Sentenza n. 284/2000

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale del decreto legislativo 5

marzo 1998, n. 60 (Intervento sostitutivo del governo per la

ripartizione di funzioni amministrative tra regioni ed enti locali in

materia di agricoltura e pesca, a norma dell'articolo 4, comma 5,

della legge 15 marzo 1997, n. 59), promosso con ricorso della Regione

Veneto, notificato il 24 aprile 1998, depositato in cancelleria il 4

maggio 1998 e iscritto al n. 24 del registro ricorsi 1998.

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 4 aprile 2000 il giudice relatore

Gustavo Zagrebelsky;

Uditi gli avvocati Mario Bertolissi e Luigi Manzi per la Regione

Veneto e l'avvocato dello Stato Oscar Fiumara per il Presidente del

Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 24 aprile 1998 e depositato il 4

maggio 1998, la Regione Veneto ha sollevato, in riferimento agli

artt. 3, 76, 117, 118 e 119 della Costituzione, questione di

legittimità costituzionale in via principale del decreto legislativo

5 marzo 1998, n. 60 (Intervento sostitutivo del governo per la

ripartizione di funzioni amministrative tra regioni ed enti locali in

materia di agricoltura e pesca, a norma dell'articolo 4, comma 5,

della legge 15 marzo 1997, n. 59).

Secondo la ricorrente il decreto legislativo impugnato con il

quale il Governo, sulla base dell'art. 4, comma 5, della legge di

delega n. 59 del 1997, ha esercitato il potere sostitutivo nei

confronti delle regioni che non avevano adottato entro il termine

previsto da tale disposizione la legge di puntuale indicazione delle

funzioni trasferite o delegate agli enti locali e di quelle mantenute

alle regioni stesse, in attuazione del decreto legislativo 4

giugno 1997, n. 143 non avrebbe rispettato il termine stabilito nella

legge di delega: prendendo le mosse dal 4 giugno 1997 (data della

emanazione del decreto legislativo n. 143 del 1997), i sei mesi entro

i quali le regioni avrebbero dovuto adottare proprie leggi sarebbero

scaduti il 4 dicembre 1997, e i successivi novanta giorni per

l'esercizio del potere sostitutivo delegato sarebbero scaduti il 4

marzo 1998, mentre il decreto legislativo, adottato il 4 marzo, è

stato emanato il giorno successivo, 5 marzo.

Inoltre, il decreto legislativo violerebbe l'art. 76 della

Costituzione (in riferimento all'art. 4, comma 5, della legge n. 59

del 1997) e il principio di leale collaborazione tra lo Stato e le

regioni perché sarebbe stato adottato senza che sia stata sentita la

Regione Veneto.

Gli artt. 76, 117, 118 e 119 della Costituzione sarebbero violati

poi per la mancanza del presupposto della sostituzione, costituito

dall'inadempimento regionale: l'adempimento nel termine di sei mesi,

infatti, non era secondo la ricorrente ragionevolmente possibile, non

avendo il decreto legislativo n. 143 del 1997 operato alcun

trasferimento di funzioni puntualmente individuabili o concretamente

esercitabili. L'elemento essenziale dell'intero processo di

trasferimento sarebbe rappresentato dalla individuazione delle

risorse da trasferire alle regioni, individuazione - non realizzata -

necessaria non solo per rendere concretamente esercitabili funzioni

già trasferite, ma anche per la stessa puntuale individuazione delle

funzioni e delle attività che si intendono trasferire: d'altra parte

lo stesso art. 5 del decreto legislativo n. 143 del 1997 dispone che

le funzioni e i compiti nominalmente attribuiti alle regioni vengano

devoluti al Ministero fino a che non siano entrati in vigore i

provvedimenti di cui all'art. 4, con cui si individueranno i beni e

le risorse da trasferire alle regioni.

La previsione di identiche disposizioni per tutte le regioni

inadempienti (nel senso che a tutti i comuni e a tutte le province

delle diverse regioni sono attribuite le medesime funzioni), poi,

violerebbe sia il principio di uguaglianza di cui all'art. 3 della

Costituzione, sia i principi e criteri contenuti nella legge di

delega, secondo la quale il conferimento delle funzioni deve avvenire

tenendo conto delle "rispettive dimensioni territoriali" degli enti

interessati (art. 4, comma 3, lettera a), del principio di

"efficienza ed economicità" (lettera c), del principio di

"adeguatezza, in relazione all'idoneità organizzativa

dell'amministrazione ricevente a garantire ... l'esercizio delle

funzioni" (lettera g), del principio di "differenziazione

nell'allocazione delle funzioni, in considerazione delle diverse

caratteristiche" degli enti riceventi (lettera h): dalla diversità

delle singole realtà locali deriverebbe la necessità di trattare le

regioni in modo diverso.

La ricorrente avanza altresì una serie di censure relative alla

delega contenuta nell'art. 4, comma 5, della legge n. 59 del 1997,

invitando la Corte a sollevare di fronte a se stessa questione

incidentale di legittimità costituzionale, in riferimento

all'art. 76 della Costituzione.

2. - Nel giudizio si è costituito il Presidente del Consiglio

dei Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello

Stato, chiedendo che il ricorso sia dichiarato inammissibile o

comunque infondato.

3. - In prossimità dell'udienza la Regione Veneto ha depositato

una memoria nella quale, ribadite le censure contenute nel ricorso,

precisa di aver approvato, dopo il promovimento del giudizio di

costituzionalità, la legge regionale 10 luglio 1998, n. 23, che, in

attuazione del decreto legislativo n. 143 del 1997, si limita a

indicare in astratto le funzioni e i compiti da conferire agli enti

locali, stabilendo al contempo che l'individuazione delle specifiche

funzioni attribuite, delegate o sub-delegate è effettuata con legge

regionale successiva alla emanazione dei decreti del Presidente del

Consiglio dei Ministri di trasferimento dei beni e delle risorse:

tale legge, come quelle analoghe di altre regioni, non attuerebbe

quindi il conferimento delle funzioni di cui al decreto legislativo

n. 143 del 1997 nei termini stabiliti dalla legge n. 59 del 1997,

essendone impossibile una piena attuazione.

L'interesse al ricorso, secondo la Regione Veneto, resterebbe

immutato anche dopo il sopravvenire della legge regionale n. 23 del

1998, nonostante che il decreto legislativo n. 60 del 1998 affermi il

proprio carattere cedevole, applicandosi "fino all'entrata in vigore

di ciascuna legge regionale" di recepimento del decreto legislativo

n. 143 del 1997. La Regione ribadisce infatti: a) di trovarsi nella

impossibilità di sostituire al decreto legislativo la propria

disciplina, in assenza del trasferimento delle risorse; b) che,

mentre il decreto legislativo n. 60 del 1998 è immediatamente

applicabile, la normativa regionale è destinata ad applicarsi dopo

l'entrata in vigore di una futura legge regionale; c) che la legge

regionale n. 23 del 1998 è entrata in vigore il 15 luglio 1998,

mentre il decreto legislativo n. 60 esplica i suoi effetti dal 1°

luglio.

La Regione contesta poi che il carattere cedevole di una

disciplina statale possa di per sé costituire un ostacolo

all'impugnazione, non essendo pertinente la giurisprudenza

costituzionale in tema di norme statali di dettaglio che intervengono

in materia regionale: invalidità e perdita di efficacia operano,

secondo la ricorrente, su due piani distinti e, pertanto, se il

decreto legislativo è incostituzionale perché lesivo dell'autonomia

regionale, essa avrebbe diritto a ottenerne l'annullamento e, prima

ancora, a chiedere l'accertamento della lesione della propria

competenza.

4. - Anche l'Avvocatura dello Stato ha depositato una memoria,

rilevando che a seguito della legge regionale n. 23 del 1998 il

decreto legislativo impugnato avrebbe perso efficacia, con

conseguente cessazione della materia del contendere. L'Avvocatura,

pur ammettendo che il decreto legislativo è stato emanato con un

giorno di ritardo rispetto al termine indicato nella delega, dubita

peraltro del carattere perentorio, e non meramente sollecitatorio,

del termine, rilevando che questo è poi stato prorogato al 31 marzo

1999 dall'art. 9 della legge 8 marzo 1999, n. 50. La mancata

emanazione dei decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri di

cui all'art. 7 della legge n. 59 del 1997 non avrebbe, e non ha,

impedito alle regioni di legiferare, essendo comunque state conferite

loro tutte le competenze non espressamente riservate allo Stato,

secondo un riparto di competenze che la successiva legislazione

statale in materia mostra di voler rispettare. Inoltre, l'Avvocatura

rileva, quanto ai meccanismi finanziari necessari per far fronte ai

nuovi compiti trasferiti, che, pur in attesa dell'emanazione dei

decreti del Presidente del Consiglio, lo Stato si è fatto carico

delle esigenze regionali, attribuendo alle regioni risorse ulteriori

e aggiuntive nell'ambito della legislazione di programmazione

finanziaria settoriale. Considerato in diritto

1. - La Regione Veneto solleva questione di legittimità

costituzionale del decreto legislativo 5 marzo 1998, n. 60

(Intervento sostitutivo del governo per la ripartizione di funzioni

amministrative tra regioni ed enti locali in materia di agricoltura e

pesca, a norma dell'articolo 4, comma 5, della legge 15 marzo 1997,

n. 59), per violazione degli artt. 3, 76, 117, 118 e 119 della

Costituzione.

Tale decreto legislativo è stato adottato in svolgimento della

delega contenuta nell'art. 4, comma 5, della legge n. 59 del 1997

che, nell'ambito del complesso processo di "conferimento" di funzioni

dallo Stato alle regioni e agli enti locali delineato dal capo I

della legge medesima, prevede l'intervento sostitutivo del Governo,

tramite decreto legislativo, al fine di ripartire le funzioni tra

regioni ed enti locali, nel caso in cui la regione non vi abbia

provveduto entro il termine stabilito.

In particolare, per evitare che l'inerzia regionale comprometta

il complessivo disegno della riforma (sentenza n. 408 del 1998 di

questa Corte), si prevede: a) un termine di sei mesi, decorrente

dall'entrata in vigore di ciascun decreto legislativo di conferimento

delle funzioni dallo Stato alle regioni e agli enti locali, entro il

quale ogni regione deve adottare una legge per la "puntuale

individuazione delle funzioni trasferite o delegate agli enti locali

e di quelle mantenute in capo alla regione stessa"; b) che, scaduto

invano tale termine, il Governo si sostituisca alle regioni

inadempienti con appositi decreti legislativi da emanare entro i

successivi sessanta giorni, sentite le regioni inadempienti; c) che

le disposizioni di tali decreti legislativi "si applicano fino alla

data di entrata in vigore della legge regionale".

2. - La legge n. 59 del 1997 ha trovato una prima attuazione con

il decreto legislativo 4 giugno 1997, n. 143, con il quale è stato

realizzato il conferimento alle regioni delle funzioni amministrative

in materia di agricoltura e pesca.

Decorso il termine di sei mesi previsto dal già ricordato

art. 4, comma 5, della legge n. 59 del 1997, il Governo ha emanato il

decreto legislativo n. 60 del 1998 - qui impugnato dalla Regione

Veneto - al fine di sostituire le regioni inadempienti, tra le quali

anche la ricorrente; decreto legislativo le cui disposizioni "si

applicano a decorrere dal 1 luglio 1998" (così l'art. 3).

Peraltro, in un momento di poco successivo, la Regione Veneto ha

approvato la legge 10 luglio 1998, n. 23 (Conferimento agli enti

locali di funzioni amministrative regionali in materia di

agricoltura, foreste, pesca, agriturismo, caccia, sviluppo rurale,

alimentazione), la quale "disciplina, ai sensi del comma 5

dell'art. 4 della legge n. 59 del 1997, l'attribuzione, delega o

sub-delega a province, comuni e comunità montane delle funzioni

amministrative in materia di agricoltura, foreste, caccia, pesca,

sviluppo rurale, agriturismo, alimentazione conferite alla regione,

ivi comprese quelle conferite dal decreto legislativo 4 giugno 1997,

n. 143 ed individua le funzioni in dette materie riservate alla

competenza regionale" (art. 1).

Considerato che il decreto legislativo n. 60 del 1998 impugnato

si applica, secondo quanto dispone il suo art. 1, "fino alla data di

entrata in vigore di ciascuna legge regionale di cui all'art. 3 della

legge 8 giugno 1990, n. 142, ed all'art. 4, comma 5, della legge 15

marzo 1997, n. 59, che individua quali delle funzioni amministrative

conferite alle regioni dal decreto legislativo 4 giugno 1997, n. 143,

sono mantenute in capo alla regione e quali sono trasferite o

delegate agli enti locali", e che pertanto esso non può più trovare

né risulta abbia trovato applicazione nella Regione ricorrente, la

materia del contendere deve ritenersi cessata.