Sentenza n. 282/1990

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1 della legge 7

dicembre 1984, n. 818 (Nulla osta provvisorio per le attività

soggette ai controlli di prevenzione incendi, modifica agli artt. 2 e

3 della legge 4 marzo 1982, n. 66 e norme integrative

dell'ordinamento del Corpo nazionale dei vigili del fuoco) promosso

con ordinanza emessa il 30 giugno 1989 dal pretore di Mantova,

Sezione distaccata di Revere, nel procedimento penale a carico di

Giusti Erminio, iscritta al n. 447 del registro ordinanze 1989 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 41, prima

serie speciale, dell'anno 1989;

Visto l'atto d'intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nella camera di consiglio del 31 gennaio 1990 il giudice

relatore Renato Dell'Andro;

RITENUTO IN FATTO

1. - Nel corso di un procedimento penale a carico di Giusti

Erminio, imputato della contravvenzione prevista e punita dagli artt.

1 e 5 della legge 7 dicembre 1984, n. 818, il pretore di Mantova,

Sezione distaccata di Revere, con ordinanza 30 giugno 1989, ha

sollevato, in riferimento agli artt. 25, secondo comma, e 27, primo

comma, Cost., questione di legittimità costituzionale dell'art. 1

della citata legge n. 818 del 1984, nella parte in cui rinvia ad una

fonte di grado inferiore (il decreto ministeriale 16 febbraio 1982)

l'individuazione dei destinatari dell'obbligo (di richiesta del

suddetto certificato) la cui violazione è sanzionata penalmente dal

successivo art. 5.

Il giudice a quo rileva, anzitutto, il contrasto della norma

impugnata con il principio di riserva di legge ex art. 25, secondo

comma, Cost. Invero, il rinvio ad una fonte subordinata avrebbe posto

in essere una non consentita "delega" all'esecutivo per

l'individuazione dei soggetti attivi del reato, che costituiscono "un

momento caratterizzante del disvalore penale del fatto".

Né, ad escludere il cennato contrasto con l'art. 25, secondo

comma, Cost. servirebbe la considerazione dell'elemento cronologico

della preesistenza della fonte regolamentare, a cui la legge

denunciata rinvia, dal momento che sussiste la possibilità di

successive modifiche del regolamento destinate ad incidere sulla

portata del precetto penale. Peraltro, sottolinea l'ordinanza di

rimessione, una tale possibilità si è avverata nel caso di specie,

avendo il decreto ministeriale 27 marzo 1985 modificato il decreto

ministeriale 16 febbraio 1982, al quale rinvia l'art. 1 della legge

n. 818 del 1984.

D'altra parte, dato l'eccesso casistico del regolamento in

questione, ad avviso del giudice a quo, risultano lesi sia l'esigenza

della certezza del diritto sia il principio della responsabilità

personale in materia penale. Infatti, la tabella allegata al decreto

ministeriale 16 febbraio 1982, contenente l'elenco di ben

novantasette attività soggette all'obbligo di richiesta del

certificato di prevenzione incendi, ha dato luogo a non pochi dubbi

interpretativi, non dissipati da successive e reiterate circolari

ministeriali.

2. - È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello

Stato, concludendo per l'inammissibilità o, comunque, per la non

fondatezza della questione di legittimità costituzionale.

Secondo l'Avvocatura dello Stato l'ordinanza di rimessione non

avrebbe motivato a sufficienza la rilevanza della questione, poiché,

affermando che proprio in relazione al tipo di attività per la quale

è stata contestata la violazione della legge n. 818 del 1984, il

punto 15) delle tabelle di cui al decreto ministeriale 16 febbraio

1982 è stato modificato con il successivo decreto ministeriale 27

marzo 1985 "in senso favorevole al reo", l'ordinanza stessa fa

sorgere il dubbio che il fatto contestato rientri ancora nella

fattispecie normativa e, comunque, non chiarisce tale circostanza da

cui dipende la rilevanza della normativa.

Passando al merito della questione, l'Avvocatura ne eccepisce

l'infondatezza sotto entrambi i profili denunciati.

In relazione al principio della riserva di legge in materia penale

ex art. 25, secondo comma, Cost., l'interveniente ricorda che la

giurisprudenza costituzionale ne ha escluso la lesione nelle ipotesi

in cui una disposizione penale è in qualche modo "integrata" da

provvedimenti dell'amministrazione, a condizione che la disposizione

di rango primario rechi una "sufficiente determinazione" dei

presupposti, caratteri, contenuti e limiti dell'atto normativo

dell'autorità non legislativa. Nella fattispecie, l'esigenza di

determinatezza sottolineata dalla Corte sarebbe adempiuta, in quanto

la legge penale richiama espressamente il preesistente regolamento

governativo, così "incorporando per relazione l'elencazione

attraverso la sintetica formula di richiamo".

In ordine al parametro ex art. 27, primo comma, Cost.,

l'Avvocatura non condivide il giudizio di "incertezza"

sull'estensione della fattispecie penale, a causa dell'eccesso

casistico della norma regolamentare. Questa, infatti, contiene, in

tutte le sue partizioni e in ispecie in quella che più rileva (punto

n. 15) descrizioni di stretta connotazione tecnico-giuridica facenti

riferimento a oggetti e qualificazioni anche merceologicamente

specificate. Non si riscontra, in tale tecnica descrittiva, alcun

reale spazio di accentuata, anormale opinabilità; né le

perplessità interpretative adombrate dal giudice remittente circa il

senso dell'espressione "per uso artigianale" possono tradursi in

obiettive censure d'"incomprensibilità" e, pertanto, di non

tassatività della prescrizione penale. Infine, l'Avvocatura ritiene

improprio il richiamo al principio di personalità della pena,

poiché ritenere sussistente un dubbio in merito all'inclusione o

meno d'una determinata categoria di soggetti nell'ambito

dell'elencazione degli obbligati, si traduce al più in una deduzione

incentrata sulla (asserita) lesione del principio di tassatività ma

non implica in nessun modo conseguenze in termini di responsabilità

non per fatto proprio. Considerato in diritto

1. - L'ordinanza di rimessione lamenta anzitutto la violazione

dell'art. 25, secondo comma, Cost. in quanto viene dalla legge

demandata al regolamento perfino l'individuazione dei soggetti attivi

del reato, elemento caratterizzante il disvalore penale del fatto.

Né, a parere del giudice a quo, potrebbe accogliersi la tesi secondo

la quale, essendo la fonte normativa, di grado inferiore, cui la

legge rinvia, preesistente a questa, non vi sarebbe lesione del

principio di riserva di legge in quanto il legislatore, conoscendo il

contenuto della fonte di grado inferiore, lo farebbe proprio.

L'eventualità d'una successiva modifica della fonte subordinata,

richiamata dalla legge penale, potrebbe, infatti, portare anche alla

modifica del fatto penalmente rilevante, con evidente indebita

ingerenza d'un organo esecutivo in ordine alla delimitazione degli

elementi essenziali del reato. Così come è avvenuto per l'ipotesi

di specie.

Né può rilevare il fatto che la modifica intervenuta sia

risultata "favorevole al reo", essendo preclusa, dal principio della

riserva di legge penale, ex art. 25, secondo comma, Cost., al potere

esecutivo qualsiasi attività normativa in sede penale.

L'ordinanza di rimessione lamenta, altresì, la violazione, da

parte della legge impugnata, dei principi di tassatività e di

personalità della responsabilità penale (quest'ultimo, ex art. 27,

primo comma, Cost.) dato l'"eccesso casistico" del decreto del

Ministro dell'interno 16 febbraio 1982 che lederebbe la certezza del

diritto e lo stesso principio di personale responsabilità in materia

penale.

2. - Va anzitutto disattesa l'eccezione d'inammissibilità,

sollevata dall'Avvocatura generale dello Stato, della dedotta

questione di legittimità costituzionale.

La rilevanza della predetta questione risulta, nell'ordinanza di

rimessione, sufficientemente motivata non soltanto attraverso il

breve accenno contenuto nelle prime righe della stessa ordinanza ("il

pretore non può esimersi dall'applicare la norma suddetta nel

presente giudizio") ma anche dal successivo chiarimento relativo alla

modifica del decreto del Ministro dell'interno 16 febbraio 1982,

richiamato dall'art. 5 della legge n. 818 del 1984. Si precisa,

infatti, nell'ordinanza di rimessione, che tale modifica, operata con

decreto del Ministro dell'interno 27 marzo 1985, attiene proprio "al

tipo d'attività per la quale è stata contestata all'imputato

l'omessa richiesta del nulla osta provvisorio".

Che la predetta modifica sia favorevole all'imputato non solo non

dimostra l'estraneità del fatto contestato alla fattispecie

normativa (quand'anche fosse legittima, non si tratterebbe, comunque,

di modifica abrogativa) ma pone l'ulteriore precisazione

dell'irrilevanza, in sede penale, anche delle disposizioni

dell'esecutivo, successive alla legge penale incriminatrice

"favorevoli all'imputato", essendo preclusa al potere esecutivo ogni

ingerenza in ordine agli elementi essenziali del fatto penalmente

rilevante, siano essi sfavorevoli o favorevoli all'imputato.

3. - La sollevata questione di legittimità costituzionale, in

riferimento alla violazione dell'art. 25, secondo comma, Cost., sotto

il profilo del principio di riserva di legge nonché sotto il profilo

del principio di tassatività, è fondata.

Vanno, intanto, precisati sia l'esatto oggetto della questione sia

la delimitazione che la giurisprudenza di questa Corte ha operato in

ordine ai rapporti, in sede di riserva di legge penale, tra

quest'ultima e le fonti o gli atti subordinati alla medesima.

In ordine all'oggetto della questione in esame va osservato che

l'eccezione di legittimità costituzionale, per quanto formalmente

riferita alla sola disposizione dell'art. 1, primo comma, della legge

7 dicembre 1984, n. 818, è dal pretore motivata nei confronti del

combinato disposto dell'art. 1, primo comma, ora citato, e dell'art.

5 della legge n. 818 del 1984: in effetti, mentre la prima norma non

assume, di per sé, natura penale (e si prospetta anzi come mero

precetto sprovvisto di sanzione, rivolto ai "titolari delle attività

indicate nel decreto del Ministro dell'interno 16 febbraio 1982") è

la seconda norma che, ricollegandosi alla prima, determina la

sanzione penale conseguente all'inosservanza dell'obbligo di

richiedere o di rinnovare il certificato di prevenzione incendi. Ed

il pretore appunta del resto la propria censura proprio sul fatto che

"la norma penale rinvia, per quanto riguarda l'individuazione dei

soggetti destinatari, ad una fonte normativa di grado inferiore alla

legge".

In ordine alla delimitazione dei rapporti tra legge penale e fonti

subordinate alla medesima, è giurisprudenza costante di questa Corte

il ritenere che il principio di legalità in materia penale è

soddisfatto, sotto il profilo della riserva di legge (art. 25,

secondo comma, Cost.) allorquando la legge determina con sufficiente

specificazione il fatto cui è riferita la sanzione penale. In

corrispondenza della ratio garantista della riserva, è infatti

necessario che la legge consenta di distinguere tra la sfera del

lecito e quella dell'illecito, fornendo a tal fine un'indicazione

normativa sufficiente ad orientare la condotta dei consociati (cfr.

sentenza di questa Corte n. 364 del 1988).

In questo senso si è ritenuto che non contrasti col principio

della riserva la funzione integrativa svolta da un provvedimento

amministrativo, rispetto ad elementi normativi del fatto, sottratti

alla possibilità di un'anticipata indicazione particolareggiata da

parte della legge, quando il contenuto d'illecito sia peraltro da

essa definito (come accade, ad esempio, per gli elenchi delle

sostanze psicotrope e stupefacenti contenuti in un decreto

ministeriale, correlati ad un divieto i cui essenziali termini

normativi risultano legalmente definiti). In ipotesi di questo tipo,

infatti, l'alternativa sarebbe quella di rimettere al giudice

l'interpretazione dell'elemento normativo; ma ciò determinerebbe un

significativo scadimento di certezza conseguente alle inevitabili

oscillazioni applicative.

Risulta del pari compatibile col principio della riserva di legge

l'ipotesi in cui il precetto penale assume una funzione lato sensu

sanzionatoria rispetto a provvedimenti emanati dall'autorità

amministrativa, quando sia la legge ad indicarne presupposti,

carattere, contenuto e limiti, di modo che il precetto penale riceva

"intera la sua enunciazione con l'imposizione del divieto" (Corte

Cost., sentenza n. 113 del 1972). In questi casi, l'alternativa

consisterebbe nella rinuncia alla tutela penale, che non può

tuttavia essere postulata in termini assoluti sol perché la

salvaguardia d'un interesse dipenda, o sia mediata, da un atto di

natura amministrativa. È piuttosto onere del legislatore determinare

con precisione il tipo di provvedimento cui la tutela si riferisce,

consentendone l'individuazione sicura e fissandone i presupposti, in

modo d'assicurare un efficace controllo incidentale di legalità.

Resta in ogni caso ferma, sul piano della comminatoria penale, la

necessità che "sia soltanto la legge (od un atto equiparato) dello

Stato a stabilire con quale sanzione debba essere repressa la

trasgressione dei precetti che vuole sanzionati penalmente" (Corte

Cost., sentenza n. 26 del 1966).

4. - L'ipotesi attualmente sottoposta all'esame della Corte

s'avvicina, per un verso, a quella degli atti amministrativi in

funzione integrativa, perché la disposizione dell'art. 5, della

legge n. 818 del 1984, rinvia, per la precisazione dei soggetti

tenuti all'osservanza dell'obbligo di richiedere il rilascio od il

rinnovo del certificato di prevenzione nonché il rilascio del nulla

osta provvisorio, ai titolari "di una delle attività di cui al

decreto ministeriale 16 febbraio 1982"; ma, per altro verso, risulta

simile a quella degli atti amministrativi assunti quali elementi

determinanti della fattispecie tipica sanzionata penalmente, dato che

l'obbligo di richiedere il certificato di prevenzione incendi è

rivolto in via esclusiva ai soggetti "titolari delle attività

indicate nel decreto del Ministro dell'interno 16 febbraio 1982"

(art. 1, primo comma, della legge n. 818 del 1984): la condotta

penalmente rilevante è dunque destinata ad emergere solo in

connessione coi contenuti specifici del decreto ministeriale 16

febbraio 1982.

In ogni caso, vale qui metodologicamente chiarire che la disamina

in ordine ai rapporti tra legge penale e regolamento (o tra legge

penale ed atto amministrativo) si è svolta, almeno principalmente,

supponendo ancora non emanato il regolamento (o l'atto

amministrativo): sicché, ponendosi dal punto di vista del momento

della formazione della legge penale ci si è domandato quali fossero

gli elementi essenziali per la "sufficiente determinazione" del fatto

tipico da parte della legge penale e quali elementi potessero, senza

violare il principio di riserva di legge, dal legislatore essere

invece rimessi al regolamento od all'atto amministrativo, da emanare

successivamente all'entrata in vigore della legge penale, per il

completamento, spesso tecnico, di quest'ultima.

A ben riflettere, l'intero dibattito sull'assolutezza o

relatività della riserva di legge penale ex art. 25, secondo comma,

Cost., si è svolto nel quadro dei rapporti tra legge penale e

regolamento od atto amministrativo da emettere successivamente

all'emanazione della legge penale.

L'ipotesi in esame si inquadra invece in tutt'altra dimensione

sistematica. Si suppone già emanato il regolamento o l'atto

amministrativo e ci si domanda se è consentito alla legge penale,

senza violare la riserva ex art. 25, secondo comma, Cost., rimettersi

ai medesimi, già emanati, recependone i contenuti anche per la

determinazione di elementi essenziali al fatto tipico incriminato

(es. i soggetti investiti dell'obbligo di cui alla legge penale).

Altra singolarità dell'ipotesi considerata è che il rinvio al

regolamento assume un carattere rigido e storicamente definito: esso

concerne, infatti, uno specifico decreto ministeriale, e non in

genere i decreti ministeriali emanati in virtù dell'art. 4, primo

comma, della legge 26 luglio 1965, n. 966, secondo cui "i depositi e

le industrie pericolose soggette alle visite ed ai controlli di

prevenzione incendi, nonché alla periodicità delle visite, sono

determinati con decreto del Ministro dell'interno, di concerto con il

Ministro per l'industria e commercio, in relazione alle esigenze di

sicurezza degli impianti". In apparenza, sembrerebbe dunque

pienamente soddisfatta l'esigenza di predeterminazione legale del

contenuto d'illecito, essendo l'atto richiamato preesistente al

precetto penale, assunto dal legislatore stesso entro il quadro della

fattispecie incriminatrice.

In realtà, occorre precisare che la rigidità del riferimento non

costituisce, di per sé, attuazione del principio di legalità sotto

il profilo della riserva di legge. Infatti, il rinvio operato dalla

legge nel caso di specie non incide sul potere della pubblica

amministrazione di revocare o modificare l'atto oggetto del rinvio

stesso: nel caso in esame, tale potere discende dall'art. 4, primo

comma, della legge n. 966 del 1965, che non è, ovviamente, abrogato

per il fatto che l'art. 5 della legge n. 818 del 1984, ricolleghi la

sanzione penale ad uno, in particolare, dei decreti ministeriali

emanati in forza del potere riconosciuto dalla legge

all'amministrazione.

Può dunque ben darsi che il decreto richiamato sia in seguito

sostituito o modificato da un nuovo provvedimento: ciò che per

l'appunto - avendo l'amministrazione inteso il rinvio operato dalla

legge penale come formale - si è verificato nella materia qui

considerata, dato che il decreto ministeriale 27 marzo 1985 ha

variato i contenuti del precedente decreto ministeriale 16 febbraio

1982, e proprio in riferimento alla fattispecie sottoposta all'esame

del giudice a quo (art. 1 del decreto ministeriale 27 marzo 1985).

Tali eventualità finiscono peraltro col determinare situazioni

antinomiche di consistenza paradossale.

Per un verso, il soggetto originariamente tenuto può risultare

non più vincolato all'adempimento, sul piano degli obblighi

amministrativi; per altro verso, la rigidità del rinvio operato dal

precetto penale continua ad obbligarlo, ancorché sia venuto meno

l'oggetto stesso della tutela penale. Questa non può peraltro

estendersi al contenuto del nuovo decreto, estraneo alla specificità

storica del richiamo: di modo che soggetti obbligati in via

amministrativa non potrebbero considerarsi tali in rapporto alla

legge penale.

All'esclusione amministrativa finisce così col corrispondere

l'obbligo penale ed all'esclusione penale finisce invece col

corrispondere l'obbligo amministrativo. In tal modo, il senso stesso

della tutela penale viene smarrito, disperso.

Consegue dunque che la rigidità del rinvio ad uno specifico atto

preesistente quando persista il potere dell'amministrazione di

revocarlo, di sostituirlo o di modificarlo, rappresenta una tecnica

normativa suscettibile d'indurre incertezze sul contenuto del fatto

ed in questo senso non corrispondente neppure alle esigenze del

principio di determinatezza.

Nel caso di specie, il contrasto del combinato disposto degli

artt. 1, primo comma, e 5 della legge n. 818 del 1984 con l'art. 25,

secondo comma, Cost. emerge da un ulteriore rilievo specifico. La

norma descrive infatti una fattispecie di reato proprio, riferita al

"titolare di una delle attività di cui al decreto ministeriale 16

febbraio 1982"; in questo modo essa rimette al regolamento la

determinazione della cerchia degli obbligati, che rappresenta

peraltro il nucleo fondante il contenuto d'illecito del reato

proprio, in quanto tale contenuto discende essenzialmente dal

rapporto funzionale intercorrente tra la posizione del soggetto e

l'interesse tutelato dalla norma.

Nell'ipotesi di specie, viene così demandata all'amministrazione

la determinazione di tutti i termini normativi rilevanti per

l'individuazione del fatto tipico, contraddicendo l'esigenza che sia

la legge, e solo la legge dello Stato, a stabilire, con sufficiente

precisione, gli estremi del fatto.

Non possono, pertanto, nel caso in esame, distinguersi, nella

legge penale, gli elementi costituenti sufficiente determinazione del

fatto tipico, essenziali all'individuazione del medesimo, dagli

elementi integranti la determinazione legale (ben consentito è,

invero, che taluni elementi, soprattutto di natura "tecnica",

impossibilitati ad essere previamente ed una volta per tutte

individuati dalla legge penale, vengano dalla stessa legge rimessi

alla storica variabilità delle determinazioni degli atti

dell'amministrazione) a causa della mancanza, nella legge penale

impugnata, di ogni distinzione che possa ricondurre l'ipotesi in

esame alle classiche, e consentite, "distinzioni" operate dalla

dottrina e dalla giurisprudenza in tema di rapporti tra legge penale

e norme o provvedimenti subordinati, destinati a completare la prima.

Il totale rinvio al regolamento od all'atto amministrativo

"subordinato", da parte della legge penale (finanche per

l'identificazione dei soggetti obbligati) nella persistenza del

potere dell'amministrazione di modificare l'atto stesso, equivale a

rinvio, da parte della legge, al potere subordinato ed è, pertanto,

chiaramente violativo della riserva di legge ex art. 25, secondo

comma, Cost. Tale tecnica di normazione penale induce, fra l'altro,

ad incertezze sul contenuto essenziale dell'illecito penale: sicché,

anche in assenza di modifiche, da parte dell'amministrazione,

dell'atto formalmente recepito dalla legge penale, tali incertezze

non possono ritenersi escluse.

5. - In base alle precedenti considerazioni, il totale rinvio

della legge penale al regolamento od all'atto amministrativo già

esistente non può considerarsi rinvio ad uno specifico atto bensì,

ove perduri la facoltà dell'amministrazione di mutare, sostituire od

abrogare l'atto stesso, rinvio al potere subordinato a quello

legislativo e, come tale, costituzionalmente illegittimo.

Ed anche quando la legge penale distinguesse, enucleandoli

dall'atto già esistente, gli elementi essenziali del reato dagli

elementi destinati a completare la sufficiente determinazione del

fatto tipico, legislativamente precisata, ove il potere

dell'amministrazione rimanga libero di mutare, sostituire od abrogare

anche i predetti elementi essenziali, ugualmente potrebbero

verificarsi gli inconvenienti sopra lamentati.

Ed infatti, se il potere amministrativo modificasse od abrogasse i

predetti elementi essenziali, il soggetto continuerebbe assurdamente

a rimanere vincolato ad un obbligo penale mancante del necessario

contenuto lesivo mentre al nuovo contenuto di tutela,

amministrativamente determinato, lo stesso soggetto rimarrebbe, in

sede penale, estraneo in quanto non penalmente vincolato.

La verità è che alla garanzia, della quale l'art. 25, secondo

comma, Cost. è pregnante espressione, non è estraneo il tentativo

di riduzione degli illeciti penali secondo il principio vigente, che

considera il sistema penale quale extrema ratio di tutela dei beni

giuridici (cfr. sentenze di questa Corte n. 364 del 1988 e n. 487 del

1989).

Con l'accoglimento della sollevata eccezione di legittimità

costituzionale sotto il profilo della violazione dell'art. 25,

secondo comma, Cost. risultano assorbiti tutti gli altri profili

d'illegittimità proposti dall'ordinanza di rimessione.