Sentenza n. 280/1992

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionali dell'art. 2, primo comma,

n. 11, della legge 23 aprile 1981, n. 154 (Norme in materia di

ineleggibilità ed incompatibilità alle cariche di consigliere

regionale, provinciale, comunale e circoscrizionale e in materia di

incompatibilità degli addetti al Servizio sanitario nazionale),

promossi con le seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 22 maggio 1991 dalla Corte di Appello di

Roma nei procedimenti civili riuniti vertenti tra 1) Salvati Domenico

e Gentile Giuseppe, 2) Salvati Domenico e Priorini Francesco,

iscritta al n. 745 del registro ordinanze 1991 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 4, prima serie speciale,

dell'anno 1992;

2) ordinanza emessa il 24 maggio 1991 dalla Corte di Appello di

Roma nel procedimento civile vertente tra Socciarelli Candido e

Rosati Rosato, iscritta al n. 746 del registro ordinanze 1991 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 4, prima

serie speciale, dell'anno 1992.

Visti gli atti di costituzione di Salvati Domenico, Gentile

Giuseppe, Priorini Francesco, Socciarelli Candido e Rosati Rosato,

nonché gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 31 marzo 1992 il Giudice relatore

Francesco Greco;

Uditi gli avvocati Filippo Lubrano per Salvati Domenico, Sergio

Panunzio per Gentile Giuseppe e Rosati Rosato, Pietro Di Fabio e

Patrizio Cittadini per Priorini Francesco, Antonio Cochetti, Franco

G. Scoca e Wiefredi Vitalone per Socciarelli Candido e l'Avvocato

dello Stato Gaetano Zotta per il Presidente del Consiglio dei

ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Il Tribunale di Roma su ricorso di Gentile Giuseppe e

Priorini Francesco contro Domenico Salvati, dichiarava ineleggibile a

consigliere regionale il Salvati ed eletto in sua vece il Gentile.

Rilevava che il Salvati si era dimesso dalla carica di Presidente

e consigliere del Consorzio per l'area di sviluppo industriale della

provincia di Frosinone entro il termine di legge ma non aveva cessato

effettivamente dall'esercizio delle funzioni; che il Consorzio era

ente dipendente dalla regione, onde la sussistenza della causa di

ineleggibilità di cui all'art. 2 primo comma, n. 11, della legge n.

154 del 1981.

Il Salvati appellava. E la Corte di Appello di Roma, con ordinanza

del 22 maggio 1991, pervenuta alla Corte il 19 dicembre 1991 (R.O. n.

745 del 1991), ha sollevato questione di legittimità costituzionale

della detta norma in riferimento all'art. 51 della Costituzione.

Ha premesso che, secondo la giurisprudenza della adita Corte, le

cause di ineleggibilità sono di stretta interpretazione e devono

essere contenute nei limiti rigorosamente necessari al

soddisfacimento delle esigenze di pubblico interesse, ricollegate

alla funzione elettorale; e che, siccome limitatrici del diritto

dell'elettorato passivo, costituzionalmente garantito, devono essere

tipizzate dalla legge con determinatezza, precisione, ed in maniera

sufficiente ad evitare situazioni di persistente incertezza, nonché

troppo frequenti contestazioni, soluzioni giurisprudenziali

contraddittorie, che incrinerebbero gravemente la capacità

elettorale passiva dei cittadini.

Ha rilevato che nella fattispecie la categoria degli enti

dipendenti non è tipizzata con caratteri univoci, riconoscibili e

definitivi secondo la dottrina e la giurisprudenza.

Inoltre, i dati legislativi utilizzati si limitano all'art. 35

della legge n. 70 del 1975, che nella epigrafe richiama la

espressione, ma nel testo intende per tali gli enti pubblici

sottoposti al controllo e alla vigilanza della regione, superando in

tal modo la contrapposizione tra enti dipendenti ed enti vigilati.

L'interprete, quindi, non è in grado, con l'ausilio dei comuni

canoni ermeneutici, di dare ad essa contorni più netti e maggiore

consistenza alla molteplice varietà dei casi che possono presentarsi

nell'esperienza; deve comunque constatare che non esiste una

categoria tipizzata di enti dipendenti con caratteri riconoscibili e

definiti, e che la dizione legislativa è generica ed ambigua e non

è tale da poter soddisfare l'esigenza di garanzia costituzionale del

diritto all'elettorato passivo. Alla stregua di quanto detto innanzi,

la questione di legittimità costituzionale sarebbe rilevante e non

manifestamente infondata.

2. - L'ordinanza è stata regolarmente comunicata, notificata e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale.

3. - Nel giudizio si sono costituite le parti private ed è

intervenuta l'Avvocatura Generale dello Stato, in rappresentanza del

Presidente del Consiglio dei ministri.

3.1. - La difesa del Salvati ha svolto argomentazioni e

considerazioni analoghe a quelle contenute nell'ordinanza di

rimessione ed ha concluso per la fondatezza della questione.

La difesa del Gentile ha rilevato che vi sono elementi sufficienti

per ritenere che il Consorzio per l'area di sviluppo industriale

della provincia di Frosinone rientra nella categoria degli enti

dipendenti dalla regione Lazio e, conseguentemente, sussiste la causa

di ineleggibilità del Salvati. Ha concluso per l'infondatezza della

questione.

La difesa del Priorini Francesco, premesso che molto

opportunamente la legge n. 154 del 1981, all'art. 2, ha distinto gli

enti dipendenti dalla regione dagli enti sottoposti a vigilanza, ha

rilevato che i Consorzi per lo sviluppo industriale costituiscono uno

strumento organizzativo attraverso il quale la Regione, come prima lo

Stato, favorisce le nuove iniziative industriali; ha sottolineato

l'ingerenza della Regione nella vita dell'ente.

Ha altresì osservato che l'appartenenza agli organi dell'ente de

quo interferisce sulla volontà dell'elettore.

Ha concluso per l'infondatezza della questione.

L'Avvocatura Generale dello Stato, concludendo per

l'inammissibilità o per la manifesta infondatezza della questione,

ha osservato che l'ordinanza di rimessione pone una questione di

interpretazione di una norma di legge ordinaria per quanto riguarda

il contenuto descrittivo, sul piano giuridico, della connotazione di

dipendenza dell'ente rispetto all'ente territoriale quale condizione

integrante della ragione di ineleggibilità.

Il giudice remittente peraltro non opta per nessuna delle varie

interpretazioni possibili e, in definitiva, chiede alla Corte di

individuare quella esatta.

Invece il giudice delle leggi deve solo accertare se sia conforme

o meno ai precetti costituzionali la disposizione come intesa dal

giudice a quo.

4. - Analoga questione è stata sollevata dalla stessa Corte

d'appello di Roma con ordinanza del 24 maggio 1991, pervenuta alla

Corte il 19 dicembre 1991 (R.O. n. 746 del 1991), nella causa tra

Candido Socciarelli e Rosato Rosati, concernente l'ineleggibilitàdel

primo a consigliere regionale, in conseguenza della non

tempestivamente dismessa qualità di componente del consiglio di

amministrazione dell'Ente regionale di sviluppo agricolo del Lazio,

ente asseritamente "dipendente" dalla Regione.

Ai profili di illegittimità della norma censurata, sopra

riferiti, la Corte remittente ha aggiunto la considerazione che il

testo equivoco ed impreciso di tale norma urta anche contro il

principio di legalità, costituzionalizzato in materia dall'art. 51

della Costituzione.

5. - Anche questa ordinanza è stata ritualmente comunicata,

notificata e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale.

6. - Si sono costituite le parti private ed è intervenuta

l'Avvocatura Generale dello Stato, in rappresentanza del Presidente

del Consiglio dei ministri.

6.1. - La difesa del Socciarelli ha svolto considerazioni analoghe

a quelle della Corte remittente ed ha concluso per la fondatezza

della questione.

La difesa del Rosati ha invece rilevato che le caratteristiche

degli enti dipendenti dalla Regione sono chiaramente individuate

dalla legge e dalla giurisprudenza e che vi sono elementi per

ritenere che l'E.R.S.A.L. rientra nella detta categoria. Ha concluso

per la inammissibilità o per l'infondatezza della questione.

L'Avvocatura Generale dello Stato ha formulato deduzioni identiche

a quelle contenute nell'atto d'intervento del precedente giudizio.

7. - Nell'imminenza dell'udienza hanno presentato memorie la

difesa di Giuseppe Gentile, Priorini Francesco, Socciarelli Candido e

Rosato Rosati.

La difesa del Socciarelli ha sviluppato le precedenti

argomentazioni facendo, peraltro, anche la storia della disposizione

de qua.

La difesa del Gentile e del Rosati ha rilevato che quella di ente

dipendente dalla Regione è nozione dai contorni definiti dalle norme

di legge (artt. 13 del d.P.R. n. 616 del 1977 e 117 della

Costituzione), dalla dottrina, dalla giurisprudenza ordinaria e

amministrativa ed anche dalla Corte Costituzionale (sent. n. 21 del

1985).

Ha rilevato anche la diversità tra la fattispecie in esame e

quella di cui alla sentenza n. 166 del 1972 richiamata dalla

ordinanza di remissione.

Si è soffermata infine sulla disciplina legislativa dei Consorzi

per le aree industriali e degli enti di sviluppo dell'agricoltura. Considerato in diritto

1. - I due giudizi, siccome prospettano la stessa questione, vanno

riuniti e decisi con un'unica sentenza.

2. - La Corte deve verificare se l'art. 2, primo comma, n. 11

della legge 23 aprile 1981, n. 154, nella parte in cui prevede

l'ineleggibilità per "gli amministratori ed i dipendenti con

funzioni di rappresentanza o con poteri di organizzazione o

coordinamento del personale di istituto, consorzio o azienda

dipendente rispettivamente dalla Regione, provincia o comune", senza

che siano ulteriormente definite o possano essere ulteriormente

definibili, con determinatezza e precisione le situazioni di

"dipendenza" causative della ineleggibilità, violi l'art. 51 della

Costituzione, determinando una compressione del diritto di elettorato

passivo che, per la genericità da cui è caratterizzata, non è

compatibile col criterio della ragionevolezza che deve presiedere ad

ogni legale limitazione del diritto stesso e col principio di

legalità, il quale postula che, in materia, il cittadino possa

conoscere, con la precisione necessaria alle scelte richiestegli,

quali siano i requisiti per l'esercizio del ripetuto diritto.

3. - La questione non è fondata.

L'art. 2 della legge 23 aprile 1981 n. 154 specifica le cause di

ineleggibilità a consigliere regionale, provinciale, comunale e

circoscrizionale. Al n. 11 prevede la ineleggibilità a dette cariche

degli amministratori e dei dipendenti, con funzione di rappresentanza

o con poteri di organizzazione o di coordinamento del personale di

istituto, consorzio o azienda dipendente rispettivamente dalla

regione, provincia, comune.

L'art. 3 invece prevede alcune cause di incompatibilità alle

stesse cariche e, tra gli altri, include l'amministratore o il

dipendente con poteri di rappresentanza o di coordinamento di ente,

istituto o azienda soggetti a vigilanza, rispettivamente, della

regione, provincia o comune.

La disciplina legislativa è, quindi, diversa e con effetti

sostanziali rilevanti (ineleggibilità o incompatibilità) per coloro

che hanno rapporti con l'ente dipendente dalla regione e per coloro

che invece appartengono a enti soggetti a vigilanza della regione.

La Corte remittente non si è affatto soffermata sulla

ragionevolezza o meno della differenza di trattamento, ma a ragione

della denunciata illegittimità costituzionale ha posto la

imprecisione e la indeterminatezzadella disposizione impugnata in

ordine al termine "ente dipendente", la possibilità di soluzioni

giurisprudenziali difformi e contrastanti e la conseguente

insufficiente tutela del diritto di elettorato passivo,

costituzionalmentegarantito (art. 51 della Costituzione).

Ad assicurarla occorrerebbe, a suo avviso, una norma precisa e

determinata contenente una vera e propria tipicizzazione del termine

di cui trattasi.

A conforto della tesi sostenuta ha invocato quanto questa Corte ha

già affermato (sent. n. 166 del 1972) che, cioè, le cause di

ineleggibilità, siccome eccezione al generale e fondamentale principio del libero accesso, in condizioni di eguaglianza, di tutti i

cittadini alle cariche elettive, devono essere tipizzate dalla legge

con determinatezza e precisione sufficienti ad evitare quanto più

possibile situazioni di persistente incertezza, frequenti

contestazioni, soluzioni giurisprudenziali contraddittorie che

finirebbero per incrinare gravemente, in fatto, la proclamata pari

capacità elettorale passiva dei cittadini.

Non potrebbe giustificare ragionevolmente la ineleggibilità una

causa dai confini estremamente generici ed elastici tali da fare

ricomprendere in sede interpretativa le situazioni più diverse.

4. - Invece, per quanto riguarda più specificamente la

genericità, la polivalenza, la mancanza di tipicizzazione della

disposizione che potrebbero dar luogo a perplessità circa il suo

significato, con errori di applicazione, con la inclusione o

viceversa la esclusione di fattispecie che dovrebbero invece essere

escluse o al contrario essere incluse, si ritiene sufficiente che la

norma abbia i caratteri della astrattezza e della genericità, i

quali costituiscono la garanzia dell'uguaglianza e della

imparzialità, e che, sulla base della norma astratta, in attuazione

ed entro i limiti della stessa, vi siano norme concrete per

regolamentare i singoli casi.

Per le finalità del giudizio di legittimità costituzionale si

richiede che i termini usati dal legislatore esprimano concetti

sufficientemente precisi e di contenuto delimitato in modo

soddisfacente per evitare erronee applicazioni (sent. n. 129 del

1975).

4.1. - Non può porsi in dubbio che, a seguito della elaborazione

dottrinale e giurisprudenziale, il termine "ente dipendente"

contenuto nella disposizione censurata sia stato sufficientemente

precisato ed abbia ormai contenuto sicuramente delimitato.

Inoltre è affidato all'interprete il compito di dare ad esso

eventualmente e, se necessario, con la utilizzazione dei comuni

canoni ermeneutici e, secondo i principi costituzionali, un contorno

più preciso e maggiormente aderente alla varietà dei casi che

possono essere portati alla sua attenzione e al suo giudizio.

Spetta al giudice ordinario l'interpretazione della norma, mentre

questa Corte ha la funzione di porre a confronto la norma nel

significato ad essa comunemente attribuito o assegnatole

dall'interprete con i precetti costituzionali invocati, per rilevare

gli eventuali contrasti, con tutte le conseguenze sul piano

costituzionale.