della funzione di

indirizzo e coordinamento e, dunque, tramite atti adottati nel

rispetto dei limiti formali e sostanziali stabiliti dalla legge -

art. 3 della legge 22 luglio 1975, n. 382 - vale a dire con legge o

con atto avente forza di legge, ovvero con deliberazione del

Consiglio dei ministri (v. anche art. 2, lett. d) della legge n. 400

del 1988) su proposta del Presidente del Consiglio, d'intesa con il

ministro o i ministri competenti.

Ad avviso della Regione ricorrente, il decreto del ministro per

l'agricoltura e le foreste n. 338 del 1992 si palesa

costituzionalmente illegittimo e lesivo delle competenze regionali

per violazione degli artt. 5, 115, 117, 118, 119 e 3 della

Costituzione sotto il profilo della irragionevolezza.

3. - Il medesimo decreto del ministro per l'agricoltura e le

foreste è stato impugnato anche dalla Regione Emilia-Romagna con

ricorso n. 36 del 1992, depositato il 2 ottobre 1992.

Esposti il contenuto e le caratteristiche dell'atto impugnato,

rileva la ricorrente regione che lo Stato avrebbe dovuto

semplicemente, con la "designazione" prevista dagli artt. 8, secondo

comma e 9, quarto comma, del regolamento comunitario, provvedere a

rendere nota e formalizzare in ambito comunitario la situazione di

diritto nazionale, sollecitando semmai le regioni a provvedere a

quanto di propria spettanza.

Viceversa, con l'impugnato decreto del 25 maggio 1992, n. 338, il

ministro per l'agricoltura e le foreste ha emanato un "regolamento" -

sprovvisto peraltro di ogni base giuridica - con il quale attribuisce

a se medesimo la qualifica di autorità nazionale competente ad

esercitare il complesso delle funzioni amministrative previste dal

regolamento comunitario.

Ma tale decreto - ad avviso della Regione Emilia-Romagna - non

traendo origine da alcun atto legislativo, è privo di base giuridica

ed illegittimamente lesivo delle attribuzioni costituzionali delle

regioni. Si contesta anche dalla Regione Emilia-Romagna

l'affermazione - contenuta nel preambolo del provvedimento - che il

sistema dei controlli sulle produzioni biologiche, voluto dal

regolamento comunitario, rientri "tra gli interventi di interesse

nazionale ai sensi dell'art. 71, primo comma, lett. h), del d.P.R. 24

luglio 1977, n. 616, in quanto volto alla regolazione del mercato

agricolo".

4. - Il più volte richiamato decreto del ministro per

l'agricoltura e le foreste è stato impugnato infine dalla Regione

Lombardia, con ricorso n. 37 del 1992 depositato il 5 ottobre 1992.

Si contesta, nel ricorso, il fondamento normativo (e quindi

costituzionale) del decreto impugnato alla stregua di considerazioni

già svolte dalle precedenti ricorrenti, anche in base alla

giurisprudenza della Corte, in tema di disciplina del mercato

agricolo.

In particolare, non varrebbe invocare l'esigenza di "adottare

disposizioni uniformi per l'applicazione nel territorio nazionale del

regolamento della Cee n. 2092 del 1991", poiché le esigenze di

uniformità sarebbero già interamente assolte dalle norme del

regolamento stesso. Si contesta in particolare la scelta di affidare

i controlli ad associazioni di produttori autorizzati dal ministero.

Il decreto impugnato sarebbe pertanto lesivo della competenza delle

regioni, e in particolare gli artt. 117 e 118 Cost. e gli artt. 66,

67, 71 e 77 del d.P.R. n. 616 del 1977.

Si afferma inoltre la violazione del principio di cui all'art. 17,

primo comma, lett. b), della stessa legge n. 400 del 1988 (valido a

fortiori nei confronti dei regolamenti ministeriali), secondo cui i

regolamenti governativi di attuazione o integrazione delle leggi non

possono essere dettati nelle "materie riservate alla competenza

regionale".

5. - Con un unico atto del 5 aprile 1993, il Presidente del

Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura

generale dello Stato, si è costituito nei giudizi promossi con i

quattro conflitti di attribuzione, chiedendone il rigetto.

Ha dedotto che per definire l'ambito di incidenza dell'intervento

statale, è necessario rifarsi proprio al regolamento Cee n. 2092 del

1991. A questo riguardo le regioni ricorrenti mostrano di voler

attribuire uno scopo assai limitato alla sfera del legislatore

comunitario. Il regolamento Cee su ricordato sarebbe stato adottato

soltanto a tutela dei consumatori, affinché essi possano agevolmente

identificare i prodotti di "agricoltura biologica rispetto a quelli

di agricoltura "tradizionale". Viceversa, non sarebbe questa soltanto

la finalità dell'intervento comunitario. Risulta, infatti, dai suoi

"considerando", che tale intervento è stato adottato anche per

esigenze connesse alla politica relativa al mercato agricolo.

L'attività esplicata nel decreto impugnato realizza, quindi,

"interventi di interesse nazionale per la regolazione del mercato

agricolo", quali definiti dalla giurisprudenza della Corte. L'atto

impugnato rientrerebbe pertanto nella competenza statale, e tanto

basterebbe per ritenere l'infondatezza dei ricorsi.

Quanto al rilievo della Regione Umbria, secondo il quale, dopo

l'introduzione della legge comunitaria ad opera della legge n. 86 del

1989, l'attuazione per via regolamentare della normativa comunitaria,

nelle sue disposizioni non immediatamente applicabili, può esser

consentita soltanto nell'ambito della legge comunitaria di

riferimento e soltanto se prevista da tale legge comunitaria, osserva

l'Avvocatura che la tesi appare priva di giuridico fondamento, sia in

astratto che con riferimento al caso concreto.

Sarebbe indubbio, dunque, che il decreto impugnato rientri nella

competenza del ministro per l'agricoltura e le foreste, incidendo in

materia tuttora riservata allo Stato, ai sensi dell'art. 71, primo

comma, lett. b, del d.P.R. n. 616 del 1977; se così non fosse,

rientrerebbe comunque nelle attribuzioni statali per le esigenze di

carattere unitario che mira a soddisfare e che sono indicate nel

regolamento Cee. Considerato in diritto

1. - Sulla base di argomentazioni in parte coincidenti e in parte

diverse, le Regioni Toscana, Umbria, Emilia-Romagna e Lombardia hanno

proposto conflitto di attribuzione contro il Presidente del Consiglio

dei ministri per l'annullamento del decreto 25 maggio 1992, n. 338,

con cui il ministro per l'agricoltura e le foreste ha emanato il

"Regolamento recante norme per l'applicazione delle disposizioni del

regolamento Cee n. 2092 del 1991 del Consiglio del 24 giugno 1991, in

materia di produzione agricola con metodo biologico dei prodotti

vegetali non trasformati".

I giudizi possono essere riuniti per l'identità dell'oggetto dei

ricorsi, che attiene allo stesso provvedimento.

Secondo le ricorrenti regioni, il ministro per l'agricoltura e le

foreste avrebbe violato gli artt. 117 e 118 della Costituzione e le

connesse disposizioni di legge ordinaria (in particolare, gli artt.

6, 7 e 66 - 78 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616), invadendo

competenze riservate alle regioni stesse.

2. - Come risulta dallo stesso titolo e dall'art. 1, comma

secondo, del provvedimento, il decreto impugnato contiene una

disciplina di carattere generale diretta ad assicurare l'uniforme

applicazione sul territorio nazionale del regolamento emanato dalla

Cee in materia di produzione agricola con metodo biologico.

Le disposizioni attengono alla individuazione dell'autorità, alla

quale devono essere effettuate le notifiche (art. 2, in relazione

all'art. 8, par. 2, del regolamento della Cee), alle indicazioni di

conformità dei prodotti (art. 3), alle comunicazioni di inizio

dell'attività produttiva (art. 4), alla organizzazione ed al

funzionamento del sistema dei controlli (artt. 5 - 10).

Si tratta di una disciplina di indubbio rilievo, diretta a

indirizzare e coordinare l'attuazione interna del regolamento Cee in

materia di agricoltura biologica, e quindi a salvaguardare, anche in

questo ambito, l'omogeneità del regime giuridico vigente sul

territorio nazionale.

3. - Il provvedimento risulta peraltro emanato in violazione delle

norme che disciplinano la fonte e le modalità di esercizio del

potere regolamentare del governo.

Non v'è dubbio che negli anni più recenti, molto opportunamente,

si è provveduto ad ampliare la possibilità di ricorso a normative

emanate con provvedimenti di natura amministrativa. L'orientamento,

che è di carattere generale, ha trovato specifiche previsioni anche

per quanto concerne il recepimento e l'attuazione delle norme

comunitarie.

Al tempo stesso, però, la previsione di casi e modalità di

esercizio del potere regolamentare ha avuto espressa e condizionante

disciplina.

Secondo il richiamo contenuto nel preambolo, il decreto 25 maggio

1992, n. 338, è stato emanato a norma dell'art. 17, comma terzo,

della legge 23 agosto 1988, n. 400, che consente di disporre con

regolamento nelle materie di competenza del ministro o di autorità

sottordinate al ministro, quando la legge espressamente conferisca

tale potere.

Il riferimento alla legge di conferimento del potere non è

peraltro indicato nel preambolo, né è rinvenibile nella disciplina

dei rapporti tra normativa comunitaria e normativa nazionale.

L'art. 4 della legge 9 marzo 1989, n. 86 consente infatti di

attuare le direttive mediante regolamento; ma è indispensabile -

come nella stessa norma si precisa - che così disponga la legge

comunitaria.

Peraltro tale disposizione non è contenuta né nella legge 29

dicembre 1990, n. 428 (legge comunitaria per il 1990), né nella

legge 19 febbraio 1992, n. 142 (legge comunitaria per il 1991).

In ogni caso, l'uso del potere regolamentare previsto dall'art. 4

cit. avrebbe comportato un procedimento diverso da quello seguito nel

caso di specie (soprattutto, deliberazione collegiale del Governo;

parere delle Commissioni permanenti della Camera dei deputati e del

Senato della Repubblica).

Assorbente è comunque il rilievo inerente all'avvenuto esercizio

della potestà regolamentare nella materia, senza quel supporto

legislativo che la Corte ha già indicato come indispensabile sia in

termini generali (sentenza n. 453 del 1991), sia con specifico

riferimento all'esercizio della potestà da parte del singolo

ministro (sentenza n. 204 del 1991). Tale riferimento all'esercizio

della potestà da parte del ministro sarebbe necessario, anche se si

ravvisi nello stesso regolamento comunitario (cfr. sent. n. 453 del

1991 cit.) la fonte legittimante l'esercizio del potere attuativo.

I ricorsi presentati dalle regioni Toscana, Umbria, Emilia-Romagna

e Lombardia devono dunque essere accolti e va conseguentemente

annullato il decreto del ministro per l'agricoltura e le foreste 25

maggio 1992, n. 338.