Sentenza n. 295/1994

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 15, comma

4-quinquies, della legge 19 marzo 1990, n. 55, introdotto dall'art. 1

della legge 18 gennaio 1992, n. 16 (Norme in materia di elezioni e

nomine presso le regioni e gli enti locali), promossi con due

ordinanze emesse il 2 settembre 1993 dal Tribunale di Oristano nei

procedimenti civili vertenti tra Ghiani Adriano ed il Comune di

Mogoro ed altro e tra Ghiani Adriano e la Provincia di Oristano ed

altro, iscritte ai nn. 42 e 43 del registro ordinanze 1994 e

pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 9, prima

serie speciale, dell'anno 1994;

Visti gli atti di costituzione di Ghiani Adriano, nonché l'atto

di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 21 giugno 1994 il Giudice relatore

Mauro Ferri;

Uditi l'avv. Costantino Murgia per Ghiani Adriano e l'avvocato

dello Stato Gaetano Zotta per il Presidente del Consiglio dei

ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con due ordinanze di identico contenuto emesse il 2 settembre

1993 (r.o. nn. 42 e 43 del 1994), il Tribunale di Oristano ha

sollevato questione di legittimità costituzionale "dell'art. 1,

comma 4- quinquies, della legge 18 gennaio 1992, n. 16, parzialmente

sostitutiva dell'art. 15 della legge 19 marzo 1990, n. 55" (rectius:

dell'art. 15, comma 4- quinquies , della legge 19 marzo 1990, n. 55

introdotto dall'art. 1 della legge 18 gennaio 1992, n. 16), in quanto

prevede la decadenza di diritto di colui che ricopre una delle

cariche elettive indicate al comma 1 del medesimo articolo, a seguito

del passaggio in giudicato della sentenza di condanna per taluno dei

reati pure ivi elencati.

Il giudice a quo premette in fatto che il ricorrente è stato

dichiarato decaduto sia dalla carica di consigliere provinciale che

da quella di consigliere del Comune di Mogoro in applicazione della

norma impugnata, essendo stata emessa nei suoi confronti, ex art. 444

del codice di procedura penale, sentenza di applicazione della pena

di un milione di multa - divenuta irrevocabile - per il reato di cui

all'art. 328, secondo comma, del codice penale.

Ciò posto, il remittente osserva che è principio ormai

riconosciuto, a mente della intervenute pronunzie della Corte

Costituzionale (tra le quali assumono specifica rilevanza la n. 971

del 1988 e la n. 197 del 1993), la ineludibile esigenza di escludere

sistemi sanzionatori "rigidi", ovvero applicativi di misure punitive

senza alcuna valutazione in concreto della fattispecie rispetto alla

quale la sanzione viene irrogata, non consentendo in tal modo una

"indispensabile gradualità sanzionatoria .." in grado di adeguare la

sanzione al fatto.

Ritiene al riguardo il Tribunale che la riferita esigenza,

ancorché le anzidette pronunzie di illegittimità costituzionale

abbiano specificatamente interessato il rapporto di pubblico impiego

attraverso l'istituto della "destituzione di diritto", debba trovare

una tutela diffusa e generalizzata, a prescindere della settoriale

ipotesi che ne ha occasionato la pronunzia di illegittimità, in

quanto è interesse primario di ogni sistema sanzionatorio adeguare

concretamente la misura afflittiva al caso di specie. E ciò in

conformità al principio di ragionevolezza dettato dall'art. 3 della

Costituzione, sotto il profilo dell'offesa al "principio di

proporzione che è alla base della razionalità che domina il

principio di uguaglianza, e che postula sempre l'adeguatezza della

sanzione al caso di specie" (citata sent. n. 197/93).

Nella presente fattispecie - prosegue il remittente - è evidente

come l'esigenza di "adeguatezza e gradualità sanzionatoria" rispetto

al caso concreto abbia maggiore rilevanza in considerazione della

pluralità e difformità di ipotesi criminali cui la norma censurata

riconduce indiscriminatamente la sanzione della decadenza di diritto,

venendo così a parificare, in chiave di proporzionalità

sanzionatoria, situazioni che in concreto potrebbero risultare di

diversa gravità e soggiacere a pene "notevolmente differenziate,

alcune delle quali certamente non elevate" (ancora sent. n. 197/93).

Inoltre, l'attuale sistema di automatismo sanzionatorio pregiudica

il diritto costituzionalmente garantito di tutti i cittadini ad

accedere e conservare (trattandosi di una causa sopravvenuta di

ineleggibilità) le cariche elettive (art. 51 Cost.), ed impedisce

all'interessato di rappresentare in contraddittorio le proprie

ragioni di difesa, anche al fine di consentire all'amministrazione

una adeguata valutazione del caso di specie (art. 24, secondo comma,

Cost.).

2. - Si è costituito in entrambi i giudizi Ghiani Adriano,

ricorrente nei giudizi a quibus, concludendo per l'accoglimento della

questione sollevata dal Tribunale di Oristano.

3. - È intervenuto nel giudizio introdotto con l'ordinanza n. 42

del 1994 il Presidente del Consiglio dei ministri, concludendo per

l'infondatezza della questione.

Osserva l'Avvocatura dello Stato che le ipotesi previste nella

norma in questione prevedono casi di "non candidabilità" (e quindi,

in definitiva, nuovi casi di ineleggibilità) che il legislatore ha

ritenuto di configurare in relazione al fatto che l'aspirante

candidato abbia subito condanne o misure di prevenzione per delitti

connotati da una specifica capacità criminale e/o di particolare

gravità (Corte Cost. sent. n. 407/1992).

Si tratta, in sostanza, di "qualifiche negative" o "requisiti

negativi" che il legislatore, nel perseguimento di fini di interesse

generale, ha ritenuto di individuare come cause ostative finanche

alla partecipazione alla competizione elettorale: con la ovvia

conseguenza che, se seguono alla elezione, devono logicamente

tradursi in decadenza (o in sospensione) dalle cariche conseguite.

La ragione cui si è ispirato il legislatore è quella di impedire

che gli organi di governo delle amministrazioni locali siano occupati

da persone che abbiano conseguito condanne penali che rivestano

particolare qualificazione negativa, rivelando una capacità

criminale che potrebbe mettere in pericolo il regolare funzionamento

degli organi medesimi.

Sotto questo profilo, dunque, non interessa che i reati

contemplati dal primo comma dell'art. 1 della legge n. 16 del 1992

siano equiparabili per la gravità delle fattispecie astratte o di

quelle concrete, quanto, piuttosto, che essi rivelino, a prescindere

dalla loro gravità, una capacità criminale tale che, a giudizio del

legislatore, il suo autore non debba neppure partecipare alla

competizione elettorale, o comunque non debba essere eletto, e se

eletto debba essere automaticamente privato in via cautelare o

definitiva della titolarità della carica.

Quindi, non irragionevole trattamento eguale di situazioni diverse, come ha denunciato il Tribunale di Oristano, ma, al contrario,

del tutto ragionevole trattamento eguale di situazioni che

sostanzialmente non differiscono.

Quanto poi alla presunta violazione dell'art. 24 della

Costituzione, l'Avvocatura osserva che la decadenza di diritto non

costituisce un provvedimento sanzionatorio, per cui non è

ipotizzabile, in radice, una violazione del principio di difesa.

Neppure sarebbe configurabile, infine, una violazione dell'art. 51

della Costituzione, perché la decadenza (di diritto) mira alla

soddisfazione ed alla salvaguardia di interessi pubblici e principi

fondamentali riconosciuti dalla Costituzione (nel caso specifico in

particolare l'art. 97) ritenuti dal legislatore prevalenti su altri

diritti egualmente coinvolti, ma considerati cedenti (come l'art.

51).

4. - Ha depositato memoria il ricorrente nei giudizi a quibus

Adriano Ghiani, insistendo per l'accoglimento della questione.

Osserva, in particolare, la difesa della parte privata che le

fattispecie delittuose di cui agli artt. 314 e seguenti del codice

penale (rientranti nella previsione di cui alla lett. c) dell'art. 1

della legge n. 16 del 1992) sono tra loro molto diverse, sia per la

gravità delle condotte ipotizzate, sia per la natura e misura delle

pene previste: è evidente, pertanto, l'irragionevolezza di voler

accomunare in un unico regime da un lato reati come il peculato o la

concussione, per i quali sono previste pene variabili dai tre ai

dodici anni di reclusione, e dall'altro i reati di omissione di atti

d'ufficio o abuso d'ufficio, per i quali invece la pena può anche

essere - come avvenuto nella fattispecie - soltanto quella della

multa.

L'automatica decadenza dall'ufficio elettivo - prosegue la difesa

del Ghiani - viene disposta dalla legge a prescindere da una

qualsiasi valutazione da parte dell'organo consiliare, rendendo

inoltre impossibile il rispetto del principio del contraddittorio

(con violazione del principio del giusto procedimento) e determinando

un'illegittima disparità di trattamento rispetto ai consiglieri che,

in base alla legge n. 154 del 1981, possono invece rappresentare le

loro ragioni nelle analoghe ipotesi di ineleggibilità e decadenza. Considerato in diritto

1. - Il Tribunale di Oristano, con due ordinanze emesse il 2

settembre 1993, ha sollevato questione di legittimità costituzionale

dell'art. 15, comma 4-quinquies, della legge 19 marzo 1990, n. 55,

introdotto dall'art. 1 della legge 18 gennaio 1992, n. 16.

La questione sollevata è unica, identiche sono le motivazioni; i

due giudizi possono perciò essere riuniti e decisi con unica

sentenza.

2. - Il Tribunale remittente ritiene che la disposizione di legge

suindicata, in quanto prevede la decadenza di diritto operante

automaticamente per chi ricopre una delle cariche elettive indicate

nel comma 1 del medesimo art. 15 (consigliere provinciale e

consigliere comunale, per quanto attiene i due giudizi a quibus),

dalla data del passaggio in giudicato della sentenza di condanna per

taluno dei reati indicati nel precitato articolo (nel caso in esame

per un delitto commesso con abuso dei poteri o con violazione dei

doveri inerenti ad una pubblica funzione, ai sensi della lett. c)

dello stesso comma 1), contrasterebbe con gli artt. 3, 24, secondo

comma, e 51 della Costituzione.

Secondo il giudice a quo, l'automatismo sanzionatorio violerebbe

l'art. 3 sotto il profilo del principio di ragionevolezza e del

principio di proporzione, che postula l'adeguatezza e la gradualità

della sanzione rispetto ai casi concreti, i quali possono essere di

gravità notevolmente diversa; sarebbe altresì in contrasto con

l'art. 24, secondo comma, essendo impedito all'interessato di

rappresentare le proprie ragioni di difesa al fine di consentire

all'amministrazione di valutare il caso di specie; violerebbe, infine, l'art. 51 per lesione del diritto all'accesso e al mantenimento

delle cariche elettive.

3.1. - La questione non è fondata.

Vanno in primo luogo esaminate le censure sollevate in riferimento

all'art. 3 della Costituzione.

Le ordinanze di rimessione, richiamandosi alle precedenti pronunce

di questa Corte ed in particolare alla sentenza n. 197 del 1993, la

quale ha dichiarato l'illegittimità costituzionale della

destituzione di diritto dei pubblici dipendenti anche nei casi

previsti dall'art. 1 della legge n. 16 del 1992, affermano che i

principi sui quali si fonda tale decisione dovrebbero valere in via

generale e quindi anche per le ipotesi in cui la legge medesima

prevede la decadenza di diritto dei pubblici amministratori che

ricoprono cariche elettive. È palese l'erroneità di siffatta

argomentazione.

Nel caso dei pubblici dipendenti, la Corte muoveva dalla sentenza

n. 971 del 1988, con la quale l'istituto della destituzione di

diritto a seguito di condanna penale, al di fuori del procedimento

disciplinare, era stato espunto dall'ordinamento; a tale sentenza il

legislatore si era adeguato con la disciplina prevista dalla legge 7

febbraio 1990, n. 19. Di conseguenza, la citata sentenza n. 197 del

1993 ha ribadito, per la "particolare categoria di soggetti" in

esame, pur nell'ambito delle specifiche finalità della legge n. 16

del 1992 (cfr. sentenza n. 407 del 1992), l'esigenza "che la

valutazione della compatibilità del comportamento del pubblico

dipendente con le specifiche funzioni da lui svolte nell'ambito del

rapporto di impiego .. va ricondotta alla naturale sede del

procedimento disciplinare, il quale, del resto, ben può concludersi

con la irrogazione della sanzione destitutoria".

Nulla di simile è configurabile nel caso di chi ricopra cariche

pubbliche in virtù di un'investitura diretta o mediata del corpo

elettorale. È evidente che la previsione di casi di ineleggibilità

non può che essere tassativa, non comportando per sua natura alcuna

valutazione discrezionale da parte di qualsivoglia organo o

autorità. Nel caso poi di ineleggibilità sopravvenuta in seguito a

condanna penale passata in giudicato, la declaratoria di decadenza ha

carattere meramente ricognitivo, che esclude di per sé qualsiasi

problematica procedimentale.

3.2. - D'altra parte, la "pluralità e difformità di ipotesi

criminali", cui la norma censurata "riconduce indiscriminatamente la

sanzione della decadenza di diritto" (come rileva il remittente), non

costituisce motivo sufficiente perché la norma medesima sia ritenuta

in contrasto con i principi di ragionevolezza e di proporzionalità.

Nel comma 1 del precitato art. 15 il legislatore ha graduato gli

effetti delle diverse ipotesi criminose ai fini della

ineleggibilità, o "non candidabilità", a consigliere regionale,

provinciale e comunale, nonché ad altre cariche pubbliche elettive

di secondo grado: essa si verifica, a seconda della gravità dei

reati presi in considerazione, a seguito di sentenza di condanna di

primo grado, o confermata in appello, ovvero anche nei confronti di

chi è sottoposto a procedimento penale se è stato già disposto il

giudizio o se è stato presentato o citato a comparire in udienza per

il giudizio. Tale complessa disciplina non è comunque in discussione

in questa sede. È invece contestata l'unica previsione della

decadenza di diritto per chi sia stato legittimamente eletto, ma nei

cui confronti sia sopravvenuta sentenza di condanna passata in

giudicato. Questa Corte ha già avuto modo di sottolineare (sent. n.

118 del 1994) come la circostanza di aver riportato condanna per una

delle fattispecie criminose previste sia stata configurata dalla

normativa in esame quale requisito negativo, quasi una sorta di

indegnità morale. Non si tratta perciò di irrogare una sanzione

graduabile in relazione alla diversa gravità dei reati, bensì di

constatare che è venuto meno un requisito essenziale per continuare

a ricoprire l'ufficio pubblico elettivo: da qui discende l'automatica

declaratoria della decadenza.

3.3. - Rimane da valutare, per quanto rileva nel caso in esame, se

il legislatore, nell'aver esteso la disciplina in questione anche al

caso di condanne per qualsiasi delitto commesso con abuso dei poteri

o con violazione dei doveri inerenti ad una pubblica funzione o a un

pubblico servizio, non abbia compiuto una scelta irragionevole,

avendo accomunato i più gravi delitti di peculato, concussione,

corruzione ecc., a fattispecie molto più lievi, quale quella di cui

all'art. 328, secondo comma, del codice penale (omissione di atti

d'ufficio), verificatasi nel giudizio a quo.

Non può essere tacciata di irragionevolezza una norma improntata

certamente a severità, ma coerente con le finalità della legge in

esame, che, come più volte osservato da questa Corte (cfr. cit.

sentt. nn. 407 del 1992, 197 del 1993, 118 del 1994, nonché 218 e

288 del 1993) sono quelle di salvaguardare l'ordine e la sicurezza

pubblica, la tutela della libera determinazione degli organi

elettivi, il buon andamento e la trasparenza delle pubbliche

amministrazioni, valori che coinvolgono gli interessi dell'intera

collettività ed hanno primario rilievo costituzionale. La coerenza

della norma con le finalità anzidette sta appunto nell'aver dato

particolare peso, quale requisito negativo, a delitti che, pur

essendo di maggior o minor gravità, sono tutti accomunati dalla

connotazione di essere stati commessi con abuso dei poteri, o con

violazione dei doveri inerenti ad una pubblica funzione, o a un

pubblico servizio. Tanto basta per escludere qualsiasi sospetto di

irragionevolezza della norma adottata dal legislatore.

4. - Le considerazioni su svolte, che escludono la violazione

dell'art. 3 della Costituzione, valgono anche a dimostrare

l'infondatezza del riferimento all'art. 24, secondo comma. Infatti,

posta in luce la legittimità della norma che prevede la decadenza

automatica in seguito a condanna penale passata in giudicato (v.,

sopra, punto 3.1), l'esigenza del diritto di difesa è ampiamente

soddisfatta dalla facoltà di ricorso al giudice, nei diversi gradi

di merito e di legittimità, contro l'intervenuta dichiarazione di

decadenza.

5. - Parimenti infondata è, infine, la sospettata violazione

dell'art. 51 della Costituzione. Una volta accertato che il

legislatore ha esercitato non irragionevolmente, nel rispetto dei

principi costituzionali, il potere di stabilire requisiti per

l'accesso alle cariche pubbliche elettive, così come prevede il

primo comma dell'art. 51, non può configurarsi alcun pregiudizio del

diritto costituzionalmente garantito di tutti i cittadini ad accedere

e conservare le cariche elettive, poiché il possesso dei requisiti

stabiliti dalla legge è condizione per l'esercizio di tale diritto,

secondo il chiaro dettato dell'art. 51 medesimo.