Sentenza n. 296/1996

ha pronunciato la seguente Sentenza nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 73, commi 4 e

5, ultima parte, e 14, lettera b), numeri 1 e 2, del d.P.R. 9 ottobre

1990, n. 309 (Testo unico delle leggi in materia di disciplina degli

stupefacenti e sostanze psicotrope, prevenzione, cura e

riabilitazione dei relativi stati di tossicodipendenza) promossi con

n. 2 ordinanze emesse il 18 ottobre 1995 e il 10 gennaio 1996 dal

giudice per le indagini preliminari presso il Tribunale di Roma nei

procedimenti penali a carico di Pannella Giacinto ed altri e

Buccolini Cesare ed altra, iscritte ai nn. 878 del registro ordinanze

1995 e 168 del registro ordinanze 1996 e pubblicate nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica nn. 52, prima serie speciale, dell'anno

1995 e 10, prima serie speciale, dell'anno 1996;

Visti gli atti di costituzione di Pannella Giacinto ed altri e di

Pezzuto Vittorio nonché gli atti di intervento del Presidente del

Consiglio dei Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 9 luglio 1996 il giudice relatore

Renato Granata;

Uditi gli avvocati Franco Coppi, Adelmo Manna e Beniamino Caravita

di Toritto per Pannella Giacinto ed altri, Beniamino Caravita di

Toritto per Pezzuto Vittorio e l'avvocato dello Stato Paolo di Tarzia

di Belmonte per il Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso del procedimento penale di convalida dell'arresto di

Pannella Giacinto, detto Marco, ed altri per il reato di cessione a

terzi di sostanze stupefacenti di cui alle tab. II e IV dell'art. 14

del d.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309, il giudice per le indagini

preliminari presso il Tribunale di Roma ha sollevato (con ordinanza

del 18 ottobre 1995) questione incidentale di legittimità

costituzionale degli artt. 73, commi 4 e 5, ultima parte, e 14,

lettera b), numeri 1 e 2, del d.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309 (Testo

unico delle leggi in materia di disciplina degli stupefacenti e

sostanze psicotrope, prevenzione, cura e riabilitazione dei relativi

stati di tossicodipendenza) con riferimento agli artt. 3, 13 e 25

della Costituzione. In particolare il giudice rimettente si duole del

fatto che dette norme includano, ai fini della prevista sanzione

penale, i derivati della canapa indiana tra le sostanze stupefacenti

e psicotrope con riferimento alle condotte di lieve entità

riconducibili al quinto comma dell'art. 73 cit.

Premette il giudice a quo che a seguito del referendum abrogativo,

il cui esito è stato sancito dal d.P.R. 5 giu-gno 1993, n. 171, sono

state depenalizzate le condotte di detenzione, acquisto, importazione

di qualsiasi sostanza stupefacente per uso personale, mentre rimane

sanzionata penalmente, tra l'altro, la condotta di cessione gratuita

di cosiddette droghe leggere in modica quantità che costituisce

un'attività "logicamente e necessariamente propedeutica alla

detenzione per uso personale".

È però contraddittorio - ritiene il remittente - continuare a

sanzionare tale attività, mentre la detenzione per uso personale è

stata depenalizzata. Ed in particolare le disposizioni censurate si

rivelano arbitrarie ed irragionevoli perché - violando il principio

di offensività - sanzionano penalmente comportamenti, diversi dalla

detenzione, relativi a stupefacenti la cui nocività è paragonabile

(o addirittura inferiore) a quella di sostanze non vietate (ed anzi

talora commercializzate dallo Stato), ancorché dichiaratamente

nocive, quali il tabacco, l'alcool e gli psicofarmaci, dai quali

derivano dipendenza ed assuefazione (come riconosciuto espressamente

dal legislatore nell'art. 2, lettere a), c) e g), del d.P.R. n. 309

del 1990). Si determina in tal modo anche una disparità di

trattamento che non trova giustificazione nella tutela della salute

(e dunque nella nocività delle sostanze), né in ragioni di ordine

pubblico.

2. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,

chiedendo che la questione sia dichiarata infondata.

L'Avvocatura richiama in particolare i principi affermati nella

sentenza n. 360 del 1995, in cui questa Corte ha puntualizzato che la

detenzione, l'acquisto e l'importazione di sostanze stupefacenti per

uso personale si presentano come condotte in stretto collegamento,

immediato e diretto, con l'uso stesso; collegamento che,

naturalmente, si riferisce all'uso personale del medesimo soggetto

che detiene. Il che rende non irragionevole un atteggiamento meno

rigoroso del legislatore nei confronti di chi, ponendo in essere una

condotta direttamente antecedente al consumo, ha già operato una

scelta che l'ordinamento non intende più contrastare nella rigida

forma della sanzione penale. Invece - ritiene l'Avvocatura - può

dirsi che nella condotta di chi cede droghe leggere manca quel "nesso

di immediatezza" con l'uso personale richiesto nella citata pronuncia

di questa Corte, e ciò è sufficiente a giustificare un possibile

atteggiamento di maggior rigore nella previsione della norma penale,

rientrando nella discrezionalità del legislatore anche la scelta di

non agevolare comportamenti propedeutici all'approvvigionamento di

sostanze stupefacenti per uso personale.

Comunque la cessione di droghe leggere può ragionevolmente

ritenersi "pericolosa" in quanto, agevolando l'offerta delle sostanze

stupefacenti, aumenta di converso la domanda e quindi il consumo di

droga, con gravissimo danno della salute pubblica, della sicurezza e

dell'ordine pubblico; sicché è logico e razionale che a tali

condotte sia riservato un trattamento normativo più severo rispetto

alle condotte finalizzate all'uso personale.

L'Avvocatura ricorda infine che il disposto dell'art. 3, quarto

comma, lettera c) della convenzione di Vienna del 1988 preclude la

liberalizzazione del commercio delle droghe, anche leggere, in quanto

consente l'irrogazione di sanzioni di natura amministrativa soltanto

per le fattispecie di minore entità.

3. - Si sono costituite le parti private concludendo, anche con due

successive memorie, per la fondatezza delle censure di

incostituzionalità formulate dal giudice remittente.

Dopo la vicenda referendaria, che ha condotto alla depenalizzazione

della detenzione di sostanze stupefacenti per uso personale, l'art.

73 cit. - sostiene la difesa - ormai ingloba fattispecie

incriminatrici di contenuto non più compatibile con quelle relative

alla detenzione per uso personale. Infatti, oltre a prevedere una

serie di condotte latamente riconducibili all'acquisizione delle

sostanze per scopi di traffico commerciale, individua anche condotte

fra le quali è da ricomprendere la cessione a titolo gratuito (per

evidente scopo dimostrativo) di piccoli quantitativi di droghe

leggere, condotta questa del tutto estranea alla finalità di

spaccio. La scelta punitiva del legislatore conserva la necessaria

coerenza e razionalità soltanto fino a che ricevono il medesimo

trattamento ipotesi (descritte dall'art. 73) affini allo spaccio al

fine di lucro; invece tale ragionevolezza viene meno quando nella

stessa disciplina si ricomprendono condotte le quali, pur comportando

una diffusione dell'uso degli stupefacenti, sono funzionalmente

collegate a quell'uso personale reso penalmente lecito dall'art. 75.

La difesa poi, con riferimento alla disciplina degli stupefacenti,

ritiene identificabili due tipi normativi: il consumatore (da curare)

e lo spacciatore (da punire). Però questa distinzione tra le due

tipologie di autore tenute presenti dal legislatore nel disegnare il

complessivo quadro normativo non è coerente con la inclusione di

taluni comportamenti nella fattispecie incriminatrice di cui all'art.

73. Infatti il comma primo di tale disposizione, nel reprimere

svariati comportamenti con esclusione delle ipotesi di cui all'art.

75, rende manifesto l'intento del legislatore di sanzionare solo il

traffico illecito delle sostanze stupefacenti, eliminando nel

contempo la punibilità del consumo e delle azioni ad esso

finalizzate. E invece la norma, nell'includere genericamente una

moltitudine di comportamenti, ha esteso eccessivamente il suo raggio

di applicazione, sconfinando in zone disciplinate dall'art. 75.

La difesa argomenta ancora che la normativa in tema di cessione di

sostanze stupefacenti del tipo cannabis e suoi derivati rivela,

d'altro canto, i caratteri della irrazionalità e della arbitrarietà

anche alla luce del principio di "offensività necessaria" della

norma penale. Infatti i derivati della cannabis indica posseggono

un'azione psicotropa pari a quella di altre sostanze, lecite e di

larghissimo uso quali psicofarmaci, caffeina, alcool, nicotina; ma, a

differenza di tali sostanze, non producono i danni alla salute che in

maniera inconfutabile sono determinati dall'uso di queste ultime.

Pertanto, la inclusione dell'hashish e marijuana tra le sostanze

illecite, avuto riguardo ai parametri di offensività desumibili

dalla affermata liceità delle altre sostanze psicotrope, determina

la punibilità di condotte prive di offensività e comporta

un'ingiustificata disparità di trattamento.

4. - Nel corso del procedimento penale contro Buccolini Cesare ed

altri per il reato di cessione a terzi di sostanze stupefacenti di

cui alle tab. II e IV dell'art. 14 del d.P.R. 9 ottobre 1990, n.309,

il giudice per le indagini preliminari presso il Tribunale di Roma

ha sollevato (con ordinanza del 10 gennaio 1996) questione

incidentale di legittimità costituzionale degli artt. 73, commi 4 e

5, ultima parte, e 14, lettera b), numeri 1 e 2, del d.P.R. 9

ottobre 1990, n.309 in termini identici a quelli della precedente

ordinanza sopra indicata.

5. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,

riportandosi integralmente all'atto di intervento depositato nel

giudizio incidentale promosso con la precedente ordinanza di

rimessione del medesimo giudice. Considerato in diritto

1. - In entrambi i giudizi è stata sollevata questione

incidentale di legittimità costituzionale - in riferimento agli

artt. 3, 13 e 25 della Costituzione - degli artt. 14, lett. b),

numeri 1 e 2, e 73, commi 4 e 5, del d.P.R. 9 ottobre 1990, n.309

(Testo unico delle leggi in materia di disciplina degli stupefacenti

e sostanze

psicotrope, prevenzione, cura e riabilitazione dei relativi stati di

tossicodipendenza), nella parte in cui prevedono come condotta

sanzionata penalmente anche la cessione gratuita di modesti

quantitativi di "droghe leggere" (quali i derivati della canapa

indiana) per uso personale del cessionario. Si sospetta da parte del

giudice remittente la violazione del principio di ragionevolezza e di

eguaglianza in quanto - una volta depenalizzate le condotte di

detenzione, acquisto, importazione di qualsiasi sostanza stupefacente

per uso personale - sarebbe illogico mantenere penalmente sanzionata

la suddetta condotta di cessione gratuita di droghe leggere che

costituisce un'attività "logicamente e necessariamente propedeutica

alla detenzione per uso personale". Parimenti il principio di

ragionevolezza e quello di eguaglianza sarebbero violati perché non

è prevista come reato la cessione di sostanze egualmente (o

addirittura più) nocive, quali il tabacco, l'alcool e gli

psicofarmaci. Infine sarebbe violato il principio di offensività

perché non è posta in pericolo la salute degli assuntori di tali

sostanze stupefacenti (droghe leggere), né è leso o posto in

pericolo l'ordine pubblico.

2. - I due giudizi vanno riuniti per identità dell'oggetto.

3. - Le questioni non sono fondate.

Il citato art. 73 del d.P.R. 9 ottobre 1990, n.309 (disposizione

censurata unitamente al precedente art. 14) contemplava, nella sua

formulazione originaria prima della parziale abrogazione

referendaria, un tipico reato a condotta plurima prevedendosi come

delitto il fatto di chi senza l'autorizzazione coltiva, produce,

fabbrica, estrae, raffina, vende, offre o mette in vendita, cede o

riceve, a qualsiasi titolo, distribuisce, commercia, acquista,

trasporta, esporta, importa, procura ad altri, invia, passa o

spedisce in transito, consegna per qualunque scopo o comunque

illecitamente detiene, fuori dalle ipotesi previste dagli articoli 75

e 76, sostanze stupefacenti o psicotrope. Al successivo quinto comma

era (ed è) poi delineata un'ipotesi attenuata, prevedendosi una pena

ridotta quando, per il mezzo, per le modalità o le circostanze

dell'azione ovvero per la qualità e quantità delle sostanze, i

fatti sono di lieve entità.

Dal novero delle condotte contemplate dall'art. 73, il successivo

art. 75 ne estrapola tre - l'importazione, l'acquisto e la detenzione

- per riferirle ad una finalità specifica dell'agente, che è quella

di farne uso personale; per queste condotte la disciplina precedente

alla abrogazione referendaria, ispirata ad un maggior rigore nel

contrastare la diffusione della tossicodipendenza e dell'assunzione

di sostanze stupefacenti, operava una distinzione, utilizzando un

criterio quantitativo (quello della dose media giornaliera) per

tracciare un confine tra l'illecito perseguito penalmente e quello

sanzionato solo in via amministrativa.

Per effetto dell'esito referendario è caduta tale limitazione

quantitativa (il criterio della dose media giornaliera) e con essa la

distinzione suddetta, sicché le tre condotte contemplate dall'art.

75, ove finalizzate all'uso personale, sono state interamente

attratte nell'area dell'illecito amministrativo divenendo estranee

all'area del penalmente rilevante; in tal modo è risultata anche in

parte modificata la stessa strategia di (confermato) contrasto della

diffusione della droga nel senso che è stata isolata la posizione

del tossicodipendente (e anche del tossicofilo) rendendo tale

soggetto destinatario soltanto di sanzioni amministrative -

significative peraltro del perdurante disvalore attribuito alla

attività di assunzione di sostanze stupefacenti - ma non anche di

sanzione penale. Ciò però non sulla base soggettiva dell'autore

della condotta, quasi si trattasse di una immunità personale, bensì

sulla base oggettiva della condotta stessa (quale specificata

nell'art. 75 nelle tre ipotesi suddette) e dell'elemento teleologico

(della destinazione della droga ad uso personale). In tal modo - come

questa Corte ha già puntualizzato (sentenza n.360 del 1995) - ne

risulta tracciata una "cintura protettiva" del consumo, volta ad

evitare il rischio che l'assunzione di sostanze stupefacenti possa

indirettamente risultare di fatto assoggettata a sanzione penale. In

quest'area di rispetto ricadono "comportamenti immediatamente

precedenti essendo di norma la detenzione (spesso l'acquisto,

talvolta l'importazione) l'antecedente ultimo dell'assunzione"; ed è

l'elemento teleologico della destinazione della droga all'uso

personale ad assicurare (secondo l'id quod plerumque accidit) tale

nesso di immediatezza. Ove invece non ricorra l'elemento oggettivo

(di una delle tre condotte tipizzate nell'art. 75 cit.) o quello

teleologico (appena ricordato) si ricade nell'area dell'illecito

penale. Ciò anche nell'ipotesi di una condotta, quale quella della

coltivazione di piante da cui si possono estrarre i principi attivi

di sostanze stupefacenti al fine di fare uso personale delle stesse,

che si approssima notevolmente a tale "cintura protettiva", ma ne

rimane pur sempre all'esterno mancando la puntuale e rigorosa

identificazione di uno dei due requisiti prescritti: condotta questa

la cui perdurante rilevanza penale è stata ritenuta proprio per tale

ragione non illegittima da questa Corte nella citata sentenza n.360

del 1995.

4. - Della incriminazione penale di un'altra condotta - anch'essa

esterna all'area di quelle depenalizzate - le ordinanze di rimessione

domandano ora il controllo di costituzionalità: esattamente la

condotta che i giudici remittenti individuano in quella della

cessione gratuita di modesti quantitativi di droghe leggere per uso

personale del cessionario. Precisazione questa, circa l'esatto

oggetto della questione proposta, che appare indispensabile perché

la condotta di cui il giudice remittente invoca in sostanza la

depenalizzazione a mezzo di pronuncia di questa Corte è affatto

distinta e diversa da altre fattispecie evocate dalla difesa, che,

proprio perché del tutto peculiari, sono estranee a quella devoluta

allo scrutinio della Corte, nella quale non rilevano elementi

tipizzanti, oggettivi o soggettivi, ulteriori rispetto a quelli sopra

precisati.

5. - Così definito il thema decidendum va innanzi tutto rilevata

la non fondatezza del profilo di censura, secondo cui non sarebbe

più giustificata la perdurante rilevanza penale della condotta come

sopra specificata (cessione gratuita di modesti quantitativi di

droghe leggere per uso personale del cessionario) una volta che è

stata depenalizzata, a seguito del referendum, la detenzione per uso

personale, alla quale la cessione è necessariamente propedeutica.

Infatti il trattamento differenziato tra cessione e detenzione (o

acquisto o importazione), anche quando qualificate l'una dalla

destinazione finale della sostanza stupefacente all'uso personale del

cessionario e l'altra a quello del detentore, non è irragionevole

perché - come già osservato evidenziandosi le ragioni che hanno

indotto a ritenere parimenti non irragionevole il trattamento

differenziato tra coltivazione e detenzione (o acquisto o

importazione) pur quando qualificate entrambe dalla destinazione

all'uso personale dell'agente (sentenza n. 360 del 1995) - non c'è

immediatezza tra la condotta del cedente e la destinazione della

sostanza all'uso personale del cessionario, immediatezza che è

invece sottesa alle ragioni della depenalizzazione, giacché il

rapporto fra cessione ed uso personale è mediato dalla condotta -

anzi, di più: dalla mera intenzione - di un soggetto (il

cessionario) diverso dall'autore (il cedente) della condotta

penalmente sanzionata. Le ragioni della depenalizzazione referendaria

attengono integralmente alla persona dell'assuntore, e le condotte

prossime, con nesso di immediatezza, al consumo in tanto sono

attratte nell'area della depenalizzazione in quanto si è voluto

evitare ogni rischio di indiretta criminalizzazione del consumo.

Queste ragioni vengono, invece, radicalmente meno quando dalla

persona dell'assuntore si passa a considerare altri soggetti diversi,

onde si giustifica l'atteggiamento di rigore, serbato dal legislatore

nell'esercizio della sua discrezionalità, diretto a reprimere

qualsiasi ipotesi di cessione, anche se gratuita e di modica

quantità (v. altresì infra), qualunque sia il fine perseguito dal

cedente. E come non è dubbio che il contrasto della diffusione della

droga costituisca un legittimo obiettivo di politica criminale, così

anche non è incoerente, ed è quindi parimenti legittimo, che il

legislatore intenda ostacolare in ogni caso la fase terminale

costituita dalla distribuzione al minuto, che è quella connotata

appunto dalla finalizzazione della cessione all'uso personale del

cessionario. Anche e soprattutto perché, se non ci fosse cessione

al consumatore, il mercato della droga non avrebbe ragione, né

possibilità di esistere.

Nessun elemento di irragionevolezza contiene quindi il perdurante

mantenimento della cessione in questione nell'area del penalmente

illecito.

6. - Anche, poi, quanto all'elemento della modestia dei

quantitativi ceduti ed alla gratuità della cessione non emergono

elementi di per sé idonei a rendere irragionevole l'incriminazione.

Come già rilevato, è proprio e soltanto la cessione al consumatore

finale, qualunque sia l'entità del quantitativo di volta in volta

ceduto, che alimenta e realizza la circolazione della droga ed il suo

mercato; quel mercato che il legislatore vuole combattere nel quadro

di una "efficace strategia di contrasto del narcotraffico", incidendo

proprio sull'"ultima fase di spaccio" (sentenza n. 333 del 1991).

Ciò che si vuole impedire è che la droga giunga al consumatore,

sia perché - si ripete - senza quest'ultima fase il narcotraffico

non avrebbe ragione di esistere, sia perché comunque si vuole

contrastare ogni ulteriore incremento del consumo di tali sostanze.

Non senza considerare che la cessione gratuita della droga può non

implausibilmente essere valutata come particolarmente pericolosa (per

il più elevato rischio di iniziazione di soggetti che altrimenti non

verrebbero in contatto con il mercato clandestino della droga) ed

insidiosa (per il carattere più invitante ed accattivante di

un'offerta senza richiesta di controprestazione), sicché non è

irragionevole temere che dalla (invocata) depenalizzazione della

cessione gratuita in questione conseguirebbe in realtà una maggiore

diffusione della tossicodipendenza e della tossicofilia con indiretto

incremento ed incentivo del mercato clandestino, il quale di tale

depenalizzazione mirata finirebbe per giovarsi.

Quindi la modica quantità ed il carattere oneroso o gratuito di

tale ultima cessione incidono soltanto sulla maggiore o minore

gravità del reato.

D'altra parte, anche l'asserito fallimento della politica

proibizionistica, sul quale particolarmente insiste la difesa delle

parti private costituite, non può che formare oggetto della

valutazione discrezionale del legislatore, cui appartiene (nel

rispetto dei vincoli derivanti da accordi internazionali) la scelta

della più o meno rigida strategia di controllo della diffusione

della droga e del contenimento del fenomeno delle tossicodipendenze.

7. - Quanto infine alla assunta non offensività (della cessione)

delle droghe leggere, perché non nocive o comunque meno nocive

dell'alcool, valgono le considerazioni già svolte da questa Corte da

ultimo nella sentenza n. 333 del 1991 per escludere che sia non

giustificata la repressione penale dello spaccio di entrambi i tipi

di sostanze psicotrope. Del resto è risalente nel tempo

l'affermazione della Corte circa la discrezionalità della

valutazione del legislatore in ordine alla nocività dei vari tipi di

droga (sentenza n.170 del 1982), come pure circa la corrispondenza ad

un preciso obbligo internazionale dell'inibizione e repressione della

diffusione anche delle droghe leggere (sentenza n. 170 del 1982

citata; ordinanza n. 386 del 1987). Obbligo che non può essere

ritenuto inoperante - come sembra sostenere la difesa delle parti

private costituite - rispetto alla ipotesi della cessione per uso

personale del cessionario sulla base dell'asserita equiparazione di

tale ipotesi con quella della detenzione per uso personale, dovendosi

una tale equiparazione escludere per le ragioni già indicate.

Come anche è stato dalla Corte già ritenuto inconferente al tema

il richiamo alla nocività delle bevande alcooliche (sentenza n. 170

del 1982 citata), rispetto alle quali la Corte stessa ha avuto

occasione di sottolineare la risalente differenza di disciplina,

ispirata "ad una larga tolleranza" (sentenza n.104 del 1982).

Sotto questo profilo, dunque, non è carente del connotato in

astratto dell'offensività - salvo apprezzamento da parte del giudice

ordinario dell'offensività in concreto (sentenze nn. 133 e 308 del

1992; n. 333 del 1991) - la condotta relativa alla fase terminale

del circuito del narcotraffico, consistente nella cessione al

consumatore; fase questa che normalmente si realizza proprio mediante

la cessione capillare di modesti quantitativi di sostanza

stupefacente.