Sentenza n. 292/1995

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della Regione

Lombardia, riapprovata il 26 ottobre 1994 dal Consiglio regionale

(Modificazioni ed integrazioni alla legge regionale 8 maggio 1990, n.

38 "Recepimento nell'ordinamento giuridico della Regione Lombardia

dell'accordo per il triennio 1988/90 riguardante il personale

dipendente delle Regioni a statuto ordinario, degli enti pubblici non

economici da esse dipendenti, dagli istituti autonomi per le case

popolari, dai consorzi regionali degli istituti stessi, nonché dai

consorzi e dai nuclei per le aree di sviluppo industriale"), promosso

con ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, notificato il

28 novembre 1994, depositato in cancelleria il 6 dicembre 1994 ed

iscritto al n. 85 del registro ricorsi 1994;

Visto l'atto di costituzione della Regione Lombardia;

Udito nell'udienza pubblica del 13 giugno 1995 il Giudice relatore

Mauro Ferri;

Uditi l'Avvocato dello Stato Claudio Linda, per il ricorrente, e

l'avv. Valerio Onida per la Regione;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 28 novembre 1994, il Presidente del

Consiglio dei ministri ha sollevato questione di legittimità

costituzionale della legge regionale della Lombardia, riapprovata a

maggioranza assoluta dal Consiglio regionale il 26 ottobre 1994,

recante "Modificazioni ed integrazioni alla l.r. 8 maggio 1990, n. 38

'Recepimento nell'ordinamento giuridico della Regione Lombardia

dell'accordo per il triennio 1988/1990 riguardante il personale

dipendente delle regioni a statuto ordinario, degli enti pubblici non

economici da esse dipendenti, dagli istituti autonomi per le case

popolari, dai consorzi regionali degli istituti stessi, nonché dai

consorzi e dai nuclei per le aree di sviluppo industriale'".

Osserva il ricorrente che la legge, costituita da un solo

articolo, si pone in netto contrasto con il decreto legislativo n. 29

del 1993, e successive modificazioni, che demanda alla contrattazione

collettiva la disciplina dei trattamenti economici accessori, nonché

con l'art. 72 dello stesso decreto, modificato dall'art. 36 del

decreto legislativo n. 546 del 1993, che dispone, in attesa della

predetta disciplina, che la normativa contrattuale recepita con

decreti del Presidente della Repubblica in base alla legge n. 93 del

1983, resta in vigore sino alla sottoscrizione dei nuovi contratti

collettivi previsti nel nuovo ordinamento.

Le disposizioni del decreto legislativo n. 29 del 1993

costituiscono, a norma dell'art. 1, comma 3, dello stesso, principi

fondamentali ai sensi dell'art. 117 della Costituzione e perciò, ad

avviso del ricorrente, la legge regionale impugnata viola detto

articolo della Costituzione.

Inoltre, manca nel provvedimento impugnato una norma finanziaria

che indichi i mezzi di copertura degli oneri scaturenti dallo stesso,

con violazione, pertanto, anche dell'art. 81 della Costituzione.

2. - Si è costituita in giudizio la Regione Lombardia,

concludendo per l'inammissibilità, o, comunque, l'infondatezza della

questione.

Premette la difesa della Regione che, per effetto della legge

impugnata (articolo unico), il fondo annuo denominato "per il

miglioramento dell'efficienza dei servizi", previsto dall'art. 5

della legge regionale n. 38 del 1990, viene alimentato, per quanto

riguarda il personale del Consiglio regionale, da una somma

determinata in misura pari a 120 ore di straordinario per dipendente

- così come già previsto dall'art. 15, comma 3, della precedente

legge regionale n. 59 del 1988 - anziché 70 ore annue, come previsto

per gli altri dipendenti regionali.

Ciò posto, si osserva che, per quanto attiene alla generica

contestazione di contrasto con i principi fondamentali posti dal

decreto legislativo n. 29 del 1993, manca del tutto nel ricorso una

precisa identificazione dello specifico principio che si assume

violato; non si può infatti condividere l'affermazione del

ricorrente secondo la quale, poiché le disposizioni del suddetto

decreto legislativo, a norma dell'art. 1, comma 3, dello stesso,

costituiscono principi fondamentali ai sensi dell'art. 117 della

Costituzione, qualsiasi tipo di difformità tra la norma regionale e

la fonte statale violerebbe il medesimo art. 117 della Costituzione

(cfr., in tal senso, la sentenza di questa Corte n. 359 del 1993

proprio con riferimento alla più recente disciplina del pubblico

impiego).

Ne consegue che l'impugnazione della norma regionale per contrasto

con l'art. 117 della Costituzione non può essere ritenuta

ammissibile senza la precisa indicazione del principio che si assume

posto dal decreto legislativo n. 29 del 1993, nonché violato dalla

norma impugnata.

Ove poi - prosegue la Regione - la censura dovesse intendersi

riferita al disposto di cui all'art. 49, comma 1, del decreto

legislativo n. 29 del 1993, secondo cui "il trattamento economico

fondamentale e accessorio è definito dai contratti collettivi", va

rilevato anzitutto che, ai sensi del comma 2 dello stesso articolo, e

secondo il principio generale valido in materia di contrattazione

collettiva, i trattamenti economici che le amministrazioni pubbliche

assicurano ai loro dipendenti devono essere "non inferiori a quelli

previsti dai rispettivi contratti collettivi"; e nella specie tale

vincolo non è in nulla violato. Peraltro, la norma impugnata non è

intesa propriamente a disciplinare un trattamento economico

accessorio, tanto meno un trattamento contrastante con quello

previsto dai contratti collettivi: essa si limita a determinare la

misura di una delle componenti del "fondo per il miglioramento

dell'efficienza dei servizi".

Né può dirsi violato l'art. 72 del decreto legislativo n. 29 del

1993, che dispone la perdurante efficacia transitoria delle norme

derivanti dai pregressi accordi sindacali stipulati sulla base della

legge n. 93 del 1983.

Infatti, per le ragioni ora dette, la legge censurata non è

affatto in contrasto con la disciplina contrattuale, limitandosi a

fissare l'entità del fondo di incentivazione, peraltro rapportandola

a parametri stabiliti proprio in attuazione di una precedente

disciplina derivante da accordi sindacali.

Precisamente la previsione normativa contestata si limita a

confermare, per i dipendenti del Consiglio, la disponibilità di un

fondo corrispondente ad un monte ore per le prestazioni straordinarie

in misura pari a quanto già determinato per tutto il personale

regionale in base all'accordo nazionale di lavoro 1985/1987, recepito

nell'ordinamento regionale con la legge regionale 16 dicembre 1988,

n. 59: si tratta quindi, con tutta evidenza, non già di una nuova e

superiore determinazione di emolumenti accessori, ma di una conferma,

per una parte soltanto del personale regionale, di una disciplina

già in atto del fondo di incentivazione.

Tale particolare previsione - con effetti dunque meramente

conservativi - si giustifica del resto in considerazione della

particolare natura dell'organo consiliare, la cui operatività

comporta spesso l'impiego del personale fuori dal normale orario di

servizio e, di conseguenza, un più frequente ricorso alle

prestazioni straordinarie.

Infine, conclude la difesa della Regione, l'effetto meramente

confermativo della disciplina di cui si discute, quindi già tenuta

presente in sede di stima del fabbisogno finanziario e di

predisposizione del bilancio regionale, consente anche di chiarire la

infondatezza della censura di violazione dell'art. 81 della

Costituzione, non dovendosi ritenere necessaria una norma di

copertura finanziaria qualora non si determinino "nuove o maggiori

spese". Considerato in diritto

1. - L'oggetto del presente giudizio, introdotto con ricorso del

Presidente del Consiglio dei ministri, è costituito dalla legge

della Regione Lombardia, riapprovata dal Consiglio regionale il 26

ottobre 1994, il cui unico articolo aggiunge un comma all'art. 5

dell'allegato alla legge regionale 8 maggio 1990, n. 38, recante

"Recepimento nell'ordinamento giuridico della Regione Lombardia

dell'accordo per il triennio 1988/90 riguardante il personale

dipendente delle Regioni a statuto ordinario, degli enti pubblici non

economici da esse dipendenti, dagli istituti autonomi per le case

popolari, dai consorzi regionali degli istituti stessi, nonché dai

consorzi e dai nuclei per le aree di sviluppo industriale".

Rileva il ricorrente che la legge impugnata incrementa, per il

personale del ruolo consiliare, le somme destinate al fondo per il

miglioramento dell'efficienza dei servizi, determinandone l'ammontare

in misura pari a 120 ore annue di straordinario per dipendente,

anziché a 70 ore, come previsto dalla normativa contrattuale

vigente.

Ciò determinerebbe la violazione, innanzitutto, dell'art. 117

della Costituzione, per contrasto con il decreto legislativo 3

febbraio 1993, n. 29 (e successive modificazioni) - le cui

disposizioni costituiscono principi fondamentali ai sensi del

menzionato articolo della Costituzione -, il quale demanda alla

contrattazione collettiva la disciplina dei trattamenti economici

accessori, nonché con l'art. 72 del decreto legislativo medesimo, il

quale dispone, in via transitoria, che la normativa derivante dagli

accordi sindacali recepiti in decreti del Presidente della

Repubblica, in base alla legge n. 93 del 1983, conserva efficacia

fino alla sottoscrizione dei nuovi contratti collettivi previsti nel

nuovo ordinamento. In secondo luogo, la mancanza nella legge

impugnata di una norma finanziaria che indichi i mezzi di copertura

degli oneri da essa derivanti comporterebbe, altresì, ad avviso del

ricorrente, la violazione dell'art. 81 della Costituzione.

2. - La Regione Lombardia eccepisce l'inammissibilità della

questione posta in riferimento all'art. 117 della Costituzione, in

quanto mancherebbe nel ricorso la precisa indicazione dello specifico

principio contenuto nel decreto legislativo n. 29 del 1993 che si

assume violato, non essendo sufficiente denunciare una qualsiasi

generica difformità tra norma regionale e fonte statale.

L'eccezione deve essere rigettata.

Appare del tutto evidente, infatti, che il ricorrente ha

individuato nella "contrattualizzazione" del rapporto di pubblico

impiego (sotto lo specifico profilo del trattamento economico),

nonché nella disciplina transitoria dettata dall'art. 72 del decreto

n. 29, i principi fondamentali ritenuti violati, a nulla rilevando,

nel primo caso, la mancata esplicita indicazione degli articoli in

cui il principio stesso è contenuto.

3.1. - La questione è fondata per violazione dell'art. 117 della

Costituzione.

Va premesso che indubbiamente (né ciò, del resto, è contestato

dalla resistente) sia l'inquadramento dei rapporti di pubblico

impiego nella contrattazione collettiva e individuale, sia la

disciplina transitoria relativa all'efficacia temporale dei pregressi

accordi sindacali, costituiscono oggettivamente, al di là della

qualifica formale (cfr. art. 2, comma 1, lettera a), e comma 2, della

legge n. 421 del 1992 e art. 1, comma 3, del decreto legislativo n.

29 del 1993), principi fondamentali che le regioni sono tenute ad

osservare (v. la sentenza n. 359 del 1993 e, in tema di

determinazione uniforme della cadenza temporale degli accordi

collettivi, la sentenza n. 296 del 1993).

Deve, poi, rilevarsi che la legge impugnata, aggiungendo, come

detto, un comma all'art. 5 dell'allegato alla legge regionale n. 38

del 1990, prevede che il "fondo per il miglioramento dell'efficienza

dei servizi" (istituito dal medesimo art. 5) è alimentato, per il

solo personale del ruolo consiliare, anziché - fra l'altro - da una

somma non superiore al corrispettivo di 70 ore annue di lavoro

straordinario per dipendente (come previsto dalla lettera a)

dell'art. 5 citato), da una somma non superiore a 120 ore di

straordinario all'anno, pari, cioè, al limite massimo di spesa per

lavoro straordinario previsto per tutti i dipendenti dall'art. 15

della legge regionale n. 59 del 1988, che recepì il precedente

accordo sindacale per i dipendenti regionali relativo al triennio

1985-87.

Ne deriva che, con l'indicata modifica, si incrementa (per una

sola categoria di dipendenti) il menzionato fondo, e cioè (v. art. 6

dell'allegato alla legge regionale n. 38 del 1990) l'ammontare dei

compensi incentivanti erogabili per lo svolgimento di determinate

attività dirette al miglioramento dell'efficienza dei servizi: in

definitiva, aumentando la misura di una delle componenti del fondo,

appare indubbio che si viene ad accrescere (contrariamente a quanto

sostiene la Regione), per il personale consiliare, un trattamento

economico accessorio.

3.2. - Ciò posto, la normativa impugnata si pone chiaramente in

contrasto con i principi invocati dal ricorrente.

È pur vero - come osserva la difesa della Regione - che l'art. 49

del decreto n. 29 del 1993, dopo aver affermato che "il trattamento

economico fondamentale ed accessorio è definito dai contratti

collettivi" (comma 1), dispone, al comma 2, che "le amministrazioni

pubbliche garantiscono ai propri dipendenti .. trattamenti non

inferiori a quelli previsti dai rispettivi contratti collettivi".

Tuttavia, è agevole osservare che, a parte il rilievo che eventuali

trattamenti migliorativi dovranno pur sempre essere adottati mediante

lo strumento contrattuale, la norma in esame (che introduce nella

materia de qua un principio strettamente collegato alla

"privatizzazione" del rapporto di impiego) diverrà operativa

soltanto dopo la stipulazione dei nuovi contratti collettivi, secondo

la procedura prevista dal titolo III del menzionato decreto n. 29.

Ai fini della decisione assume, invece, rilievo determinante il

citato art. 72 del decreto medesimo, il quale, come si è detto

sopra, dispone la perdurante efficacia, in via transitoria, della

normativa derivante dai pregressi accordi sindacali adottati ai sensi

della legge-quadro n. 93 del 1983, fino alla sottoscrizione dei nuovi

contratti collettivi.

Ne deriva che alle regioni non è consentito apportare modifiche

al contenuto di detti accordi, in particolare - per quanto qui

interessa - in tema di trattamento economico, il quale già in base

alla citata legge n. 93 del 1983 (v. artt. 3 e 11) costituiva materia

la cui disciplina era riservata agli accordi sindacali.

Resta assorbito il profilo di censura relativo all'art. 81 della

Costituzione.