Sentenza n. 285/1993

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 2, comma 7, del

d.P.R. 27 gennaio 1992, n. 80 (Attuazione della direttiva 80/987/CEE

in materia di tutela dei lavoratori subordinati in caso di insolvenza

del datore di lavoro), promosso con ordinanza emessa il 2 dicembre

1992 dal Pretore di Frosinone nei procedimenti civili riuniti

vertenti tra Bracaglia Paolo ed altra e l'I.N.P.S., iscritta al n. 53

del registro ordinanze 1993 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica n. 8, prima serie speciale, dell'anno 1993;

Visti gli atti di costituzione di Bracaglia Paolo ed altra nonché

l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 25 maggio 1993 il Giudice relatore

Luigi Mengoni;

Uditi gli avvocati Massimo D'Antona per Bracaglia Paolo ed altra,

Giuseppe Pansarella per l'I.N.P.S. e l'Avvocato dello Stato Oscar

Fiumara per il Presidente del Consiglio dei Ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di due giudizi civili riuniti promossi da Paolo

Bracaglia e Anna Rita Sabellico davanti al giudice del lavoro contro

l'INPS per ottenere - previo accertamento della responsabilità dello

Stato italiano per mancata tempestiva attuazione della direttiva CEE

n. 80/987 in materia di tutela dei lavoratori subordinati in caso di

insolvenza del datore di lavoro - la condanna dell'INPS al pagamento

dell'indennità prevista dall'art. 2, comma 7, del d.P.R. 27 gennaio

1992, n. 80, il Pretore di Frosinone, con ordinanza del 2 dicembre

1992, ha sollevato questione di legittimità costituzionale della

norma citata, per contrasto con l'art. 76 della Costituzione.

Il decreto legislativo n. 80 del 1992, che ha attuato la direttiva

comunitaria n. 987 del 1980, è stato emanato in base alla delega

conferita al Governo dall'art. 48 della legge 29 dicembre 1990, n.

428 (legge comunitaria per il 1990). Essendo intervenuta, nel corso

del termine della delega, la sentenza della Corte di giustizia delle

Comunità europee 19 novembre 1991 (cause riunite C-6/90 e C-9/90),

la quale - sul presupposto dell'inidoneità della citata direttiva ad

essere fatta valere immediatamente dagli interessati dinanzi ai

giudici nazionali in mancanza di provvedimenti di attuazione - ha

dichiarato la responsabilità dello Stato italiano per i danni

derivati ai singoli dalla mancata adozione di tali provvedimenti

entro il termine prescritto (scaduto il 23 ottobre 1983), l'art. 2,

comma 7, della legge delegata ha previsto una regola speciale per la

determinazione del danno, che viene commisurato alla prestazione

corrisposta nel sistema a regime dal Fondo di garanzia istituito

dalla legge 29 maggio 1982, n. 297, e un'altra regola speciale che

assoggetta l'azione per ottenere l'indennità risarcitoria al termine

di decadenza di un anno dalla data di entrata in vigore del decreto.

Il giudice remittente premette che, trattandosi di un'azione di

risarcimento danni a carattere speciale, come tale estranea a quelle

previste dall'art. 442 cod. proc. civ., la controversia non

appartiene alla competenza funzionale del pretore in qualità di

giudice del lavoro, dalla quale, del resto, esulerebbe anche se la

norma denunciata fosse espunta dall'ordinamento. Ciò nondimeno egli

ritiene rilevante la formulata questione di costituzionalità in

ragione dell'interesse oggettivo della giustizia a evitare

l'applicazione di norme incostituzionali.

La norma impugnata sarebbe contrastante con l'art. 76 della

Costituzione sotto un duplice profilo: a) perché l'art. 48 della

legge-delega n. 428 del 1990, "nell'elencare partitamente i principi

e criteri direttivi cui il governo si sarebbe dovuto attenere, non

prevede nulla circa il risarcimento del danno per la mancata

attuazione della direttiva"; b) perché, in violazione del criterio

generale enunciato nell'art. 2, lett. f) della legge-delega,

mancherebbe la piena conformità alle prescrizioni di cui al punto 43

della sentenza della Corte comunitaria, la disciplina della legge

delegata essendo "palesemente meno favorevole rispetto a procedure

analoghe, cioè rispetto sia alla procedura ordinaria per ottenere

l'intervento del Fondo di garanzia nell'ipotesi di insolvenza del

datore di lavoro, sia all'ordinario risarcimento del danno", e tale

anche da rendere "eccessivamente difficile il concreto risarcimento",

sia imponendo una misura massima sia assoggettando l'azione a un

termine di decadenza.

2. - Nel giudizio davanti alla Corte si sono costituite le parti

private concludendo con le seguenti richieste:

a) sollevare in via pregiudiziale davanti alla Corte di

giustizia delle Comunità europee, ai sensi dell'art. 177 del

trattato istitutivo, la questione se lo Stato membro inadempiente a

una direttiva comunitaria, nel momento in cui emana disposizioni in

materia, debba rispettare la parità di trattamento tra i cittadini

che, dopo l'adeguamento dell'ordinamento interno, possono avvalersi

del diritto attribuito dalla direttiva e i cittadini che, non avendo

potuto farlo valere nel tempo in cui lo Stato è rimasto

inadempiente, hanno titolo soltanto al risarcimento del danno;

b) in ogni caso dichiarare l'illegittimità costituzionale

dell'art. 2, comma 7, del d.P.R. n. 80 del 1992, in riferimento

all'art. 76 della Costituzione, nella parte in cui, imponendo al

cittadino danneggiato dall'inadempienza dello Stato italiano la

promozione di un'azione civile nei confronti del medesimo nel termine

decadenziale di un anno dall'emanazione del decreto, e

contemporaneamente assoggettando l'ammontare del risarcimento agli

stessi limiti che valgono per l'analoga prestazione che oggi può

essere ottenuta a domanda dal Fondo di garanzia gestito

dall'I.N.P.S., stabilisce un regime risarcitorio a carattere speciale

meno favorevole per il cittadino, in violazione del criterio di pieno

adeguamento al diritto comunitario prescritto dall'art. 2, lett. f),

della legge-delega n. 428 del 1990;

c) in subordine, dichiarare infondata la questione con una

sentenza interpretativa della norma denunciata nel senso che

l'indennità risarcitoria è regolata, quanto ai "termini, alle

misure e alle modalità" in modo del tutto identico all'analoga

prestazione che può essere ora domandata al Fondo di garanzia,

interpretazione che comporterebbe la legittimazione passiva

dell'I.N.P.S. e la competenza funzionale del pretore in veste di

giudice del lavoro.

3. - Si è pure costituito l'INPS contestando in linea principale

la detta interpretazione che attribuisce la legittimazione passiva ad

esso I.N.P.S., anziché allo Stato. In ogni caso l'Istituto ritiene

non fondate le censure di violazione della delega formulate

nell'ordinanza di rimessione. L'indennità prevista dalla norma

impugnata è pari all'entità del pregiudizio subito dal lavoratore

per la mancata attuazione della direttiva, e il regime di decadenza

previsto per l'azione risarcitoria è giustificato dalla necessità

dello Stato di definire entro termini certi situazioni relative a

periodi pregressi.

4. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri,

rappresentato dall'Avvocatura dello Stato, chiedendo che la questione

sia dichiarata inammissibile o comunque infondata.

Inammissibile perché il giudice remittente si dichiara in limine

incompetente funzionalmente e rileva che l'incompetenza discenderebbe

non solo dall'applicazione della norma, ma anche dalla sua

disapplicazione. Infondata perché, qualunque opinione si segua circa

la natura dell'indennità (forma di risarcimento del danno o forma di

previdenza dei lavoratori), in ogni caso il dubbio circa la

conformità alla delega legislativa deve essere risolto nel senso che

la norma delegata si pone come norma di piena attuazione della

direttiva comunitaria, o direttamente estendendo la tutela

previdenziale in essa prevista anche alle situazioni già maturate o

disponendo un risarcimento commisurato alla prestazione

previdenziale, e differenziandosi solo in relazione all'obiettiva

diversità, sotto il profilo temporale, delle situazioni. Considerato in diritto

1. - Il Pretore di Frosinone impugna, reputandolo in contrasto con

l'art. 76 della Costistuzione, l'art. 2, comma 7, del d.P.R. 27

gennaio 1992, n. 80, emanato in base alla delega legislativa prevista

dall'art. 48 della legge 29 dicembre 1990, n. 428 (legge comunitaria

per il 1990), ai fini dell'attuazione della direttiva del Consiglio

C.E.E. n. 987 del 1980 in materia di tutela dei lavoratori

subordinati in caso di insolvenza del datore di lavoro.

I primi sei commi del citato art. 2 attuano la direttiva

comunitaria, con efficacia dalla data di entrata in vigore del

decreto (c.d. sistema a regime), addossando al Fondo di garanzia

istituito presso l'I.N.P.S. dall'art. 2 della legge 29 maggio 1982,

n. 297, l'obbligo di pagare anche i crediti di lavoro, diversi dal

trattamento di fine rapporto, inerenti agli ultimi tre mesi del

rapporto di lavoro compresi nei dodici mesi anteriori a una certa

data (comma 1), col limite massimo (comma 2) dell'importo di tre

volte la misura più elevata del trattamento straordinario di

integrazione salariale mensile (limite autorizzato dall'art. 4 della

direttiva) e con divieto di cumulo con le prestazioni retributive o

previdenziali indicate nel comma 4.

L'ultimo comma concerne i lavoratori che non hanno potuto

avvalersi del diritto attribuito dalla direttiva, in quanto

dipendenti da imprese assoggettate a una procedura concorsuale o di

amministrazione straordinaria anteriormente alla data di entrata in

vigore del decreto. In conseguenza della decisione 19 novembre 1991

della Corte di giustizia delle Comunità europee (caso Francovich),

che ha dichiarato lo Stato italiano responsabile dei danni derivati

ai singoli dalla mancata attuazione della direttiva, la norma

impugnata dispone: "per la determinazione dell'indennità

eventualmente spettante, in relazione alle procedure di cui all'art.

1, comma 1, per il danno derivante dalla mancata attuazione della

direttiva C.E.E. 80/987, trovano applicazione i termini, le misure e

le modalità di cui ai commi 1, 2 e 4. L'azione va promossa entro un

anno dalla data di entrata in vigore del presente decreto".

La disposizione è denunciata per eccesso di delega e comunque per

violazione dei criteri direttivi.

2. - L'Avvocatura dello Stato eccepisce in limine

l'inammissibilità della questione, "considerato che il giudice

remittente si dichiara incompetente funzionalmente e rileva che

l'incompetenza discenderebbe non solo dall'applicazione della norma,

ma anche dalla sua disapplicazione". L'eccezione non può essere

accolta.

Il pretore remittente non precisa se il "giudice ordinario", da

lui ritenuto competente, sia lo stesso pretore, in ragione del valore

della causa (nel qual caso non si tratterebbe di una questione di

competenza, ma di solo rito: art. 427 cod. civ.), oppure il

tribunale. Ma in ogni caso la premessa da cui muove non è

sufficiente per fondare il giudizio di estraneità della controversia

alla competenza funzionale del giudice del lavoro.

La Corte condivide l'interpretazione dell'art. 2, comma 7, nel

senso che soggetto passivo del diritto all'indennizzo ivi previsto è

l'I.N.P.S. La norma quantifica la responsabilità risarcitoria

imposta allo Stato-ordinamento dalla sentenza della Corte di

giustizia, ma in pari tempo costituisce la relativa obbligazione non

in capo allo Stato-persona, ma a uno degli enti pubblici in cui si

articola l'apparato dell'amministrazione indiretta statale. La

legittimazione passiva dell'I.N.P.S. si argomenta dalla lettera

dell'art. 4 del decreto, che pone "a carico del Fondo di garanzia di

cui alla legge n. 297 del 1982" gli "oneri derivanti

dall'applicazione degli artt. 1, 2 e 3", e dunque - dato il

riferimento all'intero art. 2 - anche dall'applicazione dell'art. 2,

comma 7. L'argomento letterale è corroborato da un argomento logico:

il rinvio del comma 7 al comma 2, per cui il risarcimento viene

ragguagliato forfettariamente all'ammontare della prestazione

previdenziale che spetterebbe nel sistema a regime, e quindi

assoggettato al medesimo limite massimo, si spiega e si giustifica

appunto in correlazione all'accollo dell'onere finanziario al Fondo

di garanzia finanziato con contributi a carico dei datori di lavoro.

Il rinvio ai commi 1, 2 e 4 non è un indice di omogeneità di

natura dell'indennità attribuita dall'ultimo comma dell'art. 2 con

la prestazione del Fondo regolata dalle norme richiamate, ma ha

soltanto la funzione di indicare il parametro "per la determinazione

dell'indennità", la quale spetta a titolo di risarcimento del danno.

La diversità di natura dà ragione del mancato richiamo del comma 5

per la parte attinente agli interessi e alla svalutazione monetaria.

Giustamente, pertanto, il giudice a quo nega l'appartenenza delle

relative controversie a quelle previste dall'art. 442 cod.proc. civ.

Ma ciò non basta per escludere la competenza funzionale del giudice

del lavoro. Dato il nesso di derivazione (mediata) del diritto

all'indennità da un pregresso rapporto di lavoro, occorre esaminare

se tali controversie siano annoverabili nella categoria delle

controversie di lavoro, di cui all'art. 409, n. 1, cod. proc. civ., e

quindi rientrino a questo titolo nella competenza del giudice del

lavoro.

Secondo la giurisprudenza della Corte di cassazione, "per

controversie 'relative a rapporti di lavoro subordinato' devono

intendersi non soltanto quelle inerenti alle due obbligazioni

principali e reciproche che caratterizzano il rapporto di lavoro e ai

poteri e doveri di varia natura che gravitano attorno ad esse, ma

ogni controversia in cui la pretesa fatta valere in giudizio si

ricolleghi direttamente al detto rapporto. Tale collegamento, a sua

volta, deve ravvisarsi ogni qual volta il rapporto di lavoro

intercorrente tra le parti, pur non costituendo la causa petendi

della pretesa fatta valere in giudizio, si presenti come antecedente

e presupposto necessario della situazione di fatto in ordine alla

quale viene invocata la tutela in sede giudiziale, con la sola

esclusione di un rapporto di mera occasionalità" (Cassazione nn.

7304 del 1990, 5171 del 1981, ecc.). Nella specie il danno sofferto

dal lavoratore consiste nello stato di insoddisfazione di crediti

derivanti da un rapporto di lavoro, e quindi tale rapporto è

l'antecedente necessario della tutela invocata dal lavoratore. Tanto

basta, secondo la giurisprudenza citata, per qualificare la

controversia come controversia di lavoro soggetta alla disciplina

degli artt. 409 sgg. cod. proc. civ., ancorché la causa petendi non

sia lo stesso rapporto di lavoro con l'imprenditore fallito, ma la

mancata attuazione della direttiva comunitaria, con la conseguenza

che, nei confronti dell'ente pubblico, il danno derivato al

prestatore di lavoro dall'insolvenza del datore è giuridicamente

rilevante nei limiti quantitativi fissati dal decreto di attuazione

in conformità della direttiva, e in quanto il datore sia stato

assoggettato alle procedure indicate nell'art. 1 del decreto

posteriormente alla scadenza del termine assegnato agli Stati membri

per l'attuazione della direttiva (23 ottobre 1983).

3.1. - Nel merito la questione non è fondata in relazione al

primo periodo della disposizione impugnata, che prevede l'indennità

e ne detta la disciplina sostanziale, mentre è inammissibile in

relazione al secondo periodo, che assoggetta l'azione per ottenere

l'indennità al termine di decadenza di un anno dalla data di entrata

in vigore del decreto.

La violazione dell'art. 76 della Costituzione è ravvisata dal

giudice a quo, in primo luogo, perché l'art. 48 della legge n. 428

del 1990, nell'elencare i principi e i criteri direttivi della delega

legislativa, "non prevede nulla circa il risarcimento del danno per

la mancata attuazione della direttiva". In contrario va osservato che

la delega specifica disposta nell'art. 48 deve essere integrata con

le disposizioni generali contenute nel titolo I della legge, e in

particolare col criterio dell'art. 2, lett. f), secondo cui "i

decreti legislativi assicureranno in ogni caso che, nelle materie

trattate dalle direttive da attuare, la disciplina disposta sia

pienamente conforme alle prescrizioni delle direttive medesime,

tenuto anche conto delle eventuali modificazioni intervenute entro il

termine della delega". Il vocabolo "modificazioni" comprende anche le

integrazioni portate sia da una nuova direttiva del Consiglio, sia da

altra fonte di diritto comunitario dotata di pari efficacia negli

ordinamenti nazionali, quale una sentenza interpretativa della Corte

di giustizia pronunciata ai sensi dell'art. 177 del trattato (cfr.

sentenze di questa Corte nn. 113 del 1985, 168 del 1991). La sentenza

19 novembre 1991 della Corte di Lussemburgo, intervenuta entro il

limite temporale della delega legislativa prevista dalla legge n. 428

del 1990, ha integrato la direttiva C.E.E. 80/987 con una norma che,

in caso di inosservanza dell'obbligo di attuazione entro il termine

fissato dall'art. 11, costituisce lo Stato membro responsabile per i

danni derivati ai singoli dall'inadempimento. La delega legislativa

conferita al governo comprende, quindi, anche l'attuazione di questa

norma.

3.2. - In secondo luogo l'art. 2, comma 7, del d.P.R. n. 80 del

1992 è censurato perché non avrebbe rispettato il criterio

direttivo - impartito dall'art. 2, lett. f), della legge-delega - di

piena conformità alla normativa comunitaria, in relazione al capo 43

della sentenza della Corte di giustizia, il quale stabilisce che "le

condizioni, formali e sostanziali, prescritte dalle diverse

legislazioni nazionali in materia di risarcimento dei danni non

possono essere meno favorevoli di quelle che riguardano reclami

analoghi di natura interna e non possono essere congegnate in modo da

rendere praticamente impossibile o eccessivamente difficile ottenere

il risarcimento". La disciplina in esame sarebbe meno favorevole

rispetto all'ordinaria azione di risarcimento del danno nel nostro

ordinamento sia perché fissa un limite massimo all'ammontare del

risarcimento, sia perché assoggetta il diritto a un termine breve di

decadenza. Sotto il secondo profilo, il minor favore sarebbe

riscontrabile anche rispetto all'azione speciale (che peraltro non ha

natura risarcitoria) per ottenere la prestazione del Fondo di

garanzia nel sistema a regime, per la quale il termine di un anno

previsto dal comma 5 è di prescrizione, non di decadenza.

Sotto il primo profilo la censura è palesemente inconsistente. Il

danno risarcibile del lavoratore è misurato, per quanto riguarda la

somma capitale, dall'ammontare dei crediti di lavoro garantiti dalla

direttiva, nei termini in cui questa viene tardivamente (ma

correttamente) attuata dalla legislazione nazionale. La norma in

esame è stata congegnata in modo da ottenere praticamente un

risultato analogo a quello della retroattività della disciplina

dell'intervento del Fondo di garanzia nel sistema a regime,

formalmente esclusa dal comma 6 dell'art. 2. In questo senso si può

dire, come scrive l'Avvocatura dello Stato, che l'art. 2 del d.P.R.

n. 80 del 1992 ha dettato una disciplina unitaria. Una differenza

potrebbe eventualmente manifestarsi per quanto riguarda la decorrenza

degli interessi e della rivalutazione monetaria, e infatti, come si

è già notato, l'art. 2, comma 7, non richiama il comma 5.

Sotto il secondo profilo la censura è inammissibile. Poiché i

lavoratori in causa hanno esercitato l'azione per ottenere

l'indennità risarcitoria entro il termine decadenziale dell'anno

stabilito dalla norma delegata, la questione se tale termine sia

conforme alla delega non è pregiudiziale alla definizione del

giudizio a quo.