Sentenza n. 293/1995

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi promossi con ricorsi della Provincia autonoma di Bolzano

e della Provincia autonoma di Trento notificati il 5 ottobre 1994 e

il 3 ottobre 1994, depositati in Cancelleria il 10 ottobre 1994 e il

17 ottobre 1994, per conflitti di attribuzione sorti a seguito del

decreto del Ministro dell'interno del 16 febbraio 1994, n. 1804/E3,

recante "Riparto del Fondo nazionale ordinario per gli investimenti a

Comuni, Province e Comunità montane", nonché della nota del

Ministero dell'interno del 20 luglio 1994, prot. n. 5874, ed iscritti

ai nn. 36 e 38 del registro conflitti 1994;

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 30 maggio 1995 il Giudice relatore

Cesare Ruperto;

Uditi gli avv.ti Roland Riz e Sergio Panunzio per la Provincia

autonoma di Bolzano e Valerio Onida per la Provincia autonoma di

Trento e l'Avvocato dello Stato Pier Giorgio Ferri per il Presidente

del Consiglio dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 5 ottobre 1994, la Provincia

autonoma di Bolzano, ha sollevato, in riferimento agli artt. 8, nn.

5, 10, 17 e 21, 16 e 104 dello statuto speciale, conflitto di

attribuzione nei confronti dello Stato in relazione al decreto del

Ministro dell'interno del 16 febbraio 1994, con il quale è stato

ripartito il fondo nazionale ordinario per gli investimenti a comuni,

province e comunità montane.

Premette la ricorrente di essere titolare di competenze legislative ed amministrative esclusive nelle materie concernenti i lavori

pubblici d'interesse provinciale, l'urbanistica e i piani regolatori,

l'edilizia comunque sovvenzionata, totalmente o parzialmente, da

finanziamenti di carattere pubblico, l'agricoltura, foreste e

bonifica. La provincia gode altresì di autonomia finanziaria ed il

suo bilancio è alimentato, oltre che da entrate proprie, anche da

trasferimenti da parte dello Stato, necessari per provvedere

agl'interventi nelle materie di competenza. A riguardo l'art. 5 della

legge 30 novembre 1989, n. 386 (Norme per il coordinamento della

finanza della regione Trentino-Alto Adige e delle province autonome

di Trento e di Bolzano con la riforma tributaria), ha sancito il

principio della partecipazione delle province stesse al riparto dei

fondi speciali, secondo cui i finanziamenti previsti dalle leggi

statali vengono assegnati alle province autonome per essere

utilizzati nell'a'mbito del settore corrispondente, a prescindere da

qualsiasi adempimento previsto dalle stesse leggi ad eccezione di

quelli relativi all'individuazione dei parametri o delle quote di

riparto. Anche l'art. 12, comma 1, del decreto legislativo 16 marzo

1992, n. 268 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il

Trentino-Alto Adige in materia di finanza regionale e provinciale)

avrebbe confermato, secondo la ricorrente, l'applicabilità del

citato art. 5 con riguardo alle leggi statali d'intervento ivi

previste, anche se le stesse non sono espressamente richiamate.

Il decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 504 (Riordino della

finanza degli enti territoriali, a norma dell'art. 4 della legge 23

ottobre 1992, n. 421) ha poi disciplinato il finanziamento da parte

dello Stato del fondo nazionale ordinario per gli investimenti che

eroga contributi in conto capitale per la realizzazione di opere

pubbliche da parte di enti locali; opere di preminente interesse

sociale ed economico secondo gli obiettivi generali della

programmazione sociale e territoriale determinati da regione o

provincia autonoma, che su questa base ripartisce le risorse

destinate al finanziamento del programma di investimenti. Inoltre il

comma 5 dell'art. 41 del citato decreto legislativo stabilisce che il

fondo è distribuito alle regioni per il successivo riparto alle

comunità montane (per la metà sulla base della superficie dei

territori classificati montani), prevedendo poi, al comma 6, che il

riparto è effettuato con decreto del Ministro dell'interno, sentite

l'A.N.C.I., l'U.P.I. e l'U.N.C.E.M.

In applicazione di tale normativa, negli anni 1991, 1992, 1993

sono state regolarmente trasferite alla Provincia autonoma di Bolzano

le quote del fondo, concernenti in particolare i finanziamenti per le

comunità montane, mentre per il 1994 non è stato effettuato analogo

trasferimento. Infatti l'impugnato decreto ministeriale destina alle

comunità montane undici miliardi di lire per il 1994 e quattordici

miliardi di lire per il 1995. In particolare l'art. 2 attribuisce

alle regioni per le comunità montane i contributi elencati nei

tabulati allegati che però non recano alcuna attribuzione né per le

province autonome né per la Regione Trentino-Alto Adige.

Il decreto ministeriale risulterebbe pertanto lesivo degli artt.

8, nn. 5, 10, 17 e 21, 16 e 104 dello statuto speciale e relative

norme d'attuazione, nonché dei principi relativi all'autonomia

finanziaria provinciale di cui agli artt. 69 e ss. e 79 dello statuto

stesso. Infatti i contributi riguardano lavori pubblici d'interesse

provinciale oggetto della programmazione provinciale (nonché i più

specifici settori di competenze riconosciuti dalle citate norme ed ex

art. 41, comma 4, del citato decreto legislativo) e vanno ripartiti

tra regioni e province autonome le quali provvederanno poi alla

ripartizione successiva alle comunità montane.

Si tratterebbe di finanziamenti rientranti tra quelli previsti

dall'art. 5 della citata legge n. 386 del 1989, norma il cui

carattere di attuazione dello statuto (e quindi la cui

immodificabilità e non derogabilità al di fuori dell'apposito

meccanismo statutario) è stato più volte riconosciuto da questa

Corte. Né d'altro canto l'art. 4, comma 3, del decreto legislativo

16 marzo 1992, n. 266, che vieta i finanziamenti diretti nelle

materie di competenza propria di regioni e province autonome, può

costituire la giustificazione del mancato finanziamento.

La norma era stata intesa dallo Stato nel senso del venir meno di

ogni finanziamento a carico del medesimo alle province autonome, ma

la Corte ha chiarito (sentenza n. 165 del 1994) che la ratio della

norma è soltanto quella di garantire queste ultime da possibili

invasioni della loro sfera di competenza, non già di precludere i

finanziamenti delle loro attività. Pertanto l'impugnato decreto

ministeriale avrebbe dovuto trasferire anche alla ricorrente una

quota del finanziamento per le comunità montane.

2. - Si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato, che ha chiesto

respingersi il ricorso in quanto la mancata devoluzione dei fondi non

dipenderebbe da un'indebita applicazione della norma e sarebbe del

tutto estranea al campo di applicazione del decreto legislativo n.

266 del 1992. La ragione della mancata considerazione delle comunità

montane alto-atesine risiederebbe nel fatto che la provincia

"ottiene, in altre forme e in altra sede, una dotazione finanziaria

sostitutiva di quella ripartita con il provvedimento impugnato". Essa

dispone infatti "di entrate derivanti dalla compartecipazione a tutti

i tributi erariali riscossi localmente e dalla corresponsione di una

quota variabile concordata annualmente con il Governo".

3. - Con analogo ricorso, notificato il 3 ottobre 1994, la

Provincia autonoma di Trento ha sollevato conflitto in relazione al

medesimo decreto ministeriale richiamandosi agli stessi parametri

statutari. La ricorrente ricorda come ex art. 34 del decreto

legislativo n. 504 del 1992, lo Stato concorre al finanziamento dei

bilanci delle amministrazioni provinciali, dei comuni e delle

comunità montane anche attraverso il fondo nazionale ordinario per

gli investimenti, distribuito ai termini dell'art. 41, comma 4, dello

stesso decreto. A fronte della mancata previsione della erogazione

dei fondi a suo favore la provincia autonoma, anteriormente alla

pubblicazione del decreto ministeriale impugnato, aveva sostenuto di

dover concorrere al riparto in virtù dell'interpretazione dell'art.

4, comma 3, del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266, come

interpretato da questa Corte nella citata sentenza n. 165 del 1994.

Ma il Ministero dell'interno, con nota del 20 luglio 1994, aveva

replicato nel senso che il finanziamento delle funzioni relative alle

competenze proprie del ricorrente era garantito dalle cospicue

entrate derivanti dalla compartecipazione, nella misura di nove

decimi, al gettito dei tributi riscossi localmente e dall'erogazione

di un'ulteriore quota variabile, sì che la portata della citata

decisione doveva intendersi circoscritta al finanziamento di

specifiche attività amministrative gestite dalle province e non già

a quelle generalmente gestite dalle stesse nelle materie di cui

all'art. 14 della legge n. 142 del 1990. Ma, chiarisce la ricorrente,

non è qui in questione il fondo per gli investimenti delle province,

bensì quello per gli investimenti delle comunità montane, che non

rientrerebbe nello speciale sistema di finanziamento di cui sopra.

Tale fondo non configura un finanziamento alle dette comunità, ma è

diretto alle regioni per il successivo riparto alle comunità stesse.

Troverebbe perciò nella specie applicazione il principio, già

richiamato, espresso dall'art. 5, comma 2, del decreto legislativo n.

268 del 1992, riguardando l'esclusione di una specifica attività

amministrativa della provincia, consistente nel finanziamento degli

investimenti delle comunità montane per cui la legge dello Stato

prevede uno specifico fondo, destinato ad essere ripartito fra

regioni e province autonome.

4. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri come

sopra rappresentato e difeso, prospettando argomenti identici a

quelli illustrati sub 2.

5. - Nell'imminenza dell'udienza entrambe le ricorrenti hanno

depositato memorie.

La Provincia di Trento ha sottolineato come non si verta in

un'ipotesi di legge statale che esclude regioni o province autonome

da finanziamenti, bensì di un decreto ministeriale che, in contrasto

con la stessa legge, ha operato tale esclusione, concretando altresì

una violazione dell'autonomia provinciale. Inoltre l'atto impugnato

non potrebbe giustificarsi con l'argomento per cui le ricorrenti

dispongono di maggiori risorse proprie, in quanto le altre regioni a

statuto speciale non sono state escluse dal riparto né si

controverterebbe su un quantum determinato, bensì del vulnus alle

attribuzioni della ricorrente che scaturirebbe dall'atto impugnato.

Il fondo ordinario si inserirebbe, secondo la ricorrente, nella

previsione di cui all'art. 5 della legge n. 386 del 1989,

analogamente al fondo per lo sviluppo delle comunità montane (nel

cui riparto la ricorrente è stata sempre inclusa).

La Provincia di Bolzano ha ribadito come il fondo de quo riguardi

gli investimenti delle comunità montane (e non delle province)

destinati alle regioni, cui vanno parificate le province autonome.

Quanto alle difese dell'Avvocatura, si contesta in memoria

l'asserito carattere sostitutivo della dotazione garantita dallo

statuto rispetto al riparto del fondo ed il potere perequativo in

materia che il Ministero dell'interno si sarebbe attribuito. Considerato in diritto

1. - Le Province autonome di Trento e di Bolzano hanno proposto

due distinti ricorsi per conflitto di attribuzione, denunciando la

lesione della loro sfera di competenze conseguente all'esclusione dal

riparto dei contributi destinati alle regioni - per il successivo

riparto alle comunità montane - di cui al decreto del Ministro

dell'interno del 16 febbraio 1994. Secondo le ricorrenti, la mancata

erogazione di dette somme violerebbe l'autonomia finanziaria ad esse

garantita dallo statuto speciale e dalle relative norme di

attuazione.

Poiché i ricorsi hanno ad oggetto il medesimo atto, i relativi

giudizi possono essere riuniti e decisi con un'unica sentenza.

2. - I ricorsi vanno accolti.

Fin dalla legge 8 giugno 1990, n. 142, concernente l'ordinamento

delle autonomie locali, fu posto, con riguardo al quadro della

finanza locale, il principio secondo cui la "legge determina un fondo

nazionale ordinario per contribuire ad investimenti degli enti locali

destinati alla realizzazione di opere pubbliche di preminente

interesse sociale od economico" (art. 54, comma 9).

In attuazione dell'ampia delega di cui alla legge 23 ottobre 1992,

n. 421, il legislatore ha provveduto con il decreto legislativo 30

dicembre 1992, n. 504, ad assicurare agli enti locali un insieme di

risorse, definendo altresì i meccanismi atti a garantire la

necessaria tempestività e certezza degli stessi.

In particolare, accanto ad un regime transitorio che prevedeva,

ancora per il 1993, in favore delle comunità montane un fondo per lo

sviluppo degli investimenti consistente in un contributo in conto

interessi (cfr. art. 28, comma 1, lettera c), analogamente a quanto

avvenuto in passato sin dal decreto-legge 31 agosto 1987, n. 359

(convertito in legge 29 ottobre 1987, n. 440), il citato decreto

legislativo n. 504 del 1992 ha fissato un nuovo assetto dei

trasferimenti erariali alle comunità in parola.

L'art. 34 stabilisce infatti al comma 3 che lo Stato potrà

concorrere al finanziamento dei bilanci delle amministrazioni

provinciali, dei comuni e delle comunità montane con un fondo

nazionale ordinario per gli investimenti, la cui quantificazione

annua è demandata alla legge finanziaria. Il successivo art. 41

specifica poi che i contributi in questione vengono erogati in conto

capitale a favore di tutte le province, i comuni e le comunità

montane. Per queste ultime il fondo è distribuito alle regioni per

il successivo riparto alle comunità stesse secondo determinati

criteri, ed è finalizzato alla realizzazione di opere di preminente

interesse sociale ed economico secondo gli obiettivi della

programmazione economico-sociale e territoriale stabiliti dalla

regione.

Il decreto ministeriale oggetto del conflitto attua tale riparto

per gli anni 1994 e 1995, però escludendo nei tabulati allegati le

sole ricorrenti e quindi la Regione Trentino-Alto Adige dal novero

delle regioni (a statuto ordinario e speciale) beneficiarie dei

contributi.

3.1. - Oltre che illegittimo - come appare evidente alla stregua

dell'inequivoco tenore del citato art. 41 del decreto legislativo n.

504 del 1992, che impone l'erogazione a tutte le comunità montane -

il decreto ministeriale oggetto del conflitto è da ritenersi lesivo

dell'autonomia finanziaria sancita dallo statuto speciale, nel suo

rapporto funzionale con l'attività di programmazione. Profilo,

questo, di gran lunga prevalente rispetto ad ogni altro denunciato

vulnus delle attribuzioni delle ricorrenti, le quali hanno altresì

richiamato l' art. 5 della legge 30 novembre 1989, n. 386 (in

rapporto con l'art. 12, comma 1, del decreto legislativo 16 marzo

1992, n. 268) e l'art. 4, ultimo comma, del decreto legislativo 16

marzo 1992, n. 268.

In tale prospettiva non è conferente l'unico argomento svolto

nell'atto di costituzione dall'Avvocatura dello Stato circa la

sufficienza delle dotazioni assicurate alle ricorrenti dalla

percentuale sul gettito dei tributi e dalla quota variabile di cui

esse dispongono. Quest'ultima, infatti, ai sensi dell'art. 78 dello

statuto speciale, soddisfa un'esigenza di dotazione finanziaria

finalizzata alle funzioni delle ricorrenti ai fini dell'equilibrio

nell'allocazione delle risorse.

3.2. - L'individuazione delle comunità montane come enti di

programmazione, ormai risalente alla legge 3 dicembre 1971, n. 1102,

risulta specificata e, per quanto qui interessa, ulteriormente

qualificata nella sua integrazione con l'attività programmatoria

della regione e della provincia, attraverso gli artt. 29 della legge

8 giugno 1990, n. 142 e 7 della legge 31 gennaio 1994, n. 97.

In tale disegno è attribuito un ruolo preminente, nella

previsione dei piani pluriennali di sviluppo, agl'interventi a difesa

del territorio, alle sistemazioni idraulico-forestali e all'utilizzo

delle risorse idriche, che, ove implichino la realizzazione di opere,

non possono non coordinarsi, come è intuitivo, con gli altri livelli

territoriali di competenza. Proprio con riguardo alle opere

pubbliche, è in sede di programmazione che si assicura il supporto

urbanistico-edilizio, si ponderano le richieste, si individuano le

priorità alla stregua di quegli obiettivi generali espressamente

richiamati al comma 5 del più volte citato art. 41 e, infine, si

accordano i finanziamenti. I quali risultano strettamente collegati

ai "piani pluriennali di opere ed interventi" di cui al comma 3 del

citato art. 29, ponendosi dunque a un livello programmatorio di medio

periodo, che postula la compatibilità con gli indirizzi regionali ed

esige in concreto la definizione delle risorse disponibili. Ciò

risulta tanto più evidente con riguardo ai contributi concessi in

conto capitale, particolarmente incisivi rispetto a quelli erogati in

conto interessi, poiché i primi permettono di promuovere spese

qualitativamente mirate che, nel caso in esame, si caratterizzano per

la preminenza dell'interesse sociale ed economico richiesta dalla

legge. Del resto, il modello di ripartizione nel quadro di una

programmazione integrata è stato già adottato dal legislatore in

subiecta materia con riferimento al fondo nazionale aggiuntivo per la

montagna di cui alla già citata legge 31 gennaio 1994, n. 97.

3.3. - Circa l'erogazione del fondo in argomento, lo Stato si era

riservata una precisa facoltà di intervento. Una volta però che si

sia optato per la concessione dei contributi alle comunità montane

per investimenti, i contributi stessi non possono essere negati alle

ricorrenti - perché provvedano al riparto tra gli enti destinatari -

in nome di un potere discrezionale dell'amministrazione, il cui

esercizio, diretto non ad apprezzare la consistenza quantitativa

delle risorse da attribuire ma ad escludere qualsiasi attribuzione,

è idoneo a vulnerare le funzioni delle province autonome

relativamente ai lavori pubblici d'interesse provinciale. Tra questi

ultimi le opere pubbliche per le comunità montane vengono sussunte

attraverso la detta programmazione, pur restando concettualmente

distinte dalle generali funzioni spettanti alla provincia ex art. 14

della legge n. 142 del 1990.

Né può argomentarsi, secondo la tesi svolta dall'Avvocatura in

udienza, nel senso che la globalità del fondo non consentirebbe di

distinguere i destinatari. È infatti la stessa finalizzazione delle

spese alle opere descritte, oltre che la tecnica di riparto

risultante per tabulas, a smentire tale assunto.

Inconsistente è anche l'altra tesi, sostenuta sempre in udienza

dall'Avvocatura, riferentesi al dato normativo testuale che vuole le

somme erogate alle "regioni" per il successivo riparto alle

comunità. Ancor più dopo la radicale modificazione dello statuto

speciale di cui alla legge costituzionale 10 novembre 1971, n. 1,

infatti, le province autonome di Trento e Bolzano sono, in

particolare per quanto attiene allo sviluppo delle popolazioni

locali, titolari di competenze tali che la loro distinzione dalle

regioni ha un rilievo meramente nominalistico. Del resto, lo stesso

Ministero dell'interno ha attribuito a dette province autonome, e non

già alla Regione Trentino-Alto Adige, le quote, riguardanti gli anni

1991, 1992 e 1993, del fondo per le finalità indicate dalla legge 23

marzo 1981, n. 93 (Disposizioni integrative della legge 3 dicembre

1971, n. 1102, recante nuove norme per lo sviluppo della montagna),

il cui art. 2 dispone che "le regioni e le province autonome di

Trento e Bolzano, in attuazione .., provvedono a determinare nei

propri bilanci pluriennali le autorizzazioni di spesa da impegnare

nei rispettivi territori montani integrando e coordinando i

finanziamenti, di cui alla presente legge, con quelli determinati ad

altro titolo da leggi statali e regionali".

3.4. - Questa Corte, sul tema, ha più volte sottolineato il

rapporto che lega l'erogazione di fondi all'attività di

programmazione, ponendone in evidenza il valore strumentale rispetto

alla stessa autonomia, considerato che la realizzazione delle

attribuzioni costituzionalmente garantite impone, non soltanto la

disponibilità effettiva delle risorse, ma anche la capacità di

manovra e i mezzi finanziari da parte di soggetti che, come le

regioni a statuto speciale ed anche le ricorrenti province autonome,

si pongono quali punti di riferimento della programmazione locale (v.

sentenze nn. 343 e 98 del 1991 e n. 1111 del 1988).

Si deve perciò concludere che non spetta allo Stato, e per esso

al Ministero dell'interno, escludere le ricorrenti dal riparto in

argomento. Ne consegue che i tabulati cui rinvia l'art. 2 del decreto

ministeriale 16 febbraio 1994 vanno annullati, dovendosi provvedere

ad un riparto che include anche le province autonome.