Sentenza n. 296/1993

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei

ministri notificato l'11 dicembre 1992, depositato in cancelleria il

23 successivo, per conflitto di attribuzione sorto a seguito del

decreto del Presidente della Giunta della Regione Sardegna 8

settembre 1992, n. 212, dal titolo "Norme risultanti dalla disciplina

prevista dall'accordo contrattuale per il triennio 1991-1993 relativo

al personale dell'amministrazione regionale della Sardegna e degli

enti pubblici strumentali della Regione", ed iscritto al n. 44 del

registro conflitti 1992;

Visto l'atto di costituzione della Regione Sardegna;

Udito nell'udienza pubblica del 30 marzo 1993 il giudice relatore

Antonio Baldassarre;

Uditi l'Avvocato dello Stato Sergio Laporta per il Presidente del

Consiglio dei ministri e l'Avvocato Sergio Panunzio per la Regione

Sardegna;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso regolarmente notificato e depositato, il

Presidente del Consiglio dei ministri ha sollevato conflitto di

attribuzione nei confronti della Regione Sardegna, in relazione al

decreto del Presidente della Giunta regionale 8 settembre 1992, n.

212 (Norme risultanti dalla disciplina prevista dall'accordo

contrattuale per il triennio 1991-1993 relativo al personale

dell'amministrazione regionale della Sardegna e degli enti pubblici

strumentali della Regione), sul presupposto che quest'ultimo atto

costituisca un esercizio illegittimo delle attribuzioni regionali,

lesivo di competenze statali, in quanto adottato in contrasto con gli

artt. 3, 97 e 116 della Costituzione, nonché con gli artt. 3,

lettera a), e 27 dello Statuto speciale per la Sardegna (Legge

costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3), in connessione con i principi

contenuti negli artt. 1 e 13 della legge 29 marzo 1983, n. 93 (Legge-quadro sul pubblico impiego) e nell'art. 7, primo comma, del decreto-legge 19 settembre 1992, n. 384 (Misure urgenti in materia di

previdenza, di sanità e di pubblico impiego, nonché disposizioni

fiscali), convertito, con modificazioni, nella legge 14 novembre

1992, n. 438.

Il ricorrente, in primo luogo, lamenta che il decreto regionale

impugnato, nel recepire la disciplina contrattuale prevista per i

dipendenti regionali relativamente al triennio 1991-1993, si sarebbe

posto in contrasto con l'art. 7, primo comma, del decreto-legge n.

384 del 1992, il quale, nell'ambito della finalità di contenimento

del disavanzo pubblico che ispira il provvedimento d'urgenza nel suo

complesso, stabilisce che, mentre "resta ferma sino al 31 dicembre

1993 la vigente disciplina emanata sulla base degli accordi di

comparto di cui alla legge 29 marzo 1983, n. 93", al contrario "i

nuovi accordi avranno effetto dal 1° gennaio 1994". Questa

disposizione, la quale si inserisce in un contesto di norme

complessivamente rivolto al congelamento temporaneo del trattamento

economico dei dipendenti pubblici, introduce una deroga implicita

alla regola della cadenza triennale degli accordi collettivi per il

pubblico impiego stabilita dall'art. 13 della legge-quadro n. 93 del

1983, deroga che, ad avviso del ricorrente, dispiegherebbe la sua

piena efficacia anche verso le regioni a statuto speciale sin

dall'entrata in vigore del decreto-legge stesso (19 settembre 1992):

infatti, l'art. 13- ter, introdotto in sede di conversione del

decreto-legge per dichiarare quest'ultimo applicabile anche alle

regioni a statuto speciale e alle province autonome di Trento e di

Bolzano, rientrerebbe, secondo il ricorrente, fra le eccezioni che

l'art. 15, quinto comma, della legge 23 agosto 1988, n. 400, consente

alla regola generale per la quale le modifiche apportate al decreto-legge in sede di conversione hanno efficacia dal giorno successivo a

quello della pubblicazione della legge stessa. Su tale base, poiché

il decreto regionale impugnato, benché emanato l'8 settembre 1992,

non era ancora efficace il 19 settembre 1992, in quanto era in corso

il procedimento di registrazione presso la Corte dei conti

(conclusosi il successivo 8 ottobre), ad esso si applicherebbero le

disposizioni contenute nel decreto-legge n. 384 del 1992. E, dal

momento che è palese il contrasto, rispetto a quest'ultimo decreto-legge, dell'atto impugnato - che, nel recepire l'accordo per i

dipendenti regionali relativamente al triennio 1991-1993, ignora il

vincolo a differire al 1° gennaio 1994 il nuovo accordo e conferisce,

così, immediato effetto ai miglioramenti riguardanti il trattamento

economico complessivo e singole voci di indennità (artt. 10, 11 e 12

dell'accordo) -, ne consegue il pregiudizio, con violazione del

limite degli "interessi nazionali", rispetto alla finalità di

contenimento del disavanzo pubblico perseguita dalla politica

economica statale. Per le stesse ragioni, precisa il ricorrente,

risulterebbero altresì lesi il principio di parità di trattamento

fra i cittadini (art. 3 della Costituzione) e quello del buon

andamento della pubblica amministrazione (art. 97 della

Costituzione).

In secondo luogo, il ricorrente ritiene che l'atto impugnato

violerebbe i limiti statutariamente posti all'esercizio della

competenza legislativa in materia di trattamento economico del

personale regionale (art. 3, lettera a), dello Statuto speciale),

limiti che dovrebbero valere anche in relazione alla produzione di

norme secondarie, come quelle oggetto di impugnazione. Infatti, il

decreto del Presidente regionale che recepisce l'accordo di comparto

sopraindicato contravverrebbe alla deroga temporanea apportata

dall'art. 7, primo comma, del decreto-legge n. 384 del 1992 al

principio, avente natura di norma fondamentale delle riforme

economico-sociali, espresso dall'art. 13 della legge-quadro sul

pubblico impiego.

Infine, entrando in un altro ordine di censure, il ricorrente

osserva che il procedimento di formazione dell'atto di recezione

degli accordi collettivi in questione appare viziato alla luce

dell'art. 27 dello Statuto speciale per la Sardegna. Dopo aver

ricordato che, sulla base di tale parametro costituzionale, la Corte

costituzionale ha già dichiarato che i regolamenti regionali non

rientrano nella competenza della Giunta, bensì in quella del

Consiglio (v. sent. n. 371 del 1985), e dopo aver sottolineato che,

anche sulla base della legge nazionale sul pubblico impiego, la

recezione degli accordi di comparto avviene con atti cui deve esser

riconosciuta natura regolamentare, il ricorrente osserva che

l'adozione dell'atto impugnato con decreto del Presidente regionale,

previa deliberazione della Giunta, deve ritenersi contrastante

rispetto al sopraindicato parametro statutario. Ma, poiché

l'incostituzionalità ora accennata deve farsi risalire all'art. 3,

ultimo comma, della legge regionale 25 giugno 1984, n. 33 - il quale

prevede che le norme risultanti dagli accordi sindacali sul pubblico

impiego siano adottate con decreto del Presidente regionale su

delibera della Giunta - appare al ricorrente che sia pregiudiziale,

ai fini della risoluzione del conflitto di attribuzione, che la Corte

costituzionale sollevi di fronte a se stessa questione di

costituzionalità della norma di legge regionale cui l'atto impugnato

nel presente giudizio si è conformato.

2. - Si è costituita in giudizio la Regione Sardegna per chiedere

che il ricorso venga dichiarato inammissibile o, in ogni caso,

infondato.

Sotto il primo profilo, la Regione resistente osserva,

innanzitutto, che in realtà il ricorrente non avrebbe sollevato un

conflitto concernente attribuzioni statali o regionali di rango

costituzionale, ma avrebbe semplicemente prospettato una questione di

conformità della disciplina contrattuale recepita con il decreto

regionale impugnato rispetto a una legge statale, cioè avrebbe posto

una questione la cui risoluzione rientra nelle competenze del giudice

amministrativo. Inoltre, nel rilevare, sotto altro profilo, un

presunto vizio di forma dell'atto regionale denunziato, il ricorrente

avrebbe sollevato una ulteriore questione anch'essa inammissibile,

dal momento che il parametro costituzionale invocato, cioè l'art. 27

dello Statuto speciale per la Sardegna, non delimita competenze

regionali da quelle statali, ma stabilisce una norma organizzativa

interna alla regione, volta a distribuire le competenze fra Giunta e

Consiglio regionale. Per tale aspetto, secondo la resistente,

l'ipotizzata violazione dello Statuto non potrebbe dare origine ad

alcuna invasione di qualsivoglia competenza statale.

Quanto al merito del conflitto, la Regione Sardegna contesta la

ricostruzione operata dalla parte ricorrente in relazione alla

applicabilità del decreto-legge n. 384 del 1992 all'accordo recepito

con l'atto impugnato, ponendo in dubbio la data di decorrenza della

norma contenuta nell'art. 13- ter del predetto decreto-legge, che

estende l'applicabilità di quest'ultimo alle regioni a statuto

speciale. Tale articolo, infatti, essendo stato introdotto soltanto

in sede di conversione, dovrebbe avere effetto limitatamente agli

accordi conclusi all'indomani della data di entrata in vigore della

legge di conversione del citato decreto-legge - cioè la legge 14

novembre 1992, n. 438 - considerato che in quest'ultima manca

l'espressa disposizione contraria richiesta dall'art. 15 della legge

n. 400 del 1988. Tuttavia, anche a voler anticipare gli effetti di

quella clausola alla data di entrata in vigore del decreto-legge,

vale a dire al 19 settembre 1992, questa sarebbe comunque successiva

alla data di emanazione del decreto del Presidente della Giunta

oggetto del conflitto in esame, cioè l'8 settembre 1992, alla quale

il provvedimento di registrazione della Corte dei conti fa retroagire

l'acquisto della efficacia del decreto stesso.

In relazione alla prospettazione da parte del ricorrente

dell'esigenza che la Corte costituzionale sollevi di fronte a se

stessa questione di legittimità costituzionale, la Regione

resistente osserva che quest'ultima sarebbe comunque inammissibile,

considerato che tenderebbe a ottenere una declaratoria

d'incostituzionalità aggirando illegittimamente l'osservanza del

termine posto allo Stato per l'impugnazione in via diretta delle

leggi regionali. In ogni caso, tale questione sarebbe anche

infondata, dal momento che la norma impugnata si limiterebbe a

trasferire a livello regionale le stesse procedure previste a livello

statale dall'art. 6 della legge n. 93 del 1983.

3. - In prossimità dell'udienza la Regione Sardegna ha depositato

una memoria, nella quale insiste soprattutto sulla presunta

inammissibilità del conflitto a causa della natura non costituzionale

dello stesso. Quanto al merito, dopo aver ribadito la propria

posizione sull'asserita inammissibilità della questione di

legittimità costituzionale relativa all'art. 3, u.c., della legge

regionale n. 33 del 1984, la Regione, in riferimento al profilo

attinente all'art. 27 dello Statuto speciale, nega che il decreto del

presidente regionale oggetto del conflitto possa essere configurato

come atto avente natura regolamentare. Quest'ultima, infatti,

dovrebbe escludersi, oltreché per l'origine negoziale delle relative

statuizioni, in ragione della durata limitata nel tempo della

disciplina prevista (v. sul punto sent. n. 569 del 1988 di questa

Corte). Considerato in diritto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha sollevato

conflitto di attribuzione nei confronti della Regione Sardegna in

relazione al decreto del Presidente della Giunta regionale 8

settembre 1992, n. 212 (Norme risultanti dalla disciplina prevista

dall'accordo contrattuale per il triennio 1991-1993 relativo al

personale dell'amministrazione regionale della Sardegna e degli enti

pubblici strumentali della Regione), adducendo che l'atto impugnato

costituisce esercizio di competenze regionali comportante turbativa

nei confronti di attribuzioni statali con violazione degli artt. 3,

97 e 116 della Costituzione, dell'art. 3, lettera a), dello Statuto

speciale per la Sardegna (Legge costituzionale 26 febbraio 1948, n.

3), in connessione con gli artt. 1 e 13 della legge 29 marzo 1983, n.

93 (Legge-quadro sul pubblico impiego) e con l'art. 7 del decreto-legge 19 settembre 1992, n. 384 (Misure urgenti in materia di

previdenza, di sanità e di pubblico impiego, nonché disposizioni

fiscali), convertito, con modificazioni, nella legge 14 novembre

1992, n. 438, oltreché con violazione dell'art. 27 del già

ricordato Statuto speciale per la Sardegna.

Più precisamente, il ricorrente fa valere due distinti, ma

concorrenti, profili di lesione delle proprie attribuzioni

costituzionali. Innanzitutto, esso ritiene che l'impugnato atto di

recezione degli accordi di comparto per il personale regionale

pregiudichi sostanzialmente le finalità di politica economica

generale sottese al congelamento del trattamento economico dei

pubblici dipendenti fino al 31 dicembre 1993, disposto dal citato

art. 7 del decreto-legge n. 384 del 1992, ponendosi così in

contrasto con gli interessi nazionali e violando, altresì, il limite

delle "norme fondamentali delle riforme economico-sociali",

rappresentato dalle disposizioni della legge-quadro sul pubblico

impiego (art. 3 dello Statuto speciale), nonché gli artt. 3, 97 e

116 della Costituzione. Inoltre, lo stesso ricorrente prospetta la

violazione, da parte dell'atto impugnato, dell'art. 27 dello Statuto

speciale, essendo stati recepiti gli accordi in questione con un

provvedimento del Presidente della Giunta regionale, anziché, come

è richiesto dalla indicata norma dello Statuto per gli atti di

natura regolamentare, da una deliberazione del Consiglio regionale.

In relazione a quest'ultima questione, peraltro, il ricorrente fa

presente che, poiché la forma del decreto del Presidente della

Giunta regionale è prescritta per la recezione dei sopraindicati

accordi dall'art. 3, u.c., della legge regionale 25 giugno 1984, n.

33 (Norme attuative della legge-quadro sul pubblico impiego), appare

pregiudiziale all'accoglimento del ricorso per l'aspetto considerato

che la Corte costituzionale sollevi di fronte a se stessa questione

di legittimità costituzionale del citato art. 3 per violazione

dell'art. 27 dello Statuto speciale per la Sardegna.

Preliminarmente al merito, occorre procedere all'esame di una

duplice eccezione di inammissibilità prospettata dalla Regione

Sardegna. Secondo quest'ultima, il primo dei profili sollevati

sarebbe inammissibile per il fatto che il ricorrente, anziché

lamentare una lesione di attribuzioni di rango costituzionale,

proporrebbe una questione di conformità di un atto amministrativo,

qual è quello impugnato, rispetto a norme di legge ordinaria, dando

così vita a una controversia esulante dalle competenze proprie di

questa Corte e rientrante nella giurisdizione del giudice

amministrativo. Ad avviso della regione resistente, anche il secondo

profilo sarebbe inammissibile, poiché lo Stato, invocando la lesione

dell'art. 27 dello Statuto speciale, prospetterebbe la violazione di

una norma organizzativa volta a disciplinare la distribuzione delle

competenze fra organi interni alla Regione (Giunta o Consiglio

regionale), in relazione alla quale lo stesso Stato non potrebbe

avere alcun interesse a ricorrere.

2. - Vanno innanzitutto disattese le eccezioni d'inammissibilità

formulate dalla Regione Sardegna.

In ordine all'asserita mancanza dei presupposti oggettivi del

conflitto di attribuzione fra Stato e regioni, dovuta alla presunta

prospettazione di lesioni meramente interessanti disposizioni di

legge ordinaria, occorre semplicemente osservare che le leggi che si

assumono violate sono indicate dal ricorrente come espressive di

interessi nazionali inderogabili ovvero come norme fondamentali di

riforma economico-sociale, di modo che in esse viene individuato il

contenuto di un limite costituzionale che l'art. 3 dello Statuto

speciale per la Sardegna pone all'esercizio delle competenze legislative e amministrative attribuite alla Regione resistente.

Riguardo alla pretesa carenza di interesse a ricorrere dello Stato

in relazione al profilo attinente all'art. 27 dello Statuto speciale,

è sufficiente ricordare che, secondo un orientamento ormai

consolidato, la figura dei conflitti di attribuzione comprende ogni

ipotesi in cui dall'illegittimo esercizio di un potere altrui

consegue la menomazione di una sfera di attribuzioni

costituzionalmente assegnate all'altro soggetto (v., da ultimo, sent.

n. 204 del 1991). E poiché il conflitto è insorto per l'asserita

turbativa arrecata al pieno dispiegamento di attribuzioni statali in

conseguenza di un atto di esercizio di competenze regionali ritenuto

illegittimamente interferente con le predette attribuzioni, è

innegabile che la prospettata violazione dello Statuto speciale da

parte del provvedimento in ipotesi lesivo, riconducibile a un vizio

di competenza, sia in grado di legittimare lo Stato a ricorrere

attraverso il conflitto di attribuzione al fine di pervenire al

ripristino della legalità violata e, più precisamente, al fine di

accertare quale sia l'organo effettivamente competente a porre in

essere l'atto interferente con le attribuzioni statali.

3. - Il ricorso merita l'accoglimento.

Non vi può esser alcun dubbio che, per quanto concerne il

contenuto dispositivo, il decreto del Presidente della Giunta

regionale della Sardegna 8 settembre 1992, n. 212, il quale recepisce

gli accordi di comparto per i dipendenti regionali relativamente al

triennio 1991-1993, si pone in evidente contrasto con l'art. 7 del

decreto-legge n. 384 del 1992. Quest'ultimo, infatti, contiene

un'articolata disciplina della cadenza temporale relativa

all'applicabilitàdegli accordi di comparto per tutti i pubblici

dipendenti, che è senz'altro difforme e incompatibile rispetto a

quella stabilita con l'atto impugnato.

In particolare, l'art. 7, primo comma, del decreto-legge n. 384

del 1992 prevede una deroga eccezionale e temporanea alla regola

della ordinaria successione della disciplina derivante dagli accordi

di comparto nel pubblico impiego stipulati ai sensi della legge n. 93

del 1983. Più precisamente, la regola ordinaria ora considerata è

posta dall'art. 13 della legge-quadro sul pubblico impiego

(riprodotta testualmente nell'art. 4, ultimo comma, della L.R. 25

giugno 1984, n. 33: Norme attuative della legge quadro sul pubblico

impiego), il quale, nel prevedere la durata triennale degli accordi

(primo comma), pone, a garanzia di una ordinata successione nel tempo

della disciplina contrattuale, una norma di chiusura per la quale

l'efficacia degli accordi applicabili in un dato momento va

conservata in via provvisoria sino all'entrata in vigore dei nuovi

accordi, fermo restando che questi ultimi, una volta stipulati e resi

efficaci, "si applicano dalla data di scadenza dei precedenti

accordi" (secondo comma). Per ragioni attinenti al perseguimento di

una rigorosa politica di contenimento del disavanzo finanziario nel

settore pubblico, tale ultrattività dell'efficacia degli accordi di

comparto, prevista dall'art. 13 come situazione provvisoria in attesa

dell'applicabilità dei successivi contratti, viene imposta come

situazione stabile sino al 31 dicembre 1993, con riferimento a tutti

i rapporti di lavoro dipendente del settore pubblico, in virtù

dell'art. 7, primo comma, del decreto-legge n. 384 del 1992.

In altri termini, l'articolo da ultimo menzionato prevede una

sospensione della regola posta dall'art. 13 della legge-quadro sul

pubblico impiego, stabilendo un regime derogatorio secondo il quale

"la vigente disciplina" derivante dagli accordi di comparto "resta

ferma sino al 31 dicembre 1993" con la conseguenza che "i nuovi

accordi avranno effetto dal 1° gennaio 1994". In tal modo, muovendo

dal presupposto di fatto, corrispondente a realtà, riguardo al non

ancora avvenuto rinnovo generalizzato dei contratti nazionali del

pubblico impiego relativi al triennio 1991-1993 e, quindi, partendo

dalla corretta considerazione che al momento gli accordi vigenti

erano quelli relativi al periodo 1988-1990, l'art. 7, primo comma,

del decreto-legge n. 384 del 1992 ha disposto per questi ultimi la

stabilizzazione della loro ultrattività sino al 31 dicembre 1993 e,

conseguentemente, ha spostato ex lege l'inizio di efficacia degli

accordi "nuovi" (rispetto a quelli relativi al periodo 1988-1990) al

1° gennaio 1994.

Così interpretata, tale norma eccezionale, dettata dall'emergenza

economica, è coerente con le altre disposizioni contenute nell'art.

7 del ricordato decreto-legge, le quali concorrono con essa a

realizzare una finalità di sostanziale cristallizzazione del globale

trattamento economico in atto dei dipendenti pubblici. A tale scopo,

infatti, sono diretti: il blocco per tutto il 1993 degli incrementi

retributivi derivanti da automatismi stipendiali (art. 7, secondo e

terzo comma), il contenimento dei fondi di incentivazione relativi al

1993 entro i limiti degli stanziamenti di bilancio stabiliti per il

1991 (art. 7, quarto comma), il congelamento sui valori sussistenti

nel 1992 delle indennità, dei compensi e delle gratifiche (art. 7,

quinto comma) e, infine, la variazione delle indennità di missione e

di trasferimento entro i limiti coincidenti con il tetto programmato

d'inflazione (art. 7, sesto comma).

L'art. 7 contiene, in altri termini, una serie di norme diretta a

colpire tutti gli elementi significativi del trattamento economico

dei dipendenti pubblici e tutti i contratti che a questi si

riferiscono. Di modo che, nelle pur rare ipotesi di accordi relativi

al triennio 1991-1993 già stipulati (com'è nel caso dell'accordo

recepito dall'atto impugnato), l'art. 7, primo comma, del decreto-legge n. 384 del 1992 viene ad esercitare in relazione al caso di

specie una efficacia retroattiva. Ma questo atteggiarsi in concreto

come norma producente effetti retroattivi, rispetto a ipotesi

peraltro isolate nell'ambito della situazione generale del pubblico

impiego, non è certo irragionevole o ingiustificato tanto con

riferimento alla ratio della norma stessa (la cui finalità di

contenimento del disavanzo pubblico può essere efficacemente

perseguita soltanto da un divieto realmente generalizzato di

eventuali sfondamenti del limite posto), quanto con riferimento

all'imperativo costituzionale comportato dal principio di

eguaglianza, per il quale il legislatore è tenuto a distribuire i

sacrifici derivanti da una politica economica di emergenza nel più

totale rispetto di una sostanziale parità di trattamento fra tutti i

cittadini.

4. - Posto che con la disciplina normativa stabilita dall'art. 7,

primo comma, del decreto-legge n. 384 del 1992, illustrata al numero

precedente, il decreto del Presidente della Giunta della Regione

Sardegna 8 settembre 1992, n. 212, che recepisce l'accordo di

comparto per i dipendenti pubblici regionali valido per il triennio

1991-1993, è realmente confliggente, occorre verificare se la

predetta disposizione del decreto-legge abbia una natura tale da

potersi imporre a un atto, come il decreto impugnato, che è

esercizio della competenza di tipo esclusivo attribuita alla Sardegna

dagli artt. 3, lettera a), e 6 dello Statuto speciale.

Come si è già precisato nel punto precedente della motivazione,

l'art. 7, primo comma, del decreto-legge n. 384 del 1992 è rivolto a

integrare, se pure prevedendo una deroga eccezionale e temporanea, la

disciplina sull'efficacia temporale degli accordi collettivi

stabilita dall'art. 13 della legge n. 93 del 1983. Al pari

dell'articolo da ultimo menzionato, pertanto, l'art. 7 concerne un

aspetto essenziale del principio della contrattazione collettiva

disciplinato dall'art. 3 della legge-quadro sul pubblico impiego,

più volte riconosciuto da questa Corte come "norma fondamentale

delle riforme economico-sociali" (v. sentt. nn. 356 del 1992, 217 del

1987 e 219 del 1984). Infatti, la determinazione uniforme della

cadenza temporale degli accordi collettivi nel pubblico impiego - e,

con essa, l'insieme delle norme che ne disciplinano le vicende o ne

prevedono le deroghe - sono strettamente funzionali alla finalità

generale e all'indirizzo riformatore del settore, identificato dalla

stessa legge-quadro sul pubblico impiego nella omogeneizzazione del

trattamento economico dei dipendenti.

Tra l'art. 7 del decreto-legge n. 384 del 1992 e l'art. 13 della

legge n. 93 del 1983 non sussiste, in ogni caso, soltanto un legame

formale, nel senso che i due articoli fanno sistema dal punto di

vista giuridico. Essi sono uniti, altresì, da una stessa

connotazione sostanziale, tanto che nell'art. 7, come già nell'art.

13, si riscontrano i caratteri propri delle "norme fondamentali delle

riforme economico-sociali": la profonda innovatività del contenuto

normativo, tenuto conto anche delle motivazioni e delle finalità

perseguite dal legislatore; l'incidenza su settori di importanza

essenziale per la vita della comunità intera; la caratterizzazione

delle norme previste come principi generali, che esigono

un'attuazione uniforme su tutto il territorio nazionale (v., ad

esempio, sentt. nn. 188, 356 e 366 del 1992; 349, 386 e 493 del 1991;

274, 1002 e 1033 del 1988). Non v'è dubbio, infatti, che le misure

predisposte dal decreto-legge n. 384 del 1992, comprese quelle

contenute nell'art. 7, muovono da una non irragionevole valutazione

della situazione sociale ed economico-finanziaria, operata dal

legislatore nella sua insindacabile discrezionalità politica, in

base alla quale il congelamento temporaneo delle retribuzioni dei

dipendenti pubblici, attuato in modo generalizzato e nel rigoroso

rispetto del dovere costituzionale di distribuire in modo eguale il

carico dei sacrifici imposti dall'emergenza, costituisce una

componente essenziale di un disegno di politica economica destinato,

nel complesso dei suoi elementi e delle sue fasi, a trasformare

profondamente la situazione di grave squilibrio finanziario esistente

nel settore pubblico.

Rispetto a questa conclusione non può certo trarsi argomento

contrario dal carattere eccezionale e temporaneo delle norme poste

dal ricordato art. 7, primo comma, del decreto-legge n. 384 del 1992.

Questa Corte, infatti, ha già precisato (v. sentt. nn. 493 del 1991

e 274 del 1988) che quel carattere non conduce necessariamente a

escludere la qualificazione di norma fondamentale di riforma

economico-sociale quando la natura dell'intervento, come si è

rivelato essere nel caso in questione, sia tale da indurre a

classificare la disposizione che lo prevede nella categoria delle

norme in considerazione.

5. - In ragione della connotazione dell'art. 7, primo comma, del

decreto-legge n. 384 del 1992 come norma fondamentale di riforma

economico-sociale, ai sensi dell'art. 3 dello Statuto speciale per la

Sardegna, la disposizione relativa al temporaneo blocco degli accordi

del pubblico impiego sino all'inizio del triennio successivo (1

gennaio 1994), congiuntamente con quella concernente la conseguente

ultrattività ex lege stabilmente conferita agli accordi precedenti

(quelli riferiti al triennio 1988-1990), si applica con carattere di

uniformità su tutto il territorio nazionale e, integrando la legge

regionale che prevede, al pari della legge statale, la triennalità

degli accordi, vincola anche la Regione Sardegna nell'esercizio delle

sue competenze esclusive in materia di trattamento economico dei

propri dipendenti.

Da questa sostanziale natura del ricordato art. 7, e non già -

come vorrebbe il ricorrente - dalla introduzione in sede di

conversione del decreto-legge della clausola di generale

applicabilità a tutte le regioni, incluse quelle ad autonomia

differenziata, delle norme contenute nel decreto-legge stesso (art.

13- ter), deriva il vincolo verso l'amministrazione della Regione

Sardegna a non dare efficacia agli accordi di comparto per i propri

dipendenti relativi al triennio 1991-1993. Né il rilievo che l'atto

oggetto del presente conflitto sia stato adottata ed emanato in data

anteriore (8 settembre 1992) a quella del decreto-legge n. 384 (19

settembre 1992) vale a salvare il decreto impugnato dal giudizio di

illegittima menomazione dell'esercizio di competenze statali. In

realtà, il fatto che il ricordato art. 7, primo comma, prevede una

restrizione generalizzata della spesa pubblica destinata al pagamento

del trattamento economico dei dipendenti, inclusi quelli degli enti

regionali e locali, al fine di coinvolgere tutte le amministrazioni

pubbliche nella difficile opera di risanamento del disavanzo

esistente nel settore, esclude che possano giustificarsi esenzioni

limitate a singole aree del Paese o a singoli comparti e preclude la

possibilità di rinvenire motivi di irragionevolezza nella efficacia

retroattiva dello stesso art. 7 nei confronti dell'atto impugnato.

Dalle considerazioni precedentemente svolte consegue che il

decreto del Presidente della Giunta della Regione Sardegna 8

settembre 1992, n. 212, dopo l'entrata in vigore del decreto-legge n.

384 del 1992, che deroga alla triennalità degli accordi disposta

dall'art. 13 della legge n. 93 del 1983 e dalla corrispondente

disposizione regionale (art. 4, ultimo comma, L.R. n. 33 del 1984),

costituisce un esercizio di attribuzioni esclusive regionali che

menoma l'integrità della competenza statale in ordine alla

determinazione uniforme e generalizzata della disciplina eccezionale

stabilita dall'art. 7, primo comma, del citato decreto-legge. Deve,

quindi, esser affermata la non spettanza alla Regione Sardegna del

potere di conferire efficacia all'accordo di comparto per il

personale dipendente dalla amministrazione della Regione stessa e

dagli enti strumentali regionali relativo al triennio 1991-1993,

recepito con il decreto del Presidente della Giunta della Regione

Sardegna 8 settembre 1992, n. 212.

Restano assorbiti gli ulteriori profili addotti dal ricorso per

conflitto di attribuzione ora esaminato.