Sentenza n. 29/1981

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio sull'ammissibilità, ai sensi dell'art. 2, comma

primo, legge cost. 11 marzo 1953, n. 1, della richiesta di referendum

popolare per l'abrogazione degli articoli 1, comma secondo

limitatamente alle parole: "delle Forze armate dello stato e", alle

parole: "concorrere alla difesa politico - militare delle frontiere e,

in caso di guerra, alle operazioni militari", nonché alle parole:

"concorrere al mantenimento dell'ordine e della sicurezza pubblica";

2; 4, comma primo limitatamente alle parole: "è scelto fra i

generali di Corpo d'armata dell'Esercito in servizio permanente

effettivo ed", nonché alle parole: "di concerto col Ministro per la

Difesa", comma secondo limitatamente alle parole: "Prende accordi con

gli stati maggiori delle Forze armate per quanto è necessario in

relazione all'addestramento militare e al concorso dei reparti del

Corpo alle operazioni militari in caso di emergenza", e comma terzo

limitatamente alle parole: "Assume la carica di Comandante in seconda

il generale di divisione più anziano della Guardia di finanza"; 5,

comma primo limitatamente alle parole: "possono esservi assegnati

ufficiali di altre Forze armate, ai sensi del successivo articolo 7",

e comma secondo (Per le esigenze addestrative di carattere militare e

per il collegamento collo stato maggiore dell'Esercito è assegnato al

Comando generale un generale di brigata dell'Esercito in servizio

permanente); 7; 8, comma primo limitatamente alle parole: "o di altre

Forze armate"; 10 della legge 23 aprile 1959, n. 189 (Ordinamento del

corpo della Guardia di finanza)" (n. 21 reg. ref.).

Vista l'ordinanza 2 dicembre 1980 con la quale l'Ufficio centrale

per il referendum presso la Corte di cassazione ha dichiarato

legittima la suddetta richiesta;

udito, nella camera di consiglio del 14 gennaio 1981, il Giudice

relatore Antonino De Stefano;

uditi l'avv. Mauro Mellini per il Comitato promotore del referendum

e l'avvocato dello Stato Giorgio Azzariti per il Presidente del

Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

L'Ufficio centrale per il referendum, costituito presso la Corte

di cassazione, ha esaminato, in applicazione della legge 25 maggio

1970, n. 352, e successive modificazioni, la richiesta di referendum

popolare, presentata il 26 giugno 1980 da Rippa Giuseppe, Chernbini

Laura, Passeri Maria Grazia, Pergameno Silvio, Mellini Mauro e Vigevano

Paolo, sul seguente quesito: "Volete voi che siano abrogati gli

articoli 1, comma secondo limitatamente alle parole: "delle forze

armate dello Stato e", alle parole: "concorrere alla difesa

politico-militare delle frontiere e, in caso di guerra, alle

operazioni militari", nonché alle parole: "concorrere al

mantenimento dell'ordine e della sicurezza pubblica"; 2; 4, comma

primo limitatamente alle parole: "è scelto fra i generali di Corpo

d'armata dell'Esercito in servizio permanente effettivo ed", nonché

alle parole: "di concerto col Ministro per la Difesa", comma secondo

limitatamente alle parole: "Prende accordi con gli stati maggiori

delle Forze armate per quanto è necessario in relazione

all'addestramento militare e al concorso dei reparti del Corpo alle

operazioni militari in caso di emergenza", e comma terzo limitatamente

alle parole: "Assume la carica di Comandante in seconda il generale

di divisione più anziano della Guardia di finanza"; 5, comma primo

limitatamente alle parole: "possono esservi assegnati ufficiali di

altre Forze armate, ai sensi del successivo articolo 7", e comma

secondo (Per le esigenze addestrative di carattere militare e per il

collegamento collo stato maggiore dell'Esercito è assegnato al

Comando generale un generale di brigata dell'Esercito in servizio

permanente); 7; 8, comma primo limitatamente alle parole: "o di altre

Forze armate"; 10 della legge 23 aprile 1959, n. 189 (Ordinamento del

corpo della Guardia di finanza)?".

Con ordinanza del 2 dicembre 1980, depositata in pari data,

l'Ufficio centrale ha dato atto che la richiesta è stata preceduta

dall'attività di promozione conforme ai requisiti di legge, che è

stata presentata da soggetti che vi erano legittimati, che il deposito

è avvenuto nel termine di tre mesi dalla data di vidimazione dei

fogli, che la richiesta di abrogazione delle su indicate norme è

stata regolarmente formulata e trascritta nella facciata contenente le

firme di ciascun foglio, che il numero definitivo delle sottoscrizioni

regolari supera quello di 500.000 voluto dalla Costituzione; e

considerato che è indubbio il carattere legislativo dell'atto

normativo sottoposto a referendum, e che al riguardo non sono

intervenuti atti di abrogazione, né pronunce di illegittimità

costituzionale, ha dichiarato legittima la richiesta anzidetta.

Ricevuta comunicazione dell'ordinanza, il Presidente di questa

Corte ha fissato per la conseguente deliberazione il giorno 14 gennaio

1981, dandone a sua volta comunicazione ai presentatori della

richiesta ed al Presidente del Consiglio dei ministri, ai sensi

dell'art. 33, comma secondo, della legge n. 352 del 1970.

In una memoria presentata il 10 gennaio 1981, il Comitato

promotore osserva che le disposizioni di legge, di cui propone

l'abrogazione, riguardano l'inquadramento della Guardia di finanza tra

le Forze armate dello Stato, la caratterizzazione militare del Corpo e

l'attribuzione al medesimo di compiti prettamente militari. La

richiesta di referendum mira dunque alla smilitarizzazione di un

Corpo con appartenenti di alta qualificazione tecnica e con funzioni

peculiari, che si integrano con quelle del settore civile

dell'Amministrazione finanziaria, e non sono quindi necessariamente e

naturalmente riconducibili a quelle delle Forze armate, dal cui

ambito, del resto, già si sta procedendo ad escludere il Corpo delle

Guardie di pubblica sicurezza. Non può sostenersi, dunque, che si

tratti di una normativa a contenuto costituzionalmente vincolato, né

di una serie di disposizioni non omogenee. E perciò nessun dubbio

dovrebbe sorgere sulla ammissibilità del referendum.

Di diverso avviso, in una memoria, anch'essa presentata, per il

Presidente del Consiglio dei ministri, il 10 gennaio 1981, è

l'Avvocatura dello Stato. Secondo l'Avvocatura, infatti, la richiesta

di referendum dovrebbe essere dichiarata inammissibile, per diverse

ragioni. Anzitutto in riferimento al principio della omogeneità del

quesito da sottoporre al corpo elettorale, e che appare violato sotto

un duplice aspetto: perché la richiesta investe globalmente temi

diversi ed eterogenei - e rispetto ai quali il corpo elettorale

potrebbe voler assumere posizioni differenziate - quali sono, da una

parte, la sottrazione del Corpo della Guardia di finanza a compiti di

difesa militare e dall'altra la sottrazione ai compiti - che le norme

di cui si propone l'abrogazione anche gli assegnano - di sicurezza

interna. In secondo luogo perché, se è certamente ammissibile, ai

sensi dell'art. 75 Cost., l'abrogazione parziale della legge

attraverso il referendum popolare, la parte della legge di cui si

chiede la abrogazione deve avere una sua autonomia, tale da non

incidere, fino a stravolgerla, sull'economia generale della disciplina

della materia. Secondo l'Avvocatura dello Stato, inoltre, la richiesta

di referendum abrogativo dovrebbe ritenersi inammissibile anche in

riferimento al principio indefettibile, posto dall'art. 52 della

Costituzione, della esistenza e conservazione delle Forze armate dello

Stato; principio con il quale la smilitarizzazione di un Corpo armato

con lo strumento della abrogazione referendaria sarebbe sicuramente

incompatibile. Anche ammesso, infatti, che il legislatore possa

colmare la lacuna che verrebbe inevitabilmente a prodursi, per effetto

della smilitarizzazione referendaria della Guardia di finanza, nella

consistenza delle Forze armate, va rilevato, secondo l'Avvocatura, che

la reintegrazione del numero non varrebbe a sostituire la

specializzazione di un Corpo, alimentata dallo spirito della

tradizione storica.

Ad integrazione del contraddittorio espressamente previsto

dall'art. 33, comma terzo, della legge n. 352 del 1970, nella camera

di consiglio del 14 gennaio 1981 sono stati uditi l'avvocato Mauro

Mellini, per il Comitato promotore, e l'avvocato dello Stato Giorgio

Azzariti, per il Presidente del Consiglio dei ministri, i quali hanno

rispettivamente insistito per l'ammissibilità e per l'inammissibilità

del referendum. Considerato in diritto :

La richiesta di referendum abrogativo, dichiarata legittima con

ordinanza del 2 dicembre 1980 dall'Ufficio centrale costituito presso

la Corte di cassazione, e sulla cui ammissibilità la Corte è ora

chiamata a pronunciarsi, investe, come si rileva dal quesito, sette

articoli della legge 23 aprile 1959, n. 189, relativa all'ordinamento

del Corpo della Guardia di finanza. Per alcuni articoli (2, 7 e 10)

si propone al corpo elettorale l'abrogazione dell'intero testo; per

altri (1, 4, 5 ed 8) l'abrogazione limitata a commi o a parte di commi.

Nella memoria presentata dal Comitato promotore si precisa

trattarsi di "articoli relativi all'inquadramento del Corpo stesso tra

le Forze armate dello Stato, alla caratterizzazione militare ed

all'attribuzione al medesimo di compiti prettamente militari";

l'abrogazione che di essi si propone al corpo elettorale "mira alla

smilitarizzazione di un Corpo", le cui peculiari funzioni "non sono

necessariamente e naturalmente riconducibili a quelle delle Forze

armate".

L'Avvocatura dello Stato eccepisce, però, che appare anzitutto

violato il principio della "omogeneità" del quesito referendario,

affermato da questa Corte con la sentenza n. 16 del 1978, "perché la

richiesta investe temi diversi ed eterogenei, quali la sottrazione

del Corpo della Guardia di finanza a compiti di difesa militare

nonché a compiti di sicurezza interna, rispetto ai quali il corpo

elettorale potrebbe voler assumere posizioni differenziate".

L'obiezione è fondata. La Corte, prendendo in considerazione le

disposizioni oggetto del quesito, riconosce che alcune di esse sono

direttamente collegate all'attuale carattere militare del Corpo: come

l'art. 1, comma secondo, a norma del quale esso fa parte integrante

"delle Forze armate dello Stato", ed ha, fra gli altri compiti, quello

di "concorrere alla difesa politico - militare delle frontiere, e, in

caso di guerra, alle operazioni militari"; come l'intero art. 2, che

elenca i gradi gerarchici in cui è ordinato il suo "personale

militare"; come l'intero art. 10, che rende applicabile "ai militari

del Corpo" "il regolamento di disciplina militare per l'Esercito e la

legge penale militare". Anche di altri articoli, poi, si potrebbero

citare espressioni ed incisi, investiti dal quesito, egualmente

riconducibili al carattere militare del Corpo. Ma va nel contempo

rilevato che altra disposizione, pur essa proposta per l'abrogazione,

disciplina, invece, un aspetto diverso e non necessariamente

conseguente alle funzioni militari del Corpo: è lo stesso comma

secondo dell'art. 1, che, nello specificare distintamente i compiti

che il Corpo è chiamato ad assolvere, affianca a quello prettamente

militare dianzi ricordato, ed agli altri rimasti estranei al quesito,

quello di "concorrere al mantenimento dell'ordine e della sicurezza

pubblica".

Ora la Corte osserva che siffatto compito non verrebbe

necessariamente meno per effetto della perseguita smilitarizzazione del

Corpo: esso ben può essere svolto da un corpo che non sia

militarmente organizzato, come è dimostrato, per tacer di altri,

dalla progettata strutturazione civile, permanendo i compiti

attualmente svolti, del Corpo delle Guardie di pubblica sicurezza, la

cui smilitarizzazione è all'esame del Parlamento. Né può dirsi che

nella specie si tratti di un compito che sia stato demandato alla

Guardia di finanza in via accessoria e complementare a seguito della

intervenuta sua integrazione tra le Forze armate dello Stato,

risalente alla legge 8 aprile 1881, n. 149; perché ancor prima, con

la legge 13 maggio 1862, n. 616, il Corpo (allora denominato delle

Guardie doganali), pur nella sua struttura civile, già veniva

chiamato a far parte integrante della "forza pubblica", e in tale

qualità, appunto, posto fin da allora a disposizione dell'autorità

per l'attuazione dell'ordine giuridico e per la tutela dell'ordine

pubblico e della sicurezza pubblica.

Il quesito referendario non riveste, pertanto, il necessario

carattere di univocità, articolandosi su due temi distinti e non

omogenei (difesa militare e sicurezza interna), suscettibili di

determinare atteggiamenti differenziati nel corpo elettorale, la cui

possibilità di scelta risulterebbe coartata dalla obbligata unicità

della risposta.

Ma il quesito non pecca soltanto sotto il profilo della

omogeneità. Come la Corte, svolgendo principi già enunciati nella

sentenza n. 16 del 1978, ha affermato nella sentenza n.27 di data pari

alla presente, con la quale è stata dichiarata inammissibile la coeva

richiesta di referendum per l'abrogazione parziale della legge 27

dicembre 1977, n. 968, sulla disciplina della caccia, la

imprescindibile esigenza della univocità, chiarezza e semplicità del

quesito, rimane insoddisfatta anche là dove si riscontrino

contraddittorietà ed incoerenza, tra la proposta abrogazione di

alcune norme e la prevista permanenza di altre nello stesso contesto

normativo. quanto ricorre appunto nella richiesta referendaria in

esame. Nella quale, lasciandosi persistere, nel comma secondo

dell'art. 1 della legge n. 189 del 1959, la integrazione del Corpo

nella "forza pubblica", si richiede, invece, la eliminazione, nello

stesso comma, del suo concorso "al mantenimento dell'ordine e della

sicurezza pubblica": proprio alle funzioni, cioè, alle quali è

precipuamente preordinato il ricorso alla "forza pubblica", ed il cui

esercizio, nell'ipotesi di un esito positivo del referendum, potrebbe

nondimeno continuare ad essere richiesto al Corpo, stante il suo

permanere nell'ambito della medesima "forza pubblica", in virtù di

quella parte del comma secondo dell'art. 1 non toccata dalla richiesta

di abrogazione. Come è fatto palese, a titolo di esempio,

dall'art.24 del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza,

approvato con r.d. 18 giugno 1931, n. 773, che demanda alla "forza

pubblica" l'esecuzione dell'ordine di scioglimento di riunioni o

assembramenti che mettano in pericolo l'ordine pubblico è la

sicurezza dei cittadini; dall'art. 5 dello stesso testo unico, che

autorizza l'impiego della "forza pubblica" per l'esecuzione dei

provvedimenti dell'autorità di pubblica sicurezza; dall'art.20 del

testo unico della legge comunale e provinciale, approvato con r.d.3

marzo 1934, n.383, che autorizza l'impiego della "forza pubblica" per

l'esecuzione delle ordinanze di urgenza che il prefetto può adottare,

fra l'altro, per motivi di sicurezza pubblica. Appare evidente la

contraddittorietà di un quesito con il quale viene proposto

all'elettore, e ad un tempo escluso dalla proposta, che cessi la

possibilità dell'impiego del Corpo per il mantenimento dell'ordine e

della sicurezza pubblica.

Conclusivamente, la Corte dichiara inammissibile la richiesta di

referendum per l'abrogazione parziale della legge n. 189 del 1959,

relativa all'ordinamento del Corpo della Guardia di finanza, non

riscontrando nel relativo quesito i necessari caratteri di

omogeneità, coerenza ed univocità. Resta, pertanto, assorbito

l'esame delle altre eccezioni formulate al riguardo dall'Avvocatura

dello Stato.