Sentenza n. 285/1990

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso della regione Emilia-Romagna

notificato il 2 febbraio 1990, depositato in Cancelleria l'8

successivo ed iscritto al n. 3 del registro ricorsi 1990, per

conflitto di attribuzione sorto a seguito della sentenza della Corte

di cassazione, sezione III penale, n. 2734 del 14 novembre 1989,

depositata in Cancelleria il 12 dicembre 1989;

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 3 aprile 1990 il Giudice relatore

Mauro Ferri;

Uditi l'Avv. Giandomenico Falcon per la regione Emilia-Romagna e

l'Avvocato dello Stato Antonio Bruno per il Presidente del Consiglio

dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - La regione Emilia-Romagna ha promosso conflitto di

attribuzione in relazione alla sentenza della Corte di cassazione,

sezione III penale, n. 2734 del 14 novembre 1989, chiedendone

l'annullamento per violazione degli artt. 117, primo comma, 101 e 134

della Costituzione, nella parte in cui detta sentenza afferma che il

giudice ordinario può disapplicare le leggi regionali ai sensi

dell'art. 5 della legge 20 marzo 1865 n. 2248, all. E.

Espone la ricorrente che la Corte di cassazione - nel rigettare il

ricorso contro la pronuncia di condanna della Corte di appello di

Bologna, resa nei confronti di Predieri Vilder, titolare di un

allevamento suinicolo, per scarico in acque pubbliche di liquami non

depurati - dopo aver rammentato il potere dell'autorità giudiziaria

ordinaria di disapplicare i provvedimenti amministrativi in base

all'art. 5 della legge 20 marzo 1865 n. 2248, all. E (nella specie:

la delibera 8 maggio 1980 del Comitato interministeriale previsto

dall'art. 3 della legge 10 maggio 1976 n. 319), ha testualmente

affermato: "il giudice penale può disapplicare in base all'art. 5

anche la normativa regionale che recepisca tale delibera". Il che, di

seguito, ha proceduto a fare con esplicito riferimento alle leggi

della regione Emilia-Romagna n. 7 del 1983, n. 13 del 1984 e n. 42

del 1986.

Detta affermazione, ed il conseguente esercizio da parte del

giudice ordinario del potere di disapplicare direttamente le leggi

regionali ritenute illegittime integra, ad avviso della ricorrente,

una violazione delle norme costituzionali prima indicate, ed altresì

della garanzia del contraddittorio di cui all'art. 25, ultimo comma,

della legge 11 marzo 1953, n. 87.

In particolare, prosegue la regione, la caratteristica prima del

valore di legge di un atto normativo è - per la legge statale come

per la legge regionale - la sola ed esclusiva sindacabilità da parte

della Corte costituzionale, e non invece degli altri giudici, i quali

dispongono del solo potere di provocare il giudizio della Corte

stessa: come pacificamente risulta dall'art. 101 della Costituzione,

che vincola il giudice alla legge, e dall'art. 134 della

Costituzione, che riserva alla Corte costituzionale il giudizio sulla

legittimità costituzionale delle leggi statali e regionali.

Né varrebbe in contrario osservare che, secondo la Corte di

cassazione, la legge regionale avrebbe interferito con la materia

penale, da ritenersi in via di principio soggetta a riserva di legge

statale. Da una parte, prosegue la ricorrente, la sentenza n. 487 del

1989 della Corte costituzionale afferma che non è precluso alla

legge regionale di "concorrere a precisare, secundum legem,

presupposti di applicazione di norme penali statali", o di

"concorrere ad attuare le stesse norme", e che comunque la legge

regionale può ampiamente intervenire quando "dalle leggi statali si

subordinino effetti incriminatori o decriminalizzanti ad atti

amministrativi (o legislativi) regionali".

D'altra parte, non rileva in questa sede sapere se la legge

regionale che il giudice ordinario ha disapplicato sia o non sia

conforme a Costituzione, ma soltanto conta affermare che tale

complesso giudizio di legittimità costituzionale è proprio ciò che

- a completamento e protezione dell'autonomia regionale - la

Costituzione riserva alla Corte costituzionale. In nessun modo,

perciò, si potrebbe sfuggire alla conclusione che il giudice

ordinario, disapplicando la legge regionale, ha menomato l'autonomia

costituzionale delle Regioni, esercitando un potere di giurisdizione

che la Costituzione affida solo al Giudice costituzionale.

Del tutto pretestuoso ed arbitrario risulta quindi, ad avviso

della regione, il riferimento all'art. 5 della legge sul contenzioso

amministrativo, che conferisce al giudice ordinario il potere di

disapplicare gli atti amministrativi ed i regolamenti illegittimi, ma

non certo le leggi.

La regione, infine, sottolinea come la sentenza in esame sia

pienamente sindacabile in questa sede.

Rammenta la ricorrente che sin dalla sentenza n. 289 del 1974 (con

orientamento ribadito ancor di recente con le ordinanze nn. 244 e 245

del 1988) questa Corte ha chiarito che, se da una parte è

inammissibile l'impugnazione, mediante conflitto, di atti

giurisdizionali quando si chieda in sostanza la correzione di

eventuali errori in iudicando nei quali il giudice sia incorso,

mirando ad ottenere nel merito la revisione della sentenza, d'altra

parte il conflitto è pienamente ammissibile quando sia denunciata

una lesione derivante "dal solo fatto di esercitare la giurisdizione

nei confronti di atti... che si affermino ad essa sottratti da norme

costituzionali".

2. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri, rappresentato dall'Avvocatura Generale dello Stato.

La difesa del Governo eccepisce in primo luogo l'inammissibilità

del ricorso in quanto volto a censurare il modo stesso di

esplicazione della funzione giurisdizionale nel caso concreto,

denunciando errori in iudicando che non spetta alla Corte

costituzionale conoscere, non potendo essa esercitare le funzioni

proprie del giudice dell'impugnazione.

Nella specie, prosegue l'Avvocatura, la Corte di cassazione ha

deciso dell'esistenza di un reato di inquinamento senza tener conto

di una legge regionale che sanzionava quell'infrazione solo in via

amministrativa.

L'errore della Corte, quindi, se errore vi è stato, non si

sarebbe tradotto nella menomazione di competenze costituzionalmente

garantite alla regione Emilia-Romagna, in quanto avrebbe avuto

effetti limitati alla sola lite oggetto del giudizio, non impedendo

alla legge regionale, in ipotesi violata, di spiegare tutti i suoi

effetti nell'intero ordinamento dello Stato.

In secondo luogo, l'asserito errore integrerebbe semmai gli

estremi di un comune errore di diritto (del tipo previsto dall'art.

360, n. 3, del codice di procedura civile) che, se non fosse stato

commesso dal giudice di vertice, avrebbe potuto formare oggetto di

un'ordinaria impugnazione, ma non di un conflitto di attribuzione.

Nel merito l'Avvocatura eccepisce incidentalmente l'illegittimità

costituzionale delle leggi della regione Emilia-Romagna nn. 7 del

1983, 13 del 1984 e 42 del 1986, nelle parti in cui hanno qualificato

gli allevamenti suinicoli, del tipo cui si riferisce l'impugnata

sentenza, come insediamenti civili, con la conseguenza che agli

eventuali inquinamenti dovrebbero applicarsi sanzioni amministrative

regionali, in luogo delle sanzioni penali previste dalla legge

statale per gli insediamenti industriali.

In tal modo le leggi regionali avrebbero depenalizzato una o più

fattispecie criminose, ove invece è escluso che le regioni possano

abrogare norme penali statali, in quanto la fonte del potere punitivo

risiede nella legislazione dello Stato e conseguentemente le regioni,

pur possedendo potestà normativa in certe materie, non dispongono

della possibilità di comminare, rimuovere o variare pene, o

concedere sanatorie da valere quali esimenti di sanzioni penali.

Cadute le tre leggi indicate, sostiene l'Avvocatura, il conflitto

potrebbe essere dichiarato "privo di fondamento".

3. - In prossimità dell'udienza la ricorrente ha presentato

memoria con la quale ha ribadito le argomentazioni già

precedentemente svolte. Considerato in diritto

1. - Il conflitto di attribuzione proposto dalla regione

Emilia-Romagna nei confronti dello Stato ha per oggetto la sentenza

della Corte di cassazione, sezione III penale, n. 2734 del 14

novembre (rectius 12 dicembre) 1989, con la quale è stato rigettato

il ricorso di Predieri Vilder avverso la sentenza della Corte di

appello di Bologna del 6 ottobre 1988. Secondo la regione ricorrente,

la Corte di cassazione ha disapplicato, in base all'art. 5 della

legge 20 marzo 1865, n. 2248, all. E, le leggi regionali n. 7 del

1983, n. 13 del 1984 e n. 42 del 1986, sia perché le ha considerate

alla stregua di un atto amministrativo i cui contenuti esse avrebbero

recepito (deliberazione 8 maggio 1980 del Comitato interministeriale

previsto dall'art. 3 della legge 10 maggio 1976 n. 319), sia perché

ha ritenuto le medesime leggi costituzionalmente illegittime per

avere interferito in una materia, quella penale, riservata allo

Stato. In tal modo la Corte di cassazione avrebbe esercitato poteri

che non le competono, con violazione delle norme costituzionali che

disciplinano il regime di sindacabilità delle leggi, anche regionali

(artt. 117, primo comma, 101 e 134 della Costituzione).

2. - Così precisati i termini del conflitto, è opportuno

innanzitutto richiamare il principio enunciato nella sentenza di

questa Corte n. 110 del 1970 e concordemente seguito in successive

pronunce (cfr. sentt. nn. 211 del 1972, 178 del 1973, 289 del 1974,

75 del 1977, 183 del 1981, 70 del 1985): "nulla vieta che un

conflitto di attribuzione tragga origine da un atto giurisdizionale,

se ed in quanto si deduca derivarne una invasione della competenza

costituzionalmente garantita alla regione: la figura dei conflitti di

attribuzione non si restringe alla sola ipotesi di contestazione

circa l'appartenenza del medesimo potere, che ciascuno dei soggetti

contendenti rivendichi per sé, ma si estende a comprendere ogni

ipotesi in cui dall'illegittimo esercizio di un potere altrui

consegua la menomazione di una sfera di attribuzioni

costituzionalmente assegnate all'altro soggetto".

Non sfugge al Collegio la particolare delicatezza del caso in

esame, che investe una sentenza della Corte di cassazione (del resto

già in precedenza verificatosi: sent. n. 66 del 1964). Ma una volta

ammesso il conflitto su di un atto giurisdizionale, nulla rileva

quale sia il giudice che l'ha emanato; che anzi si potrebbe osservare

come, proprio perché il conflitto ha luogo nei confronti di una

sentenza avverso la quale non è dato alcun mezzo di impugnazione,

non possono sorgere nemmeno eventuali problemi relativi alla

possibile concomitanza tra giudizio sul conflitto e giudizio di

impugnazione.

3. - Poste queste premesse, si deve esaminare l'eccezione di

inammissibilità sollevata dal Presidente del Consiglio dei ministri.

In sostanza, secondo l'Avvocatura, la regione censura il modo in cui

la funzione giurisdizionale è stata esercitata in concreto,

denunciando presunti errori in iudicando, di guisa che si verrebbe a

chiedere alla Corte di assumere le funzioni proprie del giudice

dell'impugnazione, funzioni che chiaramente non competono alla Corte

stessa. L'Avvocatura sostiene inoltre che non vi sarebbe stata

comunque menomazione di competenze costituzionalmente garantite alla

regione, in quanto gli effetti della sentenza della Cassazione si

limitano al giudizio deciso dalla medesima, non impedendo alle leggi

regionali di spiegare la loro efficacia in via generale.

3.1. - L'eccezione non può essere accolta.

La regione in realtà non sostiene che la sentenza di cui si

discute si fondi su erronee interpretazioni di legge ovvero

sull'errata individuazione della normativa da applicare nel caso

concreto; essa lamenta invece che la Cassazione, pur avendo ritenuto

riferibili alla fattispecie le citate leggi regionali, le abbia

espressamente disapplicate, considerandole alla stregua di atti

amministrativi; e più ancora che, in base ad una valutazione di

incostituzionalità delle anzidette leggi, anziché sollevare la

relativa questione dinanzi alla Corte costituzionale, sia pervenuta

direttamente alla disapplicazione delle medesime.

Non si è dunque dinanzi alla denuncia di un error in iudicando,

nel senso in cui questa Corte in precedenti sentenze (cfr. sentt. nn.

289 del 1974, 70 del 1985; ordd. nn. 77 e 98 del 1981, 244, 245, 246

del 1988) lo ha ritenuto sottratto al proprio giudizio come non

idoneo a costituire materia di conflitto di attribuzione. L'errore di

cui si discute è consistito, secondo la ricorrente, nell'erroneo

convincimento che ha indotto la Corte di cassazione ad esercitare un

potere che non le compete, errore cioè che è caduto sui confini

stessi della giurisdizione e non sul concreto esercizio di essa. Ed

è proprio l'esercizio di tale potere di disapplicazione delle leggi

che costituisce l'oggetto del presente conflitto.

3.2. - Quanto al punto se venga o meno in discussione una

menomazione di una competenza costituzionalmente attribuita alla

regione, non può esservi dubbio che la prospettata disapplicazione

di leggi regionali, sia sotto il profilo di una loro equiparazione ad

atti amministrativi, sia in quanto ritenute costituzionalmente

illegittime, violi, ove accertata, le invocate norme costituzionali e

incida, in particolare, sulla competenza legislativa garantita alla

regione dall'art. 117, primo comma. Né ha pregio l'argomento addotto

dall'Avvocatura dello Stato secondo cui gli effetti della sentenza

sarebbero limitati all'oggetto del giudizio, così che la legge

regionale continuerebbe integra a spiegare la sua efficacia in via

generale: l'efficacia della legge sta proprio nell'obbligo del

giudice di applicarla nel caso concreto che gli è sottoposto. La

disapplicazione della legge anche in un solo caso - come esattamente

osserva la difesa della regione - viene a negarne la intrinseca

natura, e costituisce pertanto una lesione del potere legislativo

regionale.

4. - Accertata l'ammissibilità del conflitto, il Collegio deve

ora procedere all'esame della sentenza che vi ha dato origine.

L'imputato ha proposto ricorso per cassazione contro la sentenza

della Corte di appello di Bologna precedentemente citata, sostenendo

l'insussistenza del reato, essenzialmente perché "le imprese

agricole in base alla delibera 8 maggio 1980 del Comitato

interministeriale e alle leggi regionali Emilia-Romagna n. 7/83, 23

marzo 1984 n. 13 e 42/86 sono insediamenti civili, come tali non

soggetti alle sanzioni penali stabilite dall'art. 21 della legge

statale n. 319/76....".

4.1. - La decisione, dopo aver premesso che "il ricorso è

infondato e deve, perciò, essere rigettato con le conseguenze di

legge", si sofferma prima sulla questione "della natura

dell'insediamento(civile o produttivo) delle imprese agricole di

allevamento" alla stregua dell'orientamento sviluppato in precedenti

pronunce della Corte di cassazione. Enunciata diffusamente "questa

impostazione generale circa la problematica connessa alle imprese

agricole", la terza sezione penale della Cassazione viene alle

ulteriori precisazioni che rappresentano in effetti l'esame del vero

motivo dedotto nel ricorso, vale a dire la mancata applicazione delle

leggi regionali sopra citate, il cui precetto riproduce il contenuto

della deliberazione 8/5/80 del Comitato interministeriale. A tale

proposito, dopo aver richiamato l'affermazione di una precedente

sentenza (Sez. III, 10.12.1985) secondo cui "la delibera 8 maggio 80

del Comitato interministeriale non può vincolare il giudice....

perché le sue statuizioni sono state emanate senza una preventiva

determinazione dei principi e criteri direttivi nella legge 650 del

1979", la motivazione prosegue testualmente: "Ne consegue che tale

deliberazione non si sottrae al sindacato del giudice ordinario, ai

sensi dell'art. 5 legge 20 marzo 1865 n. 2248, all. E. Ed anzi, il

giudice penale può disapplicare in base al citato art. 5, anche la

normativa regionale che recepisca tale delibera in modo tale da

vincolare di fatto l'interprete, in sede penale, ai parametri della

delibera (che invece, come si è detto, vengono ritenuti non

vincolanti)".

Appare quindi chiaramente per tabulas che i giudici della

Cassazione hanno ritenuto di poter disapplicare la normativa

regionale, nella specie costituita dalla legge n. 7 del 1983 e dalle

successive leggi nn. 13 del 1984 e 42 del 1986 (le quali - prosegue

la motivazione - "si muovono nella medesima logica"), trattandole

alla stregua di un atto amministrativo. Essi hanno dunque esercitato

un potere del tutto abnorme, non previsto nel nostro ordinamento

costituzionale, con palese violazione degli artt. 101, secondo comma,

e 117, primo comma, della Costituzione.

4.2. - Ma la motivazione non si ferma qui: i giudici della

Cassazione si diffondono a dimostrare, citando anche sentenze di

questa Corte, che le regioni non possono interferire con proprie

leggi in materia penale, come tale riservata alla sola legislazione

statale. A questo punto, gli stessi giudici, anziché pervenire

all'unica conclusione ad essi consentita, quella cioè di sollevare

questione di legittimità costituzionale delle leggi regionali, hanno

tratto da tale argomento un'ulteriore giustificazione per

disapplicare le leggi stesse, in violazione, oltre che degli artt.

101 e 117, anche dell'art. 134 della Costituzione, che attribuisce

esclusivamente alla Corte costituzionale il sindacato di legittimità

costituzionale sulle leggi e sugli atti aventi forza di legge dello

Stato e delle regioni.

È appena il caso di aggiungere che ben altra ipotesi è quella di

leggi statali o regionali confliggenti con regolamenti comunitari. In

tal caso il potere-dovere del giudice di applicare la norma

comunitaria anziché quella nazionale (riconosciuto ai giudici dalla

sentenza n. 170 del 1984 di questa Corte e dalle successive che hanno

confermato e sviluppato tale giurisprudenza ) non si fonda

sull'accertamento di una presunta illegittimità di quest'ultima,

bensì sul presupposto che l'ordinamento comunitario è autonomo e

distinto da quello interno, con la conseguenza che nelle materie

previste dal Trattato CEE la normativa regolatrice è quella emanata

dalle istituzioni comunitarie secondo le previsioni del Trattato

stesso, fermo beninteso il rispetto dei principi fondamentali e dei

diritti inviolabili della persona umana: di fronte a tale normativa

l'ordinamento interno si ritrae e non è più operante.

Tanto precisato, va riaffermato che uno dei principi basilari del

nostro sistema costituzionale è quello per cui i giudici sono tenuti

ad applicare le leggi, e, ove dubitino della loro legittimità

costituzionale, devono adire questa Corte che sola può esercitare

tale sindacato, pronunciandosi, ove la questione sia riconosciuta

fondata, con sentenze aventi efficacia erga omnes. Questo principio

non può soffrire eccezione alcuna.

4.3. - Si deve dunque concludere che nel caso in esame i giudici

della Cassazione non si sono limitati ad esercitare il loro potere di

verificare quale legge dovesse applicarsi nel caso concreto e di

interpretare la legge stessa, bensì hanno espressamente disapplicato

leggi regionali, con violazione degli artt. 101, 117 e 134 della

Costituzione.

5. - Va per ultima esaminata la subordinata istanza avanzata

dalla Presidenza del Consiglio. L'Avvocatura dello Stato eccepisce

l'illegittimità costituzionale delle leggi della regione Emilia-Romagna nn. 7 del 1983, 13 del 1984 e 42 del 1986, nelle parti cui si

è riferita l'impugnata sentenza della Cassazione, per avere

interferito in materia penale, riservata all'esclusiva competenza

della legge statale: dichiarata l'illegittimità costituzionale delle

suddette norme - sostiene l'Avvocatura - il conflitto risulterebbe

"privo di fondamento".

La questione è inammissibile.

Questa Corte è chiamata a decidere se spetta alla Corte di

cassazione disapplicare leggi regionali ritenute illegittime.

Accertare se tale illegittimità sussista o meno non è strumentale

alla soluzione del conflitto, e la relativa questione risulta

pertanto irrilevante (cfr., per un caso analogo, sent. n. 162 del

1976).

6. - Accertato che non spetta alla Corte di cassazione

disapplicare le leggi regionali, la sentenza oggetto del conflitto

deve essere annullata in applicazione degli artt. 41 e 38 della legge

11 marzo 1953 n. 87.

Non è infatti possibile separare la motivazione dal dispositivo,

sia perché in linea generale la sentenza costituisce un unico atto

inscindibile, sia perché, nel caso in esame, si tratta di una

sentenza di rigetto di un ricorso per cassazione: perciò, anche in

presenza di autonomi e distinti motivi della decisione, basta

l'accertato vizio di incompetenza nella parte della motivazione

relativa alla disapplicazione delle leggi regionali - che del resto

è quella che principalmente sorregge il dispositivo di rigetto - a

rendere conseguenziale e necessario l'annullamento.