Sentenza n. 3/1964

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso dal Presidente della Regione siciliana con

ricorso notificato l'8 aprile 1963, depositato nella cancelleria della

Corte costituzionale il 22 successivo ed iscritto al n. 5 del Registro

ricorsi 1963, per conflitto di attribuzione tra la Regione siciliana e

lo Stato, sorto a seguito della circolare del Ministro per la pubblica

istruzione 30 novembre 1962, n. 7325, avente ad oggetto "Concorsi

magistrali: ricorsi gerarchici".

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Presidente del

Consiglio dei Ministri;

udita nell'udienza pubblica del 4 dicembre 1963 la relazione del

Giudice Giuseppe Castelli Avolio;

uditi l'avv. Giuseppe Guarino, per la Regione siciliana, e il

sostituto avvocato generale dello Stato Francesco Agrò, per il

Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Con ordinanza 31 luglio 1961, n. 2250/48, il Ministro per la

pubblica istruzione dettava norme in materia di concorsi magistrali a

posti del ruolo normale e del ruolo in soprannumero, e regolava, fra

l'altro, con gli artt. 22 e 31, la procedura dei ricorsi gerarchici

contro i provvedimenti di esclusione dai concorsi o di decadenza da

ogni diritto conseguente alla partecipazione ai medesimi, emessi dai

Provveditori agli studi, stabilendo che le impugnazioni andavano

presentate ad esso Ministro entro quindici giorni dalla comunicazione

del provvedimento impugnato.

Con circolare, poi, del 30 novembre 1962, n. 7325, diretta ai

Provveditori agli studi della Sicilia, e per conoscenza all'Assessorato

della pubblica istruzione della Regione siciliana, rispondendo ad un

quesito sollevato dal Provveditore agli studi di Catania, in vista di

altra circolare con cui l'Assessorato alla Regione aveva affermato la

propria competenza a decidere i ricorsi gerarchici prodotti dagli

insegnanti elementari in materia di concorsi magistrali, il Ministero

della pubblica istruzione, richiamandosi ai citati articoli

dell'ordinanza n. 2250/48, ricordava che la disciplina ivi prevista non

prevedeva deroghe per la Regione siciliana, e che, d'altra parte, il

Ministero aveva già provveduto a decidere numerosi ricorsi del genere.

Invitava quindi, testualmente, il Provveditore "ad attenersi anche per

l'avvenire alle disposizioni dell'ordinanza".

2. - Con ricorso del 6 aprile 1963, notificato l'8 aprile e

depositato nella cancelleria della Corte costituzionale il 22 dello

stesso mese, il Presidente pro tempore della Regione siciliana,

rappresentato e difeso dall'avv. Giuseppe Guarino, previa delibera

della Giunta regionale del 4 marzo 1963, dato atto di avere avuto

conoscenza della citata circolare solo nel marzo 1963, sollevava

conflitto di attribuzione contro la stessa, affermando che invadeva la

sfera di competenza amministrativa spettante alla Regione, a norma

dell'art. 20 dello Statuto siciliano, in relazione agli artt. 14,

lett. r, e 17, lett. d, dello Statuto medesimo.

A sostegno del ricorso la Regione osserva che, a norma dell'art.

20, il Presidente e gli assessori svolgono in via primaria, cioè in

base ad una competenza propria, le funzioni esecutive ed amministrative

concernenti le materie di cui agli artt. 14, 15 e 17 dello Statuto, fra

cui l'istruzione elementare, mentre, nelle materie non comprese in tali

articoli, svolgono un'attività amministrativa secondo le direttive dei

Governo dello Stato.

L'esercizio di tali funzioni amministrative sarebbe senz'altro

obbligatorio per il Presidente e gli assessori, che però svolgerebbero

quelle concernenti le materie non comprese nei detti artt. 14, 15 e 17

come organi decentrati dello Stato, in virtù di un'attribuzione

istituzionale operata dalla norma costituzionale. Essendo la pubblica

istruzione materia di competenza legislativa ed amministrativa primaria

della Regione a norma degli artt. 14 e 15 dello Statuto, non sarebbe

rilevante la mancanza delle direttive di cui all'art. 20. Comunque,

anche nelle altre materie, non potrebbe consentirsi che l'esercizio

della relativa potestà amministrativa resti subordinato all'emanazione

delle direttive statali.

Il potere amministrativo regionale non potrebbe infatti essere

condizionato dalle direttive centrali, dovendosi ritenere che queste

sarebbero vincolanti, ove esistano, mentre la loro carenza non

impedirebbe l'esercizio delle potestà regionali, poiché, in caso

contrario, lo Stato sarebbe arbitro di trasferire o meno l'esercizio

delle competenze stesse alla Regione, e ciò sarebbe in contrasto con

la lettera e lo spirito dell'art. 20 dello Statuto siciliano.

Comunque, aggiunge la Regione, nella materia in esame non sarebbero

configurabili direttive di sorta, poiché per la decisione dei ricorsi

gerarchici, si tratta esclusivamente di interpretare la legge, ed è

logicamente inammissibile l'emanazione di direttive al riguardo.

La Regione afferma, inoltre, di avere esercitato la funzione in

esame fin dalla sua istituzione, decidendo numerosi ricorsi in materia

con il consenso ed anzi la collaborazione dello Stato, che trasmetteva

all'Assessorato regionale quelli erroneamente indirizzati al Ministero

della pubblica istruzione, ed all'uopo fa riferimento alla allegata

documentazione. Ricorrerebbe, quindi, una fattispecie analoga a quella

decisa con la sentenza n. 77 del 1958 della Corte costituzionale,

riguardante il caso dei provvedimenti di trasferimento e assegnazione

provvisoria di maestri adottati dalla Regione, e che la Corte ha

ritenuto emanati dalla Amministrazione regionale quale organo

decentrato dallo Stato.

La Regione infine, per quanto occorra, dichiara di estendere

l'impugnativa all'ordinanza ministeriale 31 luglio 1961, spiegando

peraltro che con l'ordinanza stessa, riferentesi genericamente al

territorio nazionale, non si sarebbe posta in essere la lamentata

violazione dell'art. 20 dello Statuto siciliano, violazione che si

sarebbe verificata, invece, con la circolare 30 novembre 1962, che

ribadiva specificamente, nei confronti della Regione siciliana, il

precetto enunciato nella ordinanza secondo cui i ricorsi vanno

presentati al Ministro per la pubblica istruzione.

Conclude chiedendo dichiararsi la competenza di essa Regione per

l'esercizio delle funzioni amministrative relative alla decisione dei

ricorsi gerarchici degli insegnanti elementari avverso gli atti dei

Provveditori agli studi della Sicilia in materia di concorsi

magistrali, ed annullarsi, conseguentemente, i provvedimenti impugnati.

3. - Si sono costituiti dinanzi alla Corte il Presidente del

Consiglio dei Ministri e il Ministro per la pubblica istruzione pro

tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello Stato,

che ha depositato le deduzioni difensive il 26 aprile 1963.

L'Avvocatura eccepisce pregiudizialmente l'inammissibilità del

ricorso, rilevando che la circolare impugnata sarebbe un mero atto di

esecuzione dell'ordinanza ministeriale del 1961, il cui termine di

impugnativa sarebbe largamente decorso.

Nel merito afferma che non essendo stato ancora disposto il

trasferimento alla Regione degli uffici e servizi relativi alla

istruzione pubblica, questi sarebbero ancora gerarchicamente

subordinati soltanto ai superiori uffici statali, e ciò anche se deve

ammettersi che, di fatto, la Regione abbia esercitato funzioni

amministrative in tema di pubblica istruzione. Dovendosi escludere un

vincolo gerarchico tra i Provveditori e l'Assessore regionale alla

P.I., dovrebbe del pari escludersi il potere di questo ultimo di

decidere i ricorsi gerarchici contro i provvedimenti adottati dai

primi.

Irrilevante parrebbe quindi la questione concernente l'emanazione

delle direttive ai sensi dell'art. 20 dello Statuto siciliano, cui

accenna la Regione; e si paleserebbe altresì inconferente il richiamo

alla sentenza n. 77 del 1958 della Corte, trattando questa un'ipotesi

tutt'affatto diversa, dove non era questione di ricorsi gerarchici, ma

di "provvedimenti amministrativi lasciati adottare dallo Stato alla

Regione".

Conclude, pertanto, l'Avvocatura chiedendo dichiararsi

inammissibile o comunque rigettarsi il ricorso.

4. - La difesa della Regione ha depositato, nei termini, una

memoria illustrativa, con la quale sviluppa le tesi difensive già

esposte, ampliandole, e si oppone alle obbiezioni svolte

dall'Avvocatura.

In particolare la difesa della Regione ribadisce l'affermazione che

l'effettivo esercizio delle funzioni amministrative previste dall'art.

20 dello Statuto non sarebbe subordinato alla previa emanazione delle

norme di attuazione di cui all'art. 43 dello Statuto stesso, perché il

trasferimento delle funzioni sarebbe avvenuto in virtù della stessa

norma costituzionale che attribuirebbe in concreto e non in via

ipotetica al Presidente e agli assessori regionali una permanente

competenza amministrativa "in via generale", e cioè riferentesi non

solo alle materie demandate alla competenza legislativa della Regione,

ma anche a quelle destinate a rimanere nella sfera legislativa dello

Stato. Ciò sarebbe confermato dalla circostanza che, in effetti, la

Regione cominciò ad operare normalmente anche prima della emanazione

delle norme di attuazione.

Secondo la difesa della Regione, la citata norma statutaria avrebbe

inteso mantenere l'orientamento già sancito in materia con i DD. LL.

18 marzo 1944, n. 91, 28 dicembre 1944, n. 416, e 1 febbraio 1945, n.

50, con cui si creò in Sicilia l'Alto Commissario, e gli si

conferirono quasi tutte le attribuzioni delle amministrazioni centrali.

Non sarebbe verosimile pensare infatti, secondo la Regione, che lo

Statuto, norma fondamentale dell'autonomia regionale, abbia voluto

togliere alla Sicilia ciò che essa già aveva in forza dei citati

decreti. Si tratterebbe quindi di sostituzione dell'Alto Commissario

con il Presidente e gli assessori regionali, e rivestendo questi ultimi

la qualità di organi statali decentrati, si appaleserebbe di tutta

evidenza che gli stessi potrebbero esercitare le loro funzioni

indipendentemente dall'emanazione delle norme di attuazione.

La difesa della Regione poi, sulla base delle esposte

considerazioni, afferma l'esistenza del vincolo di supremazia

gerarchica fra l'Assessore regionale competente ed i Provveditori agli

studi, e contesta quindi la tesi difensiva dell'Avvocatura, secondo

cui, viceversa, la mancanza di tale vincolo comporterebbe il difetto,

da parte dell'Assessore, della potestà di decidere i ricorsi

gerarchici contro i provvedimenti in esame.

La difesa della Regione, infine, ulteriormente insiste sul

significato favorevole alla propria tesi delle esibite comunicazioni

"per competenza" all'Assessore regionale, da parte del Ministero, di

atti relativi a ricorsi che "per errore" gli erano stati diretti, e

confuta l'eccezione pregiudiziale di inammissibilità del ricorso

sollevata dall'Avvocatura, riaffermando che l'ordinanza ministeriale 31

luglio 1961, interpretata alla luce di tali rilievi di fatto, dovrebbe

chiaramente intendersi come rivolta a disciplinare in via generale la

materia, e non potrebbe, in difetto di espressa menzione, modificare la

regolamentazione speciale costantemente attuata per la Sicilia. Ciò

senza dire che, in ogni caso, nessuna prova l'avversario avrebbe

fornito circa l'avvenuta conoscenza della ordinanza da parte della

Regione in epoca anteriore al termine di impugnazione.

La Regione pertanto insiste nelle già prese conclusioni.

5. - L'Avvocatura ha pure depositato, nei termini, una memoria

illustrativa con cui formula, in via pregiudiziale, ulteriori motivi di

inammissibilità del ricorso. Afferma in sostanza l'Avvocatura -

richiamandosi alla sentenza n. 83 del 1962 della Corte - che, nella

specie, non potrebbe profilarsi un conflitto di attribuzione, in

quanto, non essendo ancora intervenute le norme di attuazione in

materia di istruzione elementare, e non essendo quindi ancora passata

alla Regione la relativa competenza amministrativa, nel caso attuale il

conflitto si determinerebbe, quanto ai soggetti, non fra lo Stato e la

Regione, ma fra il Ministero della P.I., organo amministrativo centrale

dello Stato, e il Presidente della Giunta o l'Assessore regionale, pure

organi amministrativi statali, anche se decentrati, e quanto

all'oggetto, non sulla interpretazione dello Statuto, che non potrebbe

essere invocato fino alla emanazione delle norme di attuazione, bensì

in relazione al D.L. 30 giugno 1947, n. 567, che è norma legislativa

ordinaria.

Per il resto, l'Avvocatura ribadisce le argomentazioni svolte in

precedenza, e conferma, pertanto, le già prese conclusioni. Considerato in diritto :

1. - L'Avvocatura dello Stato ha eccepito la inammissibilità del

ricorso sotto un duplice profilo. Dovrebbe dichiararsi inammissibile

il ricorso in quanto la circolare impugnata del 30 novembre 1962 non

sarebbe altro che mero atto di esecuzione dell'ordinanza ministeriale

del 31 luglio 1961, non impugnata a suo tempo dalla Regione siciliana.

Se, poi, dovesse ammettersi che, in forza della seconda parte del primo

comma dell'art. 20 dello Statuto speciale per la Sicilia, il Presidente

della Regione o l'Assessore regionale alla P.I. agiscano quali organi

dello Stato, recependo da questo il potere di decidere i ricorsi

gerarchici di cui si tratta, non potrebbe ipotizzarsi un conflitto

costituzionale di attribuzioni fra organi rientranti entrambi nella

stessa organizzazione amministrativa dello Stato, nell'esercizio di un

potere di questo proprio.

È ovvio che, sotto questo secondo profilo, l'eccezione è da

disattendere, perché involge proprio la risoluzione della questione di

merito che la Corte è chiamata a decidere.

2. - È da osservare peraltro che, come questa Corte varie volte ha

ritenuto (v. sentenze 7 marzo 1957, n. 46; 16 dicembre 1958, n. 77),

nei giudizi dinanzi ad essa proposti in via principale, non può

senz'altro darsi assoluta rilevanza a quelle preclusioni, come

l'inammissibilità del ricorso, che altrimenti spiegano piena efficacia

nei giudizi inter partes. Tuttavia è da notare, rispetto al primo

profilo come sopra delineato dell'eccezione di inammissibilità

sollevata dall'Avvocatura dello Stato, che, comunque voglia

qualificarsi la circolare ministeriale del novembre 1962, o quale norma

di esecuzione della precedente ordinanza del luglio 1961, o, piuttosto,

quale atto confermativo di questa, non può farsi questione di

tardività del ricorso rispetto all'ordinanza, perché non risulta che

essa sia stata comunicata o che comunque sia venuta a conoscenza dei

competenti organi della Regione. E tale comunicazione o la conoscenza

erano imprescindibili, per il decorso del termine di cui all'art. 39

della Legge 11 marzo 1953, n. 87, trattandosi di un atto interno

dell'Amministrazione della pubblica istruzione, i cui destinatari erano

i Provveditori agli studi, cioè organi propri dell'Amministrazione

medesima, periferici.

3. - Nel merito il ricorso è infondato.

La difesa della Regione sostiene che il Presidente della Giunta

regionale o l'Assessore alla P.I. abbiano, in base all'art. 20 dello

Statuto, una competenza amministrativa generale e permanente, che si

riferirebbe "non solo alle materie demandate alla competenza

legislativa della Regione, tassativamente indicate nello Statuto, ma

anche a quelle destinate a rimanere di pertinenza dello Stato".

Per sorreggere questa affermazione si richiama, innanzi tutto, ad

un elemento storico, cioè ai precedenti legislativi rappresentati dal

D.L. 18 marzo 1944, n. 91, e dal D.L.L. 28 dicembre 1944, n. 416,

modificato col D.L.L. 1 febbraio 1945, n. 50. Con questi decreti fu

creato in Sicilia l'Alto Commissariato il quale, salvo alcune

esclusioni, era competente ad esercitare nell'Isola tutte le

attribuzioni delle Amministrazioni centrali. Soppresso l'Alto

Commissariato e entrato in vigore lo Statuto speciale, "sarebbe

inverosimile - scrive la difesa della Regione - pensare che lo Statuto,

norma fondamentale dell'autonomia siciliana, abbia voluto togliere alla

Sicilia ciò che la Sicilia già aveva:

sarebbe contraddittorio concludere che lo Statuto, atto emanato per

approfondire e sviluppare il solco iniziato col D.L. del 1944, n. 91,

abbia introdotto restrizioni rispetto alla disciplina preesistente". Ma

questo riferimento e l'illazione che se ne trae non valgono, perché è

appunto il D.L. del 1944, n. 91, che, nello stabilire, con l'art. 2, le

attribuzioni dell'Alto Commissariato per la Sicilia, espressamente

eccettuava, nell'ultimo comma, la materia riguardante gli impiegati

dello Stato (e non si è mai dubitato che gli insegnanti elementari

siano impiegati dello Stato) e quelli degli enti di diritto pubblico. E

questa esclusione veniva confermata nell'art. 1 del pure invocato D.L.

L. 28 dicembre 1944, n. 416. Il D.L.L. 1 febbraio 1945, n. 50,

concerne modificazioni riguardanti soltanto la composizione della

Consulta regionale e non contiene alcuna norma che si riferisca alle

attribuzioni dell'Alto Commissariato, mentre col D.L. 30 giugno 1947,

n. 567, che reca norme transitorie per l'attuazione dello Statuto

siciliano, veniva stabilito che: "fino a quando non sarà attuato

completamente il passaggio degli uffici e del personale dello Stato

alla Regione, e fino a quando non saranno emanate tutte le norme

occorrenti per l'attuazione dello Statuto della Regione siciliana,

continuano ad osservarsi, in quanto applicabili, le disposizioni del

R.D.L. 18 marzo 1944, n. 91, e successive aggiunte e modificazioni". Si

è riportati, quindi, alla eccettuazione espressamente contenuta nel

richiamato precedente decreto.

4. - Bisogna pertanto riandare all'art. 20 dello Statuto speciale

per accertare se questo, per se stesso, in qualche guisa giustifichi

l'attribuzione della materia in esame agli organi della Regione.

La difesa della Regione sostiene che i suoi organi sarebbero

competenti in base alla disposizione del primo comma, seconda parte,

dell'art. 20, e che nel caso in esame ricorrerebbe una fattispecie

analoga a quella decisa dalla Corte con la menzionata sentenza n. 77

del 1958. Ma va subito osservato che la controversia decisa con questa

sentenza era del tutto particolare. La Corte, limitando il proprio

esame, in relazione al caso da decidere, alla materia dei trasferimenti

e delle assegnazioni provvisorie di insegnanti elementari disposti

dall'Assessore regionale alla P.I., ebbe a rilevare che il Ministero

aveva "sempre" inviato all'Assessore i relativi atti e che non erano

mancate le direttive dell'Amministrazione centrale. E concludeva: "Di

conseguenza, si deve dichiarare che la Regione ha operato nella materia

della presente controversia non jure proprio, bensì quale organo

decentrato dell'Amministrazione statale, la quale rimane titolare di

questi poteri fino a quando non passeranno alla Regione con il

procedimento stabilito dall'art. 43 dello Statuto siciliano o in altra

guisa giuridicamente efficace. In tale veste l'Amministrazione

regionale è tenuta a sottostare alle direttive dell'Amministrazione

centrale dello Stato". In questo modo la Corte, mentre decideva un caso

particolare, chiaramente precisava il concetto - che va ribadito anche

rispetto all'attuale controversia - che, per aversi una competenza

decentrata della Regione in virtù della seconda parte del primo comma

dell'art. 20 dello Statuto speciale, occorre, come del resto si desume

dal detto articolo, che vi sia l'attribuzione del potere da parte del

competente organo dello Stato - attribuzione sia pure desumibile da

fatti concreti - e che da quello vengano date le direttive. Diviene

una quaestio facti il modo come tali direttive siano date.

Nel caso attuale: la materia è diversa da quella esaminata nella

ricordata sentenza, trattandosi di proposizione e risoluzione di

ricorsi gerarchici; non sono stati inviati per la decisione all'organo

regionale tutti i ricorsi inoltrati al Ministero della P.I. (i due,

soltanto, trasmessi dal Ministero all'Assessore dopo l'ordinanza del

1961, potrebbero anche essere stati inviati per errore); mancano del

tutto le direttive, le quali non è escluso che possano essere date

anche in questa materia.

Si deve dunque risolvere la presente controversia affermandosi la

competenza del Ministro per la P.I. a decidere i ricorsi gerarchici

degli insegnanti elementari in materia di concorsi banditi nelle

Provincie della Sicilia, e respingersi, di conseguenza, il ricorso

della Regione;