Sentenza n. 293/1997

ha pronunciato la seguente Sentenza nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 2, comma 4,

della legge 28 dicembre 1995, n. 549 (Misure di razionalizzazione

della finanza pubblica) e 6 del d.P.R. 22 luglio 1996, n. 484

(Accordo collettivo nazionale per la disciplina dei rapporti con i

medici di medicina generale), promossi con ordinanze emesse il 16

giugno 1996 dal pretore di Napoli, il 22 novembre 1996 (n. 2 ordd.)

dal pretore di Bari ed il 3 dicembre 1996 dal tribunale di Avellino,

rispettivamente iscritte ai nn. 897 del registro ordinanze 1996 ed ai

nn. 29, 30 e 142 del registro ordinanze 1997 e pubblicate nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 39, prima serie speciale,

dell'anno 1996 e nn. 6 e 14, prima serie speciale, dell'anno 1997;

Visto l'atto di costituzione di Amalio Battista, nonché gli atti

di intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 3 giugno 1997 il giudice relatore

Piero Alberto Capotosti;

Udito l'Avvocato dello Stato Giuseppe O. Russo per il Presidente

del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Il pretore di Napoli, in funzione di giudice del lavoro, con

ordinanza del 16 giugno 1996, ha sollevato questione di legittimità

costituzionale dell'art. 2, comma 4, della legge 28 dicembre 1995, n.

549 (Misure di razionalizzazione della finanza pubblica) che

stabilisce: "il rapporto tra le unità sanitarie locali e i medici

di medicina generale ed i pediatri di libera scelta, convenzionati

con il Servizio sanitario nazionale (...), cessa al compimento del

settantesimo anno di età", in quanto si porrebbe in contrasto con

gli artt. 3, 4, 32 e 33, quinto comma, della Costituzione.

Il giudice era stato adito dai dottori Nicola Mezzacapo e Giuseppe

Petrilli, medici di medicina generale di libera scelta, perché

riconoscesse loro il diritto di continuare a svolgere le prestazioni

in regime di convenzione con la azienda sanitaria locale, che aveva

comunicato ad entrambi la risoluzione del rapporto per il

raggiungimento del limite di età previsto dall'art. 11 del d.P.R. 28

settembre 1990, n. 314, recante "Accordo collettivo nazionale per la

regolamentazione dei rapporti con i medici di medicina generale".

Il pretore accoglieva la domanda cautelare, previa disapplicazione

della norma regolamentare, ma, nel corso del giudizio di merito,

entrava in vigore la legge 28 dicembre 1995, n. 549, che prevede la

medesima causa estintiva della convenzione già contenuta

nell'accordo collettivo.

Il rimettente, nel delineare le argomentazioni che fondano il

dubbio di costituzionalità della norma in esame, premette che "il

rapporto medico generale di base-servizio sanitario è (...) un

rapporto libero-professionale e quello tra il medico ed il paziente

è fondato sulla libertà di scelta dell'assistito". Le due

essenziali connotazioni sarebbero state progressivamente accentuate

dall'evoluzione legislativa prodottasi dalla istituzione del Servizio

sanitario nazionale fino al più recente riordino del settore

sanitario pubblico, rispetto alla quale "la norma introdotta dalla

legge 28 dicembre 1995 n. 549, nel prevedere un rigido limite legale

di età all'esercizio dell'attività di medico di base (...)" appare

del tutto incoerente, ponendosi in contrasto anche "con la

deregulation in atto" e con l' evoluzione del sistema verso forme

sempre più flessibili di organizzazione.

La reiterata enunciazione legislativa di principio secondo cui

compete all'assistito la facoltà di scelta del proprio medico con

reciproche e costanti possibilità di revoca da parte del primo e di

ricusazione da parte del secondo, la riconduzione del professionista

al controllo e, se del caso, al potere sanzionatorio dell'Ordine di

appartenenza, nonché la valorizzazione di concrete situazioni di

incompatibilità in luogo di predeterminati e astratti criteri di

efficienza del sistema costituiscono - ad avviso del pretore - gli

elementi che confortano la linea di tendenza interrotta dalla norma

in esame.

2. - Qualificato come libero-professionale il rapporto tra

amministrazione sanitaria e medico di base, il giudice a quo

identifica nell' imposizione del termine finale della convenzione una

lesione irragionevole dell'eguaglianza di trattamento (art. 3 della

Costituzione), dato che analoga regolamentazione non è mai prevista

per altro libero professionista, né "per nessun altro tipo di

convenzione"; neanche, in particolare, per lo "specialista

ambulatoriale convenzionato", figura per la quale il dies ad quem è

liberamente fissato dai contratti collettivi.

Inoltre, poiché per "l'abilitazione all'esercizio professionale"

l'art. 33, quinto comma, della Costituzione stabilisce la sola

condizione del superamento di "un esame di Stato", la disposizione

confliggerebbe anche con detta norma.

La considerazione che, secondo il rimettente, "il limite di

settant'anni deve ritenersi fissato nell'interesse della tutela della

salute dei cittadini, sul presupposto che il passare degli anni ed il

naturale invecchiamento dell'individuo lo rendono non più affidabile

sul piano dell'efficienza professionale", indurrebbe, altresì, a

ritenere

che l'art. 2, comma 4, della legge 28 dicembre 1995, n.549, violi

anche l'art. 32 della Costituzione, ossia "il diritto alla salute

degli assistiti", perché questi ultimi "si vedono privati del

proprio medico di fiducia dopo anni di assistenza".

La norma violerebbe, infine, anche l'art. 4 della Costituzione, che

riconosce il "diritto-dovere" al lavoro, in vista del benessere

individuale e collettivo, in quanto, in contrario, neppure giova

osservare che al medico è comunque consentito di svolgere

l'attività libero-professionale, tenuto conto della difficoltà di

intraprenderla all'età di settanta anni.

3. - È intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio dei

Ministri, per il tramite dell'Avvocatura generale dello Stato,

eccependo l'infondatezza della questione.

La difesa erariale osserva che "la previsione del limite di

settanta anni di età si ricollega a generali esigenze connesse con

lo svolgimento del servizio sanitario nazionale, nel quadro delle

finalità organizzative, con tipiche connotazioni pubblicistiche, per

la regolamentazione uniforme dei rapporti in questione". La norma

impugnata potrebbe, quindi, addirittura esprimere un favor verso i

soggetti che si assumono lesi, se si considera che, nel lavoro

autonomo, vige la regola generale del recesso ad nutum (art. 2237

cod. civ.).

La ratio legis deve, in realtà, essere individuata nel fine di

garantire rapporti ottimali tra il medico inquadrato in una struttura

pubblica ed il cittadino utente, che è del resto l'unico profilo sul

quale la disposizione spiega effetti: infatti, essa non pone alcun

ostacolo all'esercizio professionale del medico ultrasettantenne,

sicché appare chiaro che il richiamo del parametro dell'art.33,

quinto comma, della Costituzione non è pertinente.

La disparità prospettata nell'ordinanza tra la serie di soggetti

cui appartengono gli attori in causa e gli specialisti ambulatoriali

convenzionati sarebbe, inoltre, inesistente, dato che anche per

questi ultimi è stabilita una identica causa di risoluzione.

Il rapporto fiduciario medico-paziente, proprio in virtù dell'art.

32 della Costituzione, ben può, infine, costituire oggetto di

regolamentazione qualora miri, come nella specie, ad incentivare

l'offerta di prestazioni sanitarie da parte di persone più giovani e

scientificamente aggiornate, nell'interesse stesso dell'utenza.

4. - Il pretore di Bari, in funzione di giudice del lavoro, con due

ordinanze del 22 novembre 1996, di identico tenore, sostanzialmente

riproduttive degli argomenti contenuti nel provvedimento del pretore

di Napoli, ha del pari proposto questione di costituzionalità

dell'art. 2, comma 4, della legge n. 549 del 1995, in riferimento

agli artt. 3, 4, 32, e 33, quinto comma, della Costituzione, nel

giudizio proposto dai dottori Domenico Lorusso e Vito Iacobellis,

quali "medici generalisti", al fine di ottenere la continuazione del

rapporto convenzionale con la azienda sanitaria locale, che, invece,

intendeva risolverlo per il raggiungimento dei settanta anni di età

da parte dei due sanitari.

Il giudice, dopo aver accolto per decreto le domande cautelari di

entrambi i ricorrenti, ascoltate le parti in contraddittorio,

"sospende(va) la convalida del decreto emesso inaudita altera parte",

al fine appunto di sollevare d'ufficio la questione di legittimità

costituzionale.

Anche in questo giudizio si è costituito il Presidente del

Consiglio dei Ministri che, per il tramite dell'Avvocatura generale

dello Stato, ha chiesto che la questione sia dichiarata infondata.

Il resistente, a sostegno delle conclusioni, richiama la

giurisprudenza del Consiglio di Stato, orientata nel ritenere

l'adeguatezza della previsione della risoluzione del rapporto di

lavoro autonomo con enti pubblici a seguito del raggiungimento di

un'età incompatibile con le finalità della struttura di

riferimento. La difesa erariale osserva, altresì, che gli accordi

collettivi per il triennio 1995-1997, hanno fissato in settanta anni

l'età che dà luogo alla cessazione del rapporto convenzionale per

tutte le categorie di professionisti interessate alla sollevata

questione, così sopprimendo la stessa possibilità di ritenere

esistenti le disuguaglianze prospettate dal rimettente. La

considerazione che il privato gode di un'ampia possibilità di scelta

del nuovo medico di fiducia, destinato a sostituire quello

allontanato dal Servizio sanitario nazionale, il quale, dal canto

suo, rimane arbitro di aderire o meno alla convenzione, specialmente

se intende sottrarsi al relativo regime evitando di incontrare

condizioni ulteriori rispetto a quella posta a presidio

dell'adeguatezza della sua preparazione tecnica (art. 33, quinto

comma, della Costituzione), fa, infine, escludere, ad avviso

dell'Avvocatura, la dedotta violazione dell'art. 33, quinto comma,

della Costituzione.

5. - Il tribunale di Avellino, nel decidere il reclamo avverso il

diniego della misura cautelare richiesta dal dottor Amalio Battista,

allo scopo di ottenere la prosecuzione del rapporto convenzionale,

nonostante il compimento del settantesimo anno di età, con ordinanza

del 3 dicembre 1996, ha parimenti sollevato questione di legittimità

costituzionale della norma in esame ed inoltre dell'"art. 6 del

d.P.R. 22 luglio 1996" (verosimilmente riferendosi all'atto distinto

dal n. 484, recante "Accordo collettivo nazionale per la disciplina

dei rapporti con i medici di medicina generale, ai sensi dell'art. 4,

comma 9, della legge n. 412/1991 e dell'art. 8 del decreto

legislativo n. 502/1992, come modificato dal decreto legislativo n.

517/1993, sottoscritto il 25 giugno 1996 e modificato in data 6

giugno 1996"), in riferimento agli stessi parametri indicati dai

giudici di Napoli e di Bari e sulla scorta delle stesse

argomentazioni da essi svolte.

Il Presidente del Consiglio dei Ministri, nel costituirsi in

giudizio, ha eccepito l'inammissibilità e comunque l'infondatezza

della questione, esplicando nella memoria depositata in prossimità

dell'udienza le ragioni a conforto della conclusione, sostanzialmente

reiterative di quelle articolate nelle difese depositate negli altri

giudizi.

Si è costituita in giudizio anche la parte privata, svolgendo

argomentazioni a sostegno della tesi prospettata nell'ordinanza di

rimessione e deducendo, ulteriormente, la violazione anche dell'art.

97 della Costituzione.

6. - All'udienza pubblica l'Avvocatura dello Stato ha insistito

nelle conclusioni rassegnate nelle difese scritte. Considerato in diritto

1. - La questione di legittimità costituzionale, sollevata con

quattro distinte, ma sostanzialmente coincidenti, ordinanze, concerne

l'art. 2, comma 4, della legge 28 dicembre 1995, n.549 (nonché

l'art. 6 del d.P.R. 22 luglio 1996, n. 484, di identico contenuto

dispositivo, ma insindacabile in questa sede non avendo forza di

legge), il quale dispone la risoluzione del rapporto di convenzione

tra i medici di base (nonché i pediatri di libera scelta) e le

aziende sanitarie locali al raggiungimento del settantesimo anno di

età dei professionisti. Secondo i giudici rimettenti la norma

predetta viola una pluralità di disposizioni costituzionali: l'art.

3 della Costituzione, in quanto determina disparità di trattamento,

in generale, rispetto agli esercenti l'attività professionale libera

e, in particolare, rispetto ai professionisti legati da rapporto di

lavoro con l'amministrazione sanitaria secondo il modulo

convenzionale, vale a dire gli specialisti ambulatoriali; l'art. 4

della Costituzione, in quanto limita il diritto individuale al

lavoro; l'art. 32 della Costituzione, in quanto, sottraendo al

paziente la facoltà di avvalersi dell'opera del proprio medico di

fiducia, incide negativamente sulla tutela del bene della salute;

l'art. 33, quinto comma, della Costituzione, in quanto introducendo

una condizione anagrafica, ulteriore rispetto all'unica prevista,

cioè "l'esame di Stato", restringe il libero esercizio

dell'attività professionale.

2. - I giudizi hanno ad oggetto la risoluzione di identiche

questioni e vanno quindi riuniti per essere decisi con un'unica

sentenza.

3. - I dubbi di legittimità costituzionale che investono l'art.

2, comma 4, della legge 28 dicembre 1995, n. 549 - unica norma

scrutinabile - non sono fondati in riferimento a tutti i profili

prospettati.

3.1. - Il rapporto convenzionale di prestazione d'opera, che lega i

medici di base (ed i pediatri di libera scelta) alle aziende

sanitarie locali, si qualifica, secondo il costante indirizzo

giurisprudenziale della Corte di cassazione, per la significativa

compresenza di momenti pubblicistici e di momenti privatistici che lo

connotano di sicura peculiarità, tale da impedirne l'omologazione

con l'attività professionale esercitata dai lavoratori autonomi,

quali prestatori d'opera intellettuale.

Si deve, infatti, ricordare che, secondo lo stesso indirizzo

giurisprudenziale, il rapporto individuale di convenzionamento va

inquadrato in un sistema che, sia alla stregua della disciplina

attuativa dell'art. 48 della legge 23 dicembre 1978, n. 833, sia

alla stregua della trasformazione dovuta ai successivi atti

normativi, ha avuto di mira il pieno coinvolgimento funzionale dei

sanitari convenzionati nelle finalità e nell'organizzazione della

azienda sanitaria locale, considerata come struttura qualificante del

Servizio sanitario nazionale, chiamandoli così ad operare secondo

una logica di integrazione sia reciproca, sia rispetto a tutti i

servizi della azienda sanitaria locale, in una visione promozionale

della tutela della salute.

In tale contesto, il rapporto individuale di convenzionamento,

anche per effetto dei contenuti specifici della disciplina collettiva

stabilita in funzione del perseguimento delle complesse finalità del

Servizio sanitario nazionale, presenta profili del tutto peculiari,

tipici dei cosiddetti rapporti di parasubordinazione (art. 409,

numero 3, del codice di procedura civile), che giustificano la

previsione di modalità di espletamento della prestazione diverse da

quelle libero-professionali. Ne consegue che, data la non omogeneità

delle situazioni di riferimento, appare incongrua la prospettata

comparazione e quindi insussistente l'ipotizzata violazione del

principio di eguaglianza.

Parimenti incongrua è la proposta comparazione con i medici

specialisti ambulatoriali - anche essi peraltro legati

all'amministrazione sanitaria da vincoli sorti sulla base di accordi

collettivi nazionali - quali soggetti che, assertivamente a parità

di situazioni, riceverebbero tuttavia un trattamento diverso rispetto

ai medici di medicina generale. Innanzi tutto, va premesso che

l'ipotizzata diversità di disciplina, per quanto riguarda il limite

di età per la cessazione del rapporto, oggi non sussiste più,

poiché l'art. 6, comma 4, lettera e), del d.P.R. 29 luglio 1996, n.

500, recante "Accordo collettivo nazionale per la disciplina dei

rapporti con i medici specialisti ambulatoriali, sottoscritto il 2

febbraio 1996", ha espressamente previsto anche per questi ultimi,

quale causa di "revoca dell'incarico (con) effetto immediato", il

compimento del 70 anno di età. Ciò premesso, va comunque notato che

tra queste due categorie professionali di sanitari prese in

considerazione dai giudici rimettenti è riscontrabile una pluralità

di elementi di differenziazione delle relative discipline

organizzative ed economiche, tra i quali sicuramente rilevante è il

profilo attinente alla natura privata o pubblica del luogo - come

struttura organizzata - in cui le rispettive prestazioni

professionali sono erogate, in quanto proprio quest'ultimo emerge dai

relativi accordi collettivi nazionali come elemento specificamente

discretivo dei diversi tipi di rapporto di lavoro, che possono

intercorrere con le strutture sanitarie locali.

D'altra parte, su un piano più generale, occorre ricordare che la

contrattazione collettiva per la disciplina dei rapporti fra il

Servizio sanitario nazionale e le varie categorie dei medici

convenzionati si è tendenzialmente uniformata, negli ultimi anni,

nel prestabilire l'età di 70 anni quale termine di cessazione del

rapporto di convenzionamento. In ogni caso, va tenuto presente che

questa Corte ha più volte riconosciuto, sia pure in diversi contesti

normativi, l'ampia discrezionalità del legislatore in tema di

fissazione e prolungamento dell'età pensionabile, con il solo limite

della manifesta arbitrarietà (da ultimo: sentenze n. 422 del 1994 e

n. 162 del 1997).

Appare quindi infondata, sotto i profili prospettati, la censura di

violazione del principio di eguaglianza.

3.2. - Neppure sussiste la violazione dell'art. 4 della

Costituzione. La norma infatti, secondo l'interpretazione di questa

Corte, concerne precipuamente "l'accesso al mercato del lavoro" e non

può quindi essere evocata in riferimento alla questione dei limiti

di età per la risoluzione del rapporto, in base ad un principio

applicato da questa Corte proprio in una fattispecie analoga a quella

ora in esame (ordinanza n. 380 del 1994). D'altra parte, la norma

censurata dell'art. 2, comma 4, della legge n. 549 del 1995 non

incide affatto sul diritto in generale di esercitare l'attività

libero-professionale, ma limita esclusivamente l'esercizio di quella

svolta all'interno delle strutture sanitarie pubbliche, secondo un

criterio non irragionevole, in quanto finalizzato ad assicurare la

migliore funzionalità del servizio.

3.3. - La norma denunciata non contrasta neppure con l'art. 32

della Costituzione.

La tutela della salute è infatti diritto fondamentale

dell'individuo e interesse della collettività e proprio in questa

prospettiva è consentito, secondo la giurisprudenza costituzionale,

all'amministrazione sanitaria di predisporre, nel quadro di

"preminenti esigenze organizzative e funzionali" (sentenza n. 175 del

1982), una disciplina del diritto di scelta del medico, da parte del

cittadino utente, tale da assicurare, attraverso un ragionevole

bilanciamento di interessi contrapposti, come si verifica nella

specie, la più adeguata garanzia del singolo e la migliore

efficienza del servizio. In ogni caso, si deve osservare che la norma

denunciata non comporta alcuna lesione del diritto alla tutela della

salute, perché non impedisce certo al cittadino utente di continuare

ad avvalersi, anche se in regime libero-professionale puro, delle

prestazioni del proprio medico di fiducia, anche dopo la risoluzione

della convenzione che lega quest'ultimo con il Servizio sanitario

nazionale.

3.4. - Infine deve essere rigettata anche la questione di

costituzionalità sollevata in riferimento all'art. 33, quinto comma,

della Costituzione, il quale non viene certo in rilievo quando si

discuta non dell'"abilitazione all'esercizio professionale", in

quanto tale, bensì del solo mantenimento di un particolare rapporto

di lavoro, che ha ad oggetto prestazioni tipicamente professionali.

È quindi evidente come l'art. 2, comma 4, della legge n. 549 del

1995 non ponga alcuna condizione ulteriore, oltre all'"esame di

Stato", per l'"abilitazione" allo svolgimento della professione

medica.