Sentenza n. 3/1957

ha pronunziato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 52 del

D.P.R. 27 ottobre 1953, n. 1067, promosso con l'ordinanza 17 febbraio

1956 della Corte di appello di Venezia nel procedimento su ricorso

proposto da Pascolo Etelredo, rappresentato e difeso nel presente

giudizio dagli avvocati Antonio Sorrentino e Luigi Biamonti, pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 91 del 14 aprile 1956 ed

iscritta al n. 76 del Reg. ord. 1956.

Vista la dichiarazione di intervento del Presidente del Consiglio

dei Ministri;

udita nell'udienza pubblica del 10 ottobre 1956 la relazione del

Giudice Francesco - Pantaleo Gabrieli;

uditi l'avv. Antonio Sorrentino per Pascolo Etelredo ed il

sostituto avvocato generale dello Stato Dario Foligno per il Presidente

del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

La questione di legittimità costituzionale, oggetto del presente

giudizio, è stata sollevata nel corso del procedimento promosso dal

ragioniere Etelredo Pascolo con l'impugnazione, presso il Tribunale di

Venezia, della delibera 30 luglio 1954 della Commissione straordinaria

per la prima formazione dell'albo e dell'elenco dei dottori

commercialisti, istituito presso la Corte di appello di Venezia, ai

sensi dell'art. 50 del D. P. 27 ottobre 1953, n. 1067. Tale

deliberazione rigettava la domanda con la quale il Pascolo chiedeva

l'iscrizione nell'albo dei dottori commercialisti, ai sensi dell'art.

52 del citato D. P. n. 1067, perché sfornito del certificato di previa

cancellazione del medesimo dall'albo dei ragionieri. Il Pascolo era

già iscritto, a norma dell'art. 6 R.D. 28 marzo 1929, n. 588, e

nell'albo degli esercenti in economia e commercio e nell'albo dei

ragionieri.

Nel menzionato procedimento, la difesa del Pascolo ha dedotto la

incostituzionalità della norma contenuta nel citato art. 52: perché

eccedente i limiti della delega conferita al Governo con la legge 28

dicembre 1952, n. 3060 (artt. 76 e 77 della Costituzione): perché

contrastante con le norme degli artt. 3 e 4 della Costituzione stessa.

L'eccezione, respinta dal Tribunale (sent. 23 novembre - 12 dicembre

1955), veniva riproposta nel successivo giudizio davanti alla Corte di

appello di Venezia; la quale, dissentendo dai primi giudici, riteneva

che la questione d'illegittimità costituzionale non appariva

manifestamente infondata, ed ordinava la trasmissione degli atti a

questa Corte (ordinanza 17 febbraio 1956).

Detta ordinanza era regolarmente notificata il 12 marzo 1956,

comunicata ai Presidenti delle due Camere del Parlamento e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica.

La difesa del Pascolo, con le deduzioni depositate in cancelleria

all'atto della costituzione in giudizio, chiede che la Corte dichiari

la illegittimità costituzionale della ripetuta norma dell'art. 52 e di

quelle altre disposizioni la cui illegittimità, a giudizio della

Corte, debba derivare come conseguenza della adottanda decisione.

A sostegno di tale richiesta la difesa del Pascolo assume: che

la norma dell'art. 52 del D. P. 27 ottobre 1953, n. 1067, stabilendo

che i ragionieri iscritti nell'albo degli esercenti in economia e

commercio (art. 6 del R.D. 28 marzo 1929, n. 588) sono iscritti a loro

domanda nell'albo o nell'elenco di cui nel detto decreto, "previa

cancellazione dall'albo dei ragionieri", ha superato i limiti posti

dalla legge delegante (legge 28 dicembre 1952, n. 3060) e quindi è

costituzionalmente illegittima, ai sensi del primo comma dell'art. 77

della Costituzione.

Invero i principi e i criteri direttivi enunciati dalla legge,

sono i seguenti:

a) la determinazione del campo delle attività professionali non

deve importare attribuzioni di attività in via esclusiva;

b) la costituzione degli organi professionali deve ispirarsi a

principi democratici;

c) la iscrizione negli albi non deve in alcun caso consentirsi

agli impiegati dello Stato e delle altre pubbliche amministrazioni, ai

quali, secondo gli ordinamenti loro applicabili, sia vietato

l'esercizio della libera professione;

d) i procedimenti relativi alla iscrizione e alla cancellazione

dall'albo, e quelli in materia disciplinare, devono essere regolati in

maniera da assicurare la tutela dei diritti degli interessati e la

difesa degli incolpati.

In detti principi non sarebbe compresa la facoltà di sopprimere

il trattamento stabilito dal precedente ordinamento della professione

di ragioniere, e cioè la possibilità per i ragionieri aventi

determinati requisiti (quelli indicati dal cennato art. 6 del R.D. 28

marzo 1929, n. 588) di essere iscritti nell'albo degli esercenti in

economia e commercio senza rinunziare, ma mantenendo l'iscrizione

nell'albo dei ragionieri.

La difesa del Pascolo pone in rilievo, che il ripetuto art. 52,

consentendo soltanto ai dottori commercialisti, se in possesso del

diploma di ragioniere, l'esercizio anche di tale professione, sarebbe

in contrasto con gli artt. 3 e 4 della Costituzione, in quanto avrebbe

creato disparità di trattamento tra persone ammesse ad esercitare la

medesima professione di dottore in economia e commercio: cioè

ragionieri aventi i requisiti indicati dall'art. 6 del R.D. 28 marzo

1929, n. 588, e dottori commercialisti.

L'art. 52 non avrebbe soppresso la parificazione tra antichi

ragionieri e commercialisti, ai fini della iscrizione nell'albo dei

commercialisti. Diversamente, mentre a un dottore commercialista, in

possesso anche del diploma di ragioniere, sarebbe consentito

l'esercizio di entrambe le professioni con la iscrizione nei due albi,

ciò verrebbe inibito ai soli antichi ragionieri, già iscritti e

nell'albo dei commercialisti e in quello dei ragionieri; venendosi

così a creare, per gli esclusi, un motivo di incompatibilità per

l'esercizio della professione di ragioniere: discriminazione in

contrasto con i principi enunciati negli artt. 3 e 4 della

Costituzione.

Nel giudizio è intervenuto il Presidente del Consiglio dei

Ministri, rappresentato e difeso, come per legge (artt. 20 e 25 della

legge 11 marzo 1953, n. 87), dall'Avvocatura generale dello Stato. La

difesa con le deduzioni depositate in cancelleria all'atto

dell'intervento, sostiene che la delega venne conferita al Governo per

procedere alla "revisione" (il titolo della legge usa anzi addirittura

il termine "riforma") dell'ordinamento allora vigente. Al Governo,

cioè, era stata data facoltà di procedere ad una revisione o riforma

del vecchio ordinamento del quale non era necessario ricalcare

pedissequamente le direttive e la disciplina, potendosi far luogo ad

innovazioni, che non contrastassero con i criteri stabiliti dalla

legge delega. Tale contrasto non si sarebbe verificato con la

modifica contenuta nell'art. 52 del D. P. 27 ottobre 1953, n. 1067.

Inoltre la difesa pone in evidenza, che il divieto della contemporanea

iscrizione nei due albi non costituisce violazione di alcun principio

di eguaglianza. Contro tale divieto, posto per coloro che, in via

transitoria, avevano potuto fruire della doppia iscrizione sotto

l'impero del R.D. 28 marzo 1929, n. 588, non può invocarsi la più

ampia facoltà concessa ai dottori commercialisti. Trattasi di due

categorie professionali ben distinte (art. 6 ult. comma del R.D.

citato), e il legislatore non ha violato, né la dignità sociale dei

ragionieri esclusi, né i criteri di eguaglianza, se ha voluto

consentire ai dottori di ottenere la doppia iscrizione negata invece

ai ragionieri, ammessi, in virtù di norma transitoria, ad un albo

professionalmente superiore. A prescindere che, in pratica, le funzioni

spettanti ai dottori commercialisti assorbono le funzioni proprie dei

ragionieri (art. 1 D. P. 27 ottobre 1953, n. 1067, e art. 1 D. P. 27

ottobre 1953, n. 1068). Considerato in diritto :

La difesa del Pascolo ha impugnato di illegittimità

costituzionale la norma contenuta nell'art. 52 del D.P.R. 27 ottobre

1953, n. 1067, sull'ordinamento della professione di dottore

commercialista, perché in contrasto con le disposizioni degli artt. 3

primo comma e 4 primo comma della Costituzione. La proposta eccezione

è infondata.

Dispone l'art. 52: "Sono iscritti a loro domanda nell'albo o

nell'elenco, ai sensi dell'art. 50, previa cancellazione dall'albo dei

ragionieri, i ragionieri iscritti nell'albo degli esercenti in economia

e commercio: tale iscrizione non dà diritto al titolo di dottore

commercialista". In sostanza la norma delegata mentre consente ad un

dottore commercialista, in possesso anche del diploma di ragioniere,

di iscriversi e nell'albo degli esercenti in economia e commercio e

nell'albo dei ragionieri, inibisce agli antichi ragionieri, già

iscritti in entrambi detti albi (art. 6 R.D. 28 marzo 1929, n. 588),

di iscriversi nell'albo degli esercenti in economia e commercio, senza

"previa cancellazione" dall'albo dei ragionieri. Tale divieto della

contemporanea iscrizione nei due albi non viola la "dignità sociale"

degli esclusi. Invero il principio enunciato nel comma primo dell'art.

3 della Costituzione sta a significare, che devesi riconoscere ad ogni

cittadino uguale dignità pur nella varietà delle occupazioni o

professioni, anche se collegate a differenti condizioni sociali;

perché ogni attività lecita è manifestazione della persona umana,

indipendentemente dal fine cui tende e dalle modalità con cui si

compie. Ora il divieto ai vecchi ragionieri di poter mantenere la

iscrizione nei due albi professionali non ha violato la loro dignità

sociale; che anzi il legislatore ha messo costoro in condizione di

potersi iscrivere ad un albo professionale per cui è prescritto un

titolo accademico superiore, quale è quello degli esercenti in

economia e commercio rispetto a quello dei ragionieri.

Né detto divieto è in contrasto con l'altro principio della

"eguaglianza di tutti i cittadini davanti alla legge", enunciato nello

stesso art. 3 della Costituzione.

Questo principio non va inteso nel senso, che il legislatore non

possa dettare norme diverse per regolare situazioni che esso ritiene

diverse, adeguando così la disciplina giuridica agli svariati aspetti

della vita sociale. Ma lo stesso principio deve assicurare ad ognuno

eguaglianza di trattamento, quando eguali siano le condizioni

soggettive ed oggettive alle quali le norme giuridiche si riferiscono

per la loro applicazione. La valutazione della rilevanza delle

diversità di situazioni in cui si trovano i soggetti dei rapporti da

regolare non può non essere riservata alla discrezionalità del

legislatore, salva l'osservanza dei limiti stabiliti nel primo comma

del citato art. 3.

Pertanto la norma impugnata non viola il dedotto principio della

"eguaglianza dei cittadini davanti alla legge", perché non disconosce

ai vecchi ragionieri la posizione giuridica corrispondente alla loro

capacità e all'attività che svolgono. Essi sia rimanendo nell'albo

dei ragionieri, sia iscrivendosi nell'albo degli esercenti in economia

e commercio possono svolgere la loro professione, entro la sfera che

la legge stabilisce, rispettivamente, per i ragionieri e per gli

esercenti in economia e commercio.

Infine non sussiste la violazione dell'art. 4, primo comma, della

Costituzione, che "riconosce a tutti i cittadini il diritto al lavoro".

Trattasi di un'affermazione sul piano costituzionale della importanza

sociale del lavoro che, senza creare rapporti giuridici perfetti,

costituisce un invito al legislatore a che sia favorito il massimo

impiego delle attività libere nei rapporti economici. Ciò posto non

si può invocare nella specie il su enunciato principio, perché il

ragioniere Pascolo, con la iscrizione in uno degli albi prescritti

dalla legge, può pienamente svolgere l'attività corrispondente alla

sua professione.

Ma la questione di legittimità costituzionale si pone sotto altro

profilo in quanto si assume, che il menzionato art. 52 avrebbe ecceduto

i limiti della delega conferita al Governo con la legge 28 dicembre

1952, n. 3060. Viene così sottoposta all'esame della Corre la

questione, se, ed entro quali limiti, sia consentito il sindacato di

legittimità costituzionale sulla legge delegata.

Occorre anzitutto stabilire, se la legge delegata possa essere

denunciata a questa Corte per vizio d'incostituzionalità. L'art. 134

della Costituzione stabilisce la competenza della Corte costituozionale

a giudicare "sulle controversie relative alla legittimità

costituzionale delle leggi e degli atti aventi forza di legge". Questa

garanzia della costituzionalità delle leggi si riannoda al principio

generale di carattere costituzionale, che il potere - dovere di fare

le leggi spetta soltanto al Parlamento nelle forme prescritte. Dal

sistema sul processo formativo delle leggi, accolto dalla Carta

costituzionale, risulta che la funzione legislativa è esercitata dalle

due Camere collettivamente con una procedura bene definita (ex artt.

70, 71, 1 comma, 72, 73, 74). Può inoltre essere esercitata, in via

eccezionale, dal Governo con modalità legislativa mente stabilite

(artt. 76, 77).

La legge delegata è una delle due forme eccezionali con cui si

esercita il potere normativo del Governo. Il relativo procedimento

consta di due momenti: nella prima fase il Parlamento con una norma di

delegazione prescrive i requisiti e determina la sfera entro cui deve

essere contenuto l'esercizio della funzione legislativa delegata (art.

76); successivamente, in virtù di tale delega, il potere esecutivo

emana i "decreti che hanno forza di legge ordinaria" (art. 77, comma 1

). Queste fasi si inseriscono nello stesso iter, e ricollegando la

norma delegata alla disposizione dell'art. 76, attraverso la legge di

delegazione, pongono il processo formativo della legge delegata, come

una eccezione al principio dell'art. 70. La norma dell'art. 76 non

rimane estranea alla disciplina del rapporto tra organo delegante e

organo delegato, ma è un elemento del rapporto di delegazione in

quanto, sia il precetto costituzionale dell'art. 76, sia la norma

delegante costituiscono la fonte da cui trae legittimazione

costituzionale la legge delegata.

La inscindibilità dei cennati momenti formativi dell'atto avente

forza di legge si evince anche dalla disposizione dell'art. 77, comma

1, secondo cui si nega al Governo il potere normativo, se non sia

intervenuta la delegazione delle Camere: l'art. 76, fissando i limiti

del potere normativo delegato, contiene una preclusione di attività

legislativa, e la legge delegata, ove incorra in un eccesso di delega,

costituisce il mezzo con cui il precetto dell'art. 76 rimane violato.

La incostituzionalità dell'eccesso di delega, traducendosi in una

usurpazione del potere legislativo da parte del Governo, è una

conferma del principio, che soltanto il Parlamento può fare le leggi.

Né per sottrarre le leggi delegate al controllo costituzionale si

dica che, nella specie, mancherebbe il presupposto per la esistenza

della controversia di legittimità costituzionale; cioè un contrasto

diretto tra norma ordinaria e precetto costituzionale, in quanto

soltanto tale contrasto potrebbe dar luogo ad un accertamento di

conformità o di divergenza costituzionale. Giacché se di regola il

rapporto di costituzionalità sorge tra un precetto costituzionale e

una legge ordinaria, non è da escludere che, in piena aderenza al

sistema, possa egualmente verificarsi una violazione di un precetto

costituzionale, come per le leggi delegate, qualora nello esercizio del

potere normativo eccezionalmente attribuito al Governo non siano

osservati i limiti prescritti. Anche in siffatta ipotesi si verifica un

caso di mancanza di potere normativo delegato, che non può sfuggire al

sindacato di questa Corte.

La tesi opposta, che considera la legge delegante e la legge

delegata, come leggi ordinarie, porterebbe a negare la competenza di

questa Corte a conoscere di eventuali contrasti tra le due norme,

attribuendone l'esame al giudice ordinario.

Non può inoltre sostenersi che, considerando la norma delegata

come provvedimento di esecuzione della legge delegante, le eventuali

esorbitanze debbano essere conosciute dal giudice ordinario, al pari

degli eccessi dei regolamenti esecutivi; perché, non trovandosi la

legge delegata sullo stesso piano costituzionale del regolamento

esecutivo, non si può relativamente ai vizi dell'atto avente forza di

legge ordinaria negare la particolare più efficace tutela disposta

dalla Costituzione.

Sarebbe in contrasto col principio organizzativo posto a base della

formazione delle leggi, negare per le leggi delegate, aventi anche esse

carattere generale e che pur possono essere mancanti di elementi

essenziali, sia la tutela costituzionale predisposta per le leggi del

potere legislativo, sia la possibilità di una decisione con efficacia

erga omnes (art. 136 Costituzione).

Pertanto non è a dubitare, che la violazione delle norme

strumentali per il processo formativo della legge nelle sue varie

specie (artt. 70, 76, 77 Costituzione), al pari delle norme di

carattere sostanziale contenute nella Costituzione, siano suscettibili

di sindacato costituzionale; e che nelle "questioni di legittimità

costituzionale di una legge o di un atto avente forza di legge" (artt.

1 legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1; 23 comma 3 e 27 legge 11

marzo 1953, n. 87) vanno comprese le questioni di legittimità

costituzionale relative alle leggi delegate.

Consegue che il sindacato è devoluto sempre alla competenza della

Corte costituzionale, ai sensi degli artt. 1 cit. legge costituzionale

n. 1, 23 cit. legge 1953, n. 87; soltanto le decisioni della Corte

costituzionale possono assicurare, con la certezza del diritto, la

piena tutela del diritto del cittadino alla costituzionalità delle

leggi.

Affermata la sindacabilità costituzionale della legge delegata,

occorre precisare i rapporti tra legge delegante e legge delegata.

La legge delegante va considerata con riferimento all' art. 76

della Costituzione, per accertare se sia stato rispettato il precetto

che ne legittima il processo formativo. L'art. 76 indica i limiti

entro cui può essere conferito al Governo l'esercizio della funzione

legislativa.

Per quanto la legge delegante sia a carattere normativo generale,

ma sempre vincolante per l'organo delegato, essa si pone in funzione di

limite per lo sviluppo dell'ulteriore attività legislativa del

Governo. I limiti dei principi e criteri direttivi, del tempo entro il

quale può essere emanata la legge delegata, di oggetti definiti,

servono da un lato a circoscrivere il campo della delegazione sì da

evitare che la delega venga esercitata in modo divergente dalle

finalità che la determinarono; devono dall'altro consentire al potere

delegato la possibilità di valutare le particolari situazioni

giuridiche della legislazione precedente, che nella legge delegata deve

trovare una nuova regolamentazione.

Se la legge delegante non contiene, anche in parte, i cennati

requisiti, sorge il contrasto tra norma dell'art. 76 e norma

delegante, denunciabile al sindacato della Corte costituzionale,

s'intende dopo l'emanazione della legge delegata.

Del pari si verifica un'ipotesi d'incostituzionalità, quando la

legge delegata viola direttamente una qualsiasi norma della

Costituzione. Nel caso in esame l'art. 52 precitato non è in

contrasto, come si è dimostrato, con gli articoli 3 e 4 della

Costituzione.

La legittimità costituzionale della legge delegata va poi

esaminata in relazione alla norma dell'art. 77, comma 1, della

Costituzione, secondo la quale "il Governo non può, senza delegazione

delle Camere, emanare decreti che abbiano valore di legge ordinaria".

La delegazione è accompagnata, come si è detto, da limiti che si

riflettono sulla legge delegata, la cui legittimità costituzionale è

subordinata alla conformità della norma delegata alla norma delegante.

E le controversie di legittimità costituzionale hanno appunto per

oggetto l'accertamento della conformità o divergenza della legge o

dell'atto avente forza di legge da un precetto costituzionale.

Il giudizio sulla conformità o divergenza porta a considerare

l'eccesso di delega, come figura comprensiva della mancanza, anche

parziale, di delegazione, nonché l'uso del potere normativo da parte

del Governo oltre il termine fissato, ovvero in contrasto con i

predeterminati criteri direttivi o per uno scopo estraneo a quello per

cui la funzione legislativa fu delegata.

Lo stesso giudizio ricorre anche quando, fuori dei casi su

indicati, trattasi di coordinare la legge delegata a quella delegante,

ricercandone i caratteri sistematici che le collegano e che valgano a

ricondurre, nei giusti limiti della norma delegante, il contenuto della

legge delegata.

In questa ipotesi non sorge una normale questione

d'interpretazione devoluta al giudice ordinario, bensì, venendo in

contestazione il profilo costituzionale della norma impugnata, si pone

sempre una questione di legittimità costituzionale.

La valutazione, poi, circa la conformità o divergenza deve

necessariamente risultare da un processo di confronto tra le due norme;

il quale peraltro va contenuto alla indagine sulla sussistenza dei

requisiti, che condizionano la legittimità costituzionale della norma

delegata; una più approfondita interpretazione, investendo il merito,

ossia l'opportunità della norma, esorbiterebbe dalle finalità

istituzionali di questa Corte.

Applicando i su menzionati principi alla specie in esame, è a

ritenere che il Governo non sia incorso nel denunciato eccesso di

delega col vietare ai vecchi ragionieri, già iscritti e nell'albo dei

ragionieri e nell'albo degli esercenti in economia e commercio, e

sforniti del titolo di dottore commercialista, di iscriversi nel

secondo albo senza previa cancellazione dall'albo dei ragionieri (art.

52 legge delegata approvata con D.P.R. 27 ottobre 1953, n. 1067).

Invero la legge delegante 28 dicembre 1952, n. 3060, dopo avere

precisato l'oggetto della delega nella "revisione degli ordinamenti

delle professioni di professionista in economia e commercio e di

ragioniere", ha segnato al potere normativo delegato i seguenti limiti:

divieto di attribuzioni di attività in via esclusiva; costituzione

degli organi professionali ispirata a principi democratici; esclusione

dagli albi dei pubblici impiegati cui sia vietato l'esercizio della

libera professione; tutela dei diritti degli interessati e difesa degli

incolpati in materia disciplinare.

Il Governo, investito del cennato potere, ha emanato l'ordinamento

della professione di dottore commercialista, riguardante lo stesso

oggetto della delega; e poiché la nuova legge si ricollegava a

precedenti ordinamenti da modificare, completare e coordinare, ha

tenuto conto, come doveva, delle disposizioni già vigenti e, in modo

particolare, degli artt. 5 e 6 del R.D. 28 marzo 1929, n. 588,

relativi al regolamento per l'esercizio della professione in materia di

economia e commercio.

Infine il divieto impugnato di illegittimità costituzionale non

contrasta con i criteri direttivi contenuti, nell'atto di delegazione,

giacché l'opzione accordata ai vecchi ragionieri di iscriversi

nell'albo degli esercenti in economia e commercio, previa cancellazione

dall'albo dei ragionieri, risponde da un lato alla rigorosa

specificazione cui si informano i nuovi albi, rientra dall'altro nella

facoltà data al Governo di procedere ad una revisione (o riforma) del

precedente ordinamento, che doveva essere rinnovato per adeguarlo alle

sopravvenute esigenze dell'attività professionale che disciplina.

Pertanto la legge delegata si è mantenuta nei limiti indicati

nell'atto di delegazione.