Sentenza n. 285/1995

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 5, del

decreto-legge 18 gennaio 1993, n. 9 (Disposizioni urgenti in materia

sanitaria e socio-assistenziale), convertito nella legge 18 marzo

1993, n. 67, e del combinato disposto del citato art. 1, comma 5, del

decreto-legge 18 gennaio 1993, n. 9, convertito nella legge 18 marzo

1993, n. 67, e degli artt. 615, secondo comma, e 624 del codice di

procedura civile, promosso con l'ordinanza emessa il 29 novembre 1994

dal Pretore di Cosenza nel procedimento di esecuzione promosso dalla

s.p.a. DASIT contro la USL n. 2 di Castrovillari ed altra, iscritta

al n. 14 del registro ordinanze 1995 e pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 5, prima serie speciale, dell'anno

1995;

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nella camera di consiglio del 31 maggio 1995 il Giudice

relatore Luigi Mengoni.

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso del procedimento di esecuzione promosso dalla

s.p.a. DASIT contro la USL n. 2 di Castrovillari, il Pretore di

Cosenza, con ordinanza del 29 novembre 1994, ha sollevato questione

di legittimità costituzionale: a) in riferimento agli artt. 3, primo

comma, e 24, secondo comma, Cost., dell'art. 1, comma 5, del d.l. 18

gennaio 1993, n. 9, convertito in legge 18 marzo 1993, n. 67; b) del

combinato disposto del citato art. 1, comma 5, e degli artt. 615,

secondo comma, e 624 cod. proc. civ., in riferimento all'art. 97,

primo comma, Cost.

2. - L'art. 1, comma 5, del citato decreto-legge dispone: "Le

somme dovute a qualsiasi titolo alle unità sanitarie locali e agli

istituti di ricovero e cura a carattere scientifico non sono

sottoposte ad esecuzione forzata nei limiti degli importi

corrispondenti agli stipendi e alle competenze comunque spettanti al

personale dipendente o convenzionato, nonché nella misura dei fondi

a destinazione vincolata essenziali ai fini dell'erogazione dei

servizi sanitari definiti con decreto del Ministro della sanità, di

concerto con il Ministro del tesoro, da emanare entro due mesi dalla

data di entrata in vigore della legge di conversione del presente

decreto". La disposizione è interpretata dal giudice rimettente nel

senso che - in deroga ai principi generali in tema di pignoramento

delle somme di pertinenza di enti pubblici - è attribuita rilevanza

esterna, con conseguente opponibilità ai terzi creditori pignoranti,

alle deliberazioni delle unità sanitarie locali che vincolano somme

o fondi al pagamento delle retribuzioni del personale e

all'erogazione dei servizi sanitari definiti dal decreto ministeriale

ivi previsto, mentre, secondo i detti principi, questi atti

amministrativi avrebbero efficacia esclusivamente interna.

Così interpretata, la norma è ritenuta lesiva del diritto di

difesa dei creditori procedenti. Di fronte all'eccepita

impignorabilità, fondata su atti amministrativi aventi natura

meramente previsionale e programmatica e come tali di contenuto

generico, essi non sono in grado di far valere le proprie ragioni

mediante la verifica dell'effettiva destinazione delle somme in

contestazione all'erogazione in concreto dei servizi sanitari

essenziali.

Sarebbe inoltre violato l'art. 3 Cost., sia sotto il profilo della

ragionevolezza sia sotto il profilo della disparità di trattamento.

Sotto il primo profilo il regime privilegiato riservato alle unità

sanitarie locali è destituito di qualsiasi fondamento di

razionalità, soprattutto ove si consideri che - come accade nella

specie - il creditore, che si vede opposta l'impignorabilità per il

vincolo di destinazione ad un servizio sanitario, potrebbe avere

maturato il credito a seguito della fornitura di una prestazione

necessaria all'espletamento dello stesso o di altro servizio. Sotto

il secondo profilo, è vulnerato il principio di eguaglianza per

l'ingiustificata disparità di trattamento, in senso deteriore, dei

creditori delle unità sanitarie locali rispetto alla disciplina

prevista dall'art. 11 del d.l. 18 gennaio 1993, n. 8, convertito in

legge 19 marzo 1993, n. 68, per i crediti verso gli enti locali.

Infine, l'impugnato art. 1, comma 5, in combinato disposto con gli

artt. 615, secondo comma, e 624 cod. proc. civ., si porrebbe in

contrasto con l'art. 97, primo comma, Cost., in quanto la mancata

previsione di esonero del tesoriere dall'obbligo di accantonamento

delle somme oggetto della procedura esecutiva comporta che di esse,

nonostante l'impignorabilità, l'ente non possa disporre qualora il

giudice sospenda l'esecuzione in attesa dell'esito del giudizio di

merito sull'opposizione. Di conseguenza l'ente, per assolvere i suoi

compiti istituzionali, dovrebbe ricorrere, come spesso avviene, ad

anticipazioni di cassa presso la banca tesoriere, con inevitabili

ritardi e notevoli costi aggiuntivi e quindi in contrasto con il

principio del buon andamento della pubblica amministrazione.

3. - Nel giudizio davanti alla Corte costituzionale è intervenuto

il Presidente del consiglio dei ministri, rappresentato

dall'Avvocatura dello Stato, chiedendo che la questione sia

dichiarata infondata.

Dopo avere rilevato, quanto all'impignorabilità delle somme

destinate al pagamento degli stipendi, che la norma impugnata è

conforme ai principi sanciti nell'art. 545 cod. proc. civ. e

nell'art. 1 del d.P.R. 5 gennaio 1950, n. 180, l'interveniente

osserva che analoghe considerazioni valgono per l'impignorabilità

dei fondi vincolati all'erogazione dei servizi sanitari, in quanto

finalizzati alla tutela della salute pubblica di cui all'art. 32

Cost.

La finalità pubblicistica della norma denunciata non consente di

rilevare alcuna violazione del principio di ragionevolezza, né di

denunciare apoditticamente pretese disparità di trattamento ponendo

a confronto posizioni giuridiche non omogenee. Non sussiste alcuna

compressione del diritto alla tutela gurisdizionale perché la norma

non incide sulla potestà di agire in giudizio dei creditori delle

unità sanitarie locali, ma introduce unicamente una limitata

indisponibilità di determinate somme all'esecuzione forzata. Non

meno infondato appare all'Avvocatura il richiamo all'art. 97 Cost. Considerato in diritto

1. - Il Pretore di Cosenza ha sollevato questione di legittimità

costituzionale:

a) in riferimento agli artt. 3, primo comma, e 24, secondo

comma, Cost., dell'art. 1, comma 5, del decreto-legge 18 gennaio

1993, n. 9, convertito nella legge 18 marzo 1993, n. 67, nella parte

in cui attribuisce efficacia nei confronti dei terzi creditori ai

bilanci e agli atti amministrativi interni delle unità sanitarie

locali, che vincolano somme o fondi al pagamento delle retribuzioni

del personale e all'erogazione dei servizi sanitari definiti dal

decreto ministeriale ivi indicato;

b) del combinato disposto degli artt. 615, secondo comma, e

624, cod. proc. civ., e del citato art. 1, comma 5, del decreto-legge

n. 9 del 1993, in riferimento all'art. 97, primo comma, Cost.

2. - La questione sub a) è fondata.

Il giudice rimettente accede all'interpretazione letterale della

disposizione denunciata, secondo cui l'art. 1, comma 5, del d.l. n. 9

del 1993 non si limita a recepire i principi elaborati dalla

giurisprudenza in tema di esecuzione forzata contro le pubbliche

amministrazioni (come ritengono alcuni giudici di merito), bensì

innova nell'ordinamento introducendo un regime privilegiato per le

unità sanitarie locali. Ai bilanci e agli atti amministrativi

interni di questi enti, che programmano l'allocazione delle risorse

finanziarie prevedendo vincoli di destinazione di somme o fondi al

pagamento degli stipendi del personale e all'erogazione di servizi

sanitari essenziali, è conferita efficacia esterna, di guisa che

l'eccezione di impignorabilità è opponibile ai terzi creditori

procedenti sulla semplice base di previsioni presuntive delle somme

di denaro occorrenti, che vengono così sottratte all'esecuzione

forzata senza bisogno di esibizione di ordini specifici di pagamento

e di relativi mandati in data anteriore all'atto introduttivo del

processo esecutivo.

Questo essendo il significato della disposizione, la censura di

violazione del principio di eguaglianza e, con esso, del principio di

ragionevolezza risulta fondata soprattutto in esito alla comparazione

con la disciplina parallela dell'art. 11 del d.l. 18 gennaio 1993, n.

8, convertito nella legge 19 marzo 1993, n. 68, in tema di esecuzione

forzata a danno degli enti locali. Contrariamente a quanto sostiene

l'Avvocatura dello Stato, le due posizioni giuridiche messe a

confronto sono praticamente analoghe, tanto più che alcuni dei

servizi locali indispensabili, considerati dal d.l. n. 8 del 1993,

incidono, al pari dei servizi sanitari, nell'ambito della tutela

della salute, quali i servizi connessi alla distribuzione dell'acqua

potabile, i servizi di fognatura e di depurazione, i servizi di

nettezza urbana.

Si deve pertanto far luogo a una dichiarazione di

incostituzionalità che, nei limiti del petitum formulato

nell'ordinanza di rimessione, integri la norma impugnata in termini

corrispondenti alla disciplina prevista dall'art. 11 del d.l. n. 8

del 1993. Resta assorbita la censura ulteriore riferita all'art. 24

della Costituzione.

3. - La questione sub b) non ha alcuna autonomia rispetto alla

questione sub a), nella quale rifluisce interamente aggiungendo un

ulteriore parametro per il giudizio di costituzionalità. Senza

ragione alcuna, essa coinvolge nell'oggetto del giudizio gli artt.

615 e 624 cod. proc. civ., mentre tali norme sono prese in

considerazione dal giudice rimettente esclusivamente come referenti

per ipotizzare, a carico dell'art. 1, comma 5, del d.l. n. 9 del

1993, anche una violazione dell'art. 97 Cost.

Pure il richiamo di quest'ultimo parametro rimane assorbito in

conseguenza dell'accoglimento dell'impugnativa in riferimento

all'art. 3 della Costituzione.