Sentenza n. 294/1990

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della regione

Umbria riapprovata il 26 febbraio 1980 dal Consiglio regionale avente

per oggetto: "Ulteriore modificazione ed integrazione (nota alla voce

n. 1 della tariffa allegata) della legge regionale 28 maggio 1980, n.

57, Nuova disciplina delle tasse sulle concessioni regionali"

promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri,

notificato il 15 marzo 1990, depositato in cancelleria il 22 marzo

successivo ed iscritto al n. 19 del registro ricorsi 1990;

Visto l'atto di costituzione della regione Umbria;

Udito nell'udienza pubblica del 22 maggio 1990 il Giudice relatore

Enzo Cheli;

Uditi l'Avvocato dello Stato Giorgio d'Amato, per il ricorrente, e

l'avv. Lorenzo Migliorini per la regione;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 15 marzo 1990 il Presidente del

Consiglio dei ministri chiede che sia dichiarata l'illegittimità

costituzionale della legge della regione Umbria, riapprovata il 26

febbraio 1990, recante "Ulteriore modificazione ed integrazione (nota

alla voce n. 1 della tariffa allegata) della legge regionale 28

maggio 1980 n. 57, "Nuova disciplina delle tasse sulle concessioni

regionali", in relazione all'art. 119 Cost., nonché all'art. 3 della

legge 16 maggio 1970, n. 281 ed all'undicesimo comma della nota alla

voce n. 15 - titolo IV - della tariffa delle tasse sulle concessioni

governative annessa al T.U. approvato con d.P.R. 1 marzo 1961 n. 121.

Nel ricorso si premette che la legge della regione Umbria 28

maggio 1980 n. 57, recante la disciplina delle tasse sulle

concessioni regionali, stabiliva, al comma nono della nota alla voce

n. 1 del Titolo I della tariffa allegata, l'esenzione dal pagamento

della tassa di concessione per l'apertura e l'esercizio di farmacie

limitatamente alle "farmacie gestite in comuni con popolazione

inferiore a 5000 abitanti, i cui titolari godano dell'indennità di

residenza stabilita dall'art. 115 del T.U. delle leggi sanitarie

approvato con R.D. 27 luglio 1934 n. 1265 e successive modifiche".

Successivamente, con la legge regionale impugnata, la regione

Umbria ha esteso l'esenzione dalla tassa di concessione regionale

alla totalità delle farmacie beneficiarie dell'indennità di

residenza, sopprimendo l'inciso "gestite in comuni con popolazione

inferiore a 5000 abitanti" contenuto nella richiamata nota della

tariffa allegata alla legge regionale n. 57 del 1980.

Sostiene il Presidente del Consiglio che, con la disposizione

impugnata, la regione si sarebbe svincolata dal parametro di

riferimento costituito dalla disciplina statale delle tasse di

concessione per l'apertura e l'esercizio di farmacie, estendendo il

regime di esenzione di questo tributo oltre i limiti fissati dal

legislatore statale nel comma undicesimo della nota alla voce n. 15 -

titolo IV - della tariffa annessa al T.U. approvato con d.P.R. 1

marzo 1961 n. 121. La disposizione regionale impugnata, anziché

risultare attuativa della disciplina statale ai sensi dell'art. 119

Cost., verrebbe pertanto a spezzare la corrispondenza - imposta

dall'art. 3 della legge 16 maggio 1970 n. 281 - tra gli atti

imponibili adottati dalle regioni e quelli già di competenza dello

Stato assoggettati alle tasse sulle concessioni governative, ai sensi

della legislazione statale vigente al momento del trasferimento.

Inoltre, la modificazione dei limiti dell'esenzione tributaria

inciderebbe sui presupposti e sulla configurazione del tributo, che

l'art. 119 Cost. vuole riservati alla competenza del legislatore

statale.

Di qui l'impugnativa della legge con riferimento ai profili

richiamati.

2. - Nel giudizio si è costituita la regione Umbria, al fine di

sostenere l'infondatezza della questione.

Secondo la regione tale infondatezza deriverebbe dal fatto che il

parametro rappresentato dalla tariffa annessa al T. U. approvato con

d.P.R. n. 121 del 1961 non sarebbe più in vigore, in quanto le

disposizioni di tale Testo unico sarebbero state espressamente

abrogate dall'art. 15 del d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 641, contenente

la nuova disciplina sulle tasse e concessioni governative. Una

riprova di tale abrogazione potrebbe essere individuata anche nel

fatto che la nuova tariffa allegata al d.P.R. n. 641 del 1972 non

riproduce la norma già contenuta nel d.P.R. n. 121 del 1961.

E poiché, secondo la giurisprudenza di questa Corte, il limite

alla potestà delle regioni di stabilire la misura delle tasse di

concessione è posto in relazione alle concessioni concernenti le

sole attività indicate nella tariffa allegata alla normativa

statale, nel caso di specie detto limite non potrebbe dirsi varcato

in quanto, a seguito della abrogazione del T.U. approvato con il

d.P.R. n. 121 del 1961, non esisterebbe più una tariffa specifica in

materia di tasse per l'apertura e l'esercizio di farmacie. Considerato in diritto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna la legge

della regione Umbria, riapprovata il 26 febbraio 1990, recante

"Ulteriore modificazione ed integrazione (nota alla voce n. 1 della

tariffa allegata) della legge regionale 28 maggio 1980 n. 57 - Nuova

disciplina delle tasse sulle concessioni regionali", legge che ha

modificato - ampliandola - l'area di esenzione dalla tassa di

concessione regionale per l'apertura e l'esercizio di farmacie.

La legge regionale impugnata - sopprimendo le parole "gestite in

comuni con popolazione inferiore a 5000 abitanti" nel comma nono

della nota alla voce n. 1 del Titolo I della tariffa allegata alla

citata legge n. 57 del 1980 - ha infatti esteso l'esenzione dal

suddetto tributo alla totalità delle farmacie beneficiarie

dell'indennità di residenza. Così disponendo il legislatore

regionale avrebbe, peraltro, indebitamente esteso il regime di

esenzione della tassa di concessione regionale oltre i limiti fissati

dal legislatore statale nel comma undicesimo della nota alla voce n.

15 - Titolo IV - della tariffa delle tasse sulle concessioni

governative annessa al T. U. approvato con d.P.R. 1 marzo 1961 n.

121. La norma impugnata avrebbe pertanto alterato la corrispondenza

della normativa regionale alle norme di legislazione statale

invariata voluta dall'art. 3 della legge 16 maggio 1970 n. 281, che -

in materia di tasse sulle concessioni regionali - detta le "forme" ed

i "limiti" di esercizio della potestà normativa regionale ai sensi

dell'art. 119 Cost.

Di qui l'asserito contrasto della legge impugnata con l'art. 119

Cost., nonché con l'art. 3 della legge 16 maggio 1970 n. 281 e con

l'undicesimo comma della nota alla voce n. 15 - Titolo IV - della

tariffa delle tasse sulle concessioni governative annessa al T. U.

approvato con d.P.R. 1 marzo 1961 n. 121.

La regione, dal canto suo, sostiene che, nella fattispecie, non

esisterebbe più un parametro normativo statale cui la legislazione

regionale debba uniformarsi: e ciò in quanto le disposizioni del

d.P.R. 1 marzo 1961 n. 121 sarebbero state espressamente abrogate

dall'art. 15 del d.P.R. 26 ottobre 1972 n. 641, recante la nuova

disciplina delle tasse sulle concessioni governative.

2. - La questione è fondata.

Essa ripropone il tema, più volte affrontato nella giurisprudenza

costituzionale, del contenuto e dei limiti della potestà normativa

spettante in materia tributaria alle regioni a statuto ordinario

(cfr. sent. n. 321 del 1989; nn. 203 e 214 del 1987; nn. 271 e 272

del 1986).

Questa Corte, in ordine a tale tema, ha già evidenziato come

l'autonomia legislativa regionale in materia tributaria,

configurandosi quale aspetto o specie dell'autonomia finanziaria,

trovi la sua specifica fonte di disciplina nell'art. 119 Cost., dove

tale autonomia viene riconosciuta alle regioni ordinarie "nelle forme

e nei limiti stabiliti dalle leggi della Repubblica": dal che

l'esigenza, ripetutamente sottolineata, che la legge statale, oltre a

precedere l'intervento regionale, sia tale da delimitare gli spazi

operativi delle regioni tanto in ordine al tipo del tributo, nella

sua configurazione e nei suoi elementi, quanto in ordine al momento

quantitativo dell'imposizione tributaria.

Ed è appunto nel dettato dell'art. 119, primo comma, Cost. che

trova il suo fondamento l'art. 3 della legge n. 281 del 1970, norma

che identifica tipologia e limiti delle tasse sulle concessioni

regionali, sancendo, da un lato, la regola della necessaria

corrispondenza fra gli atti imponibili regionali e quelli già di

competenza dello Stato assoggettati alle tasse sulle concessioni

governative e, dall'altro, i limiti dell'ammontare delle tasse

regionali (limiti successivamente modificati dalla legge 23 novembre

1979 n. 594 e dal decreto legge 28 febbraio 1983 n. 55 convertito,

con modificazioni, nella legge 26 aprile 1983 n. 131).

Con riguardo alla fattispecie in esame va osservato che la legge

regionale ha dettato una nuova disciplina del regime di esenzione

dalla tassa sulla concessione regionale per l'apertura e l'esercizio

di farmacie, ridisegnando uno degli elementi del tributo (e cioè

l'area impositiva) in termini diversi e più ristretti rispetto a

quelli in passato previsti, per la tassa sulla "corrispondente"

concessione governativa, dal d.P.R. 1 marzo 1961 n. 121. Risultano

infatti sottratti alla sfera di applicazione del tributo regionale

atti sin qui oggetto di tassazione da parte della regione in quanto

ricompresi nell'originario schema della tassa sulla concessione

governativa per l'apertura e l'esercizio di farmacie, quali le

concessioni conferite a titolari di esercizi gestiti in comuni con

popolazione superiore ai 5000 abitanti, ove siano stati ammessi al

beneficio dell'indennità di residenza.

Ma la mutata sfera di applicazione del tributo regionale rende la

tassa in questione strutturalmente difforme dal modello costituito

dalla tassa sulla concessione governativa per l'apertura e

l'esercizio di farmacie di cui alla tariffa allegata al d.P.R. n. 121

del 1961. Non può dirsi, di conseguenza, rispettata la regola di

corrispondenza della normativa regionale alla legislazione statale

invariata sancita dall'art. 3 della legge n. 281 del 1970. E poiché

quella regola individua il confine entro il quale può legittimamente

esplicarsi la potestà normativa tributaria della regione in materia

di tasse sulle concessioni regionali, la sua violazione finisce per

tradursi in una violazione dell'art. 119 Cost.

3. - Al fine di affermare la legittimità della legge impugnata la

regione svolge un'unica tesi difensiva, imperniata sulla asserita

inesistenza, nella legislazione statale in vigore, di un parametro di

riferimento per la tassa in esame.

Secondo la resistente, infatti, non sarebbe più in vigore il

parametro rappresentato dalla tariffa annessa al T.U. approvato con

d.P.R. n. 121 del 1961 in quanto tutte le disposizioni di tale Testo

unico sarebbero state espressamente abrogate dall'art. 15 del d.P.R.

26 ottobre 1972 n. 641, recante la nuova disciplina delle tasse sulle

concessioni governative.

Questa argomentazione difensiva risulta, peraltro, infondata alla

luce della vicenda relativa al trasferimento delle funzioni

amministrative statali alle regioni ordinarie e della successione

delle leggi, statali e regionali, intervenute in materia di tasse

sulle concessioni trasferite.

Va innanzitutto ricordato che con il d.P.R. 14 gennaio 1972 n. 4

vennero trasferite alle regioni a statuto ordinario le funzioni

amministrative in materia di assistenza sanitaria, comprensive anche

delle funzioni riguardanti gli esercizi farmaceutici (art. 1, lett.

l, m, n, o). Conseguenza di tale trasferimento fu che gli atti ed i

provvedimenti relativi alla materia dell'assistenza farmaceutica, in

precedenza soggetti a tassa di concessione governativa, divennero

soggetti, ai sensi dell'art. 3 della legge n. 281 del 1970, a tassa

di concessione regionale, in quanto adottati dalla regione

nell'esercizio di proprie funzioni.

Risulta pertanto che all'atto dell'emanazione del d.P.R. 26

ottobre 1972 n. 641 le concessioni relative all'apertura ed

all'esercizio di farmacie costituivano ormai provvedimenti di

competenza regionale, suscettibili di sottostare al potere di

imposizione tributaria delle stesse regioni. È quindi del tutto

naturale che il legislatore statale, nel dettare, con il citato

d.P.R. n. 641 del 1972, una nuova disciplina relativa alle sole tasse

sulle concessioni governative, non abbia più richiamato nell'annessa

tariffa le voci relative agli atti connessi alle funzioni già

trasferite alle regioni con il decreto delegato n. 4 del 1972 e non

abbia, in particolare, adottato alcuna disposizione in tema di tasse

sulle concessioni per l'apertura e l'esercizio di farmacie.

La vicenda normativa qui richiamata offre, di conseguenza, una

chiara indicazione sulla portata della norma abrogatrice contenuta

nell'art. 15 del d.P.R. 26 ottobre 1972 n. 641 e cioè sul fatto che

l'abrogazione in essa disposta - dato anche il tenore letterale della

norma - sia venuta ad investire le sole disposizioni del d.P.R. n.

121 del 1961 concernenti le tasse sulle concessioni rimaste

governative, senza in alcun modo toccare le norme dello stesso d.P.R.

relative alle tasse trasferite alle regioni. Queste ultime norme

sono, pertanto, rimaste in vita al fine di assolvere alla specifica

funzione di fungere da presupposto e da parametro per la disciplina

regionale relativa alle tasse sulle concessioni trasferite alle

regioni ordinarie.

Puntuali conferme di questa ricostruzione si trovano, del resto,

sia nella legislazione statale che in quella regionale.

Da un lato, infatti, l'articolo unico della legge 23 novembre 1979

n. 594 (Adeguamento delle tasse sulle concessioni regionali) designa

come oggetto di possibile adeguamento "le tasse sulle concessioni

regionali relative alle competenze trasferite alle regioni... con i

decreti del Presidente della Repubblica numeri 1, 2, 3, 4, 5 e 6 del

14 gennaio 1972 e numeri 7, 8, 9, 10 e 11 del 15 gennaio 1972": con

ciò confermando che la trasformazione del tributo da statale a

regionale è divenuta operante al momento del trasferimento delle

funzioni amministrative, cioè in un'epoca anteriore all'emanazione

del d.P.R. 26 ottobre 1972 n. 641. Dall'altro lato, le leggi della

regione Umbria che hanno disciplinato le tasse sulle concessioni

regionali in data successiva all'entrata in vigore del d.P.R. n. 641

del 1972, hanno seguitato a richiamare, nella tariffa, il d.P.R. n.

121 del 1961, dimostrando così di considerare la normativa contenuta

in tale decreto ancora in vigore per le tasse sulle concessioni

regionali (cfr. leggi regione Umbria 9 agosto 1974 n. 47 e 28 maggio

1980 n. 57)

Le considerazioni sin qui svolte inducono pertanto ad accogliere

il ricorso e ad annullare la legge regionale impugnata.