Sentenza n. 3/1977

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 4 della legge

2 aprile 1958, n. 332 (Attribuzione della personalità giuridica di

diritto pubblico all'ente per il museo nazionale di scienza e tecnica

"Leonardo da Vinci" in Milano), nel testo modificato dall'art. 2 della

legge 21 febbraio 1961, n. 95, promosso con ordinanza emessa il 13

dicembre 1975 dal tribunale di Milano nel procedimento civile vertente

tra Modenesi Gabriella ed altri e Ogliari Francesco, iscritta al n. 103

del registro ordinanze 1976 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 78 del 24 marzo 1976.

Visti gli atti di costituzione di Modenesi Gabriella, Ogliari

Francesco, nonché l'atto di intervento del Presidente del Consiglio

dei ministri;

udito nell'udienza pubblica del 27 ottobre 1976 il Giudice relatore

Edoardo Volterra;

uditi gli avvocati Antonio Sicardi e Michele Giorgianni, per

Ogliari e il sostituto avvocato generale dello Stato Giuseppe Angelini

Rota, per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Nel corso del procedimento promosso da Gabriella Modenesi,

Marianna Vaccaro Colombo e Carla Colombo per l'annullamento

dell'elezione a consigliere comunale di Milano di Francesco Ogliari,

basato sulla circostanza che il neoeletto ricopriva, al momento della

convalida dei risultati, la carica di presidente del Museo nazionale

della scienza e della tecnica "Leonardo da Vinci", Ente sovvenzionato

dal Comune di Milano, il tribunale di Milano, con ordinanza emessa il

13 dicembre 1975 sollevava questione di legittimità costituzionale

dell'art. 4 della legge 2 aprile 1958, n. 332, per come modificato

dall'art. 2 della legge 21 febbraio 1961, n. 95, in riferimento

all'art. 3 della Costituzione.

Secondo il tribunale, le norme impugnate, che prevedono la

partecipazione al consiglio di amministrazione del museo di tre

rappresentanti del Comune di Milano, escludono, per costante

giurisprudenza della Corte di cassazione, l'incompatibilità o

l'ineleggibilità di detti rappresentanti alla carica di consigliere

comunale.

Ciò avverrebbe in deroga al principio generale contenuto nell'art.

15, n. 3 del t.u. n. 570 del 1960, per il quale gli amministratori di

enti dipendenti, sovvenzionati o vigilati dal Comune, si trovano in

posizione d'incompatibilità o d'ineleggibilità rispetto

all'amministrazione di questo ultimo Ente per il contrasto di interessi

che si realizza cumulando la posizione di destinatari di ordini, di

benefici, di controlli, con quelle di direzione, di erogazione, o di

vigilanza, cumulo, secondo la Corte costituzionale (sentenza n. 129/75)

inconcepibile tanto sul piano della logica comune che su quello della

logica giuridica. Né tale posizione di contrasto d'interessi potrebbe

essere sanata dal fatto che sia la legge stessa a prevedere la

partecipazione al Consiglio di amministrazione di consiglieri comunali,

poiché la categoria di amministratori di enti dipendenti, vigilati o

sovvenzionati dal Comune sarebbe omogenea e non suscettibile di

distinzioni dinanzi al principio generale per cui il cumulo delle

relative cariche con quella di consigliere comunale è incompatibile

con il retto esercizio del mandato elettorale.

Di qui la dedotta violazione del principio di eguaglianza

ravvisabile nel diverso trattamento di situazioni identiche e non

giustificabile in base ad un preteso collegamento funzionale tra la

posizione di amministratore comunale e di consigliere di

amministrazione dell'ente, poiché secondo il tribunale, la normativa

denunziata opera nel senso che possono essere designati amministratori

del Museo anche rappresentanti del Comune che siano soggetti diversi

dai consiglieri comunali.

La discriminazione irragionevole all'interno della categoria di

amministratori di enti dipendenti non verrebbe meno infine per il solo

fatto che alcuni enti siano stati riconosciuti per legge, e che tale

legge preveda la presenza di rappresentanti del Comune

nell'amministrazione dell'Ente medesimo, perché non è possibile

assegnare alla forma di riconoscimento (legge piuttosto che decreto

presidenziale) un'efficacia sostanziale tale da rimuovere il contrasto

d'interessi precedentemente esposto.

2. - L'ordinanza è stata regolarmente comunicata, notificata e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale. Dinanzi alla Corte costituzionale

è intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri rappresentato e

difeso dall'Avvocatura generale dello Stato. Si sono costituiti

Francesco Ogliari, rappresentato e difeso dagli avvocati Michele

Giorgianni, Cesare Grassetti, Vincenzo Palladino e Antonio Sicardi;

Gabriella Modenesi, Marianna Vaccaro Colombo e Carla Colombo,

rappresentate e difese dagli avvocati Renato Paganuzzi ed Arturo Spano.

3. - Dopo aver esposto la giurisprudenza della Corte di cassazione,

nel senso che vi sarebbe un rapporto di deroga tra le norme che

prevedono la rappresentanza del Consiglio comunale in Enti vigilati,

sovvenzionati o dipendenti dal Comune ed il principio generale di cui

all'art. 15, n. 3, del t.u. n. 570/1960, il rappresentante delle

attrici dubita in primo luogo dell'esattezza di tale giurisprudenza,

muovendo dalla considerazione che rappresentante del Consiglio comunale

non deve essere necessariamente un consigliere comunale.

Secondo la difesa delle attrici, la ragione per la quale la suprema

Corte ritiene che nella specie la deroga sussista, starebbe nel fatto

che per il disposto della legge ordinaria cesserebbe quel conflitto

d'interesse fra l'Ente Comune e gli altri Enti che è alla base

dell'ineleggibilità. Senonché, da un lato, l'ineleggibilità

resterebbe comunque comminata e il giudice non potrebbe eliminarla

fondandosi sulla semplice ratio della norma, quando come nella specie,

non vi sia un rapporto d'incompatibilità logica tra le due

disposizioni; dall'altro lato la premessa porterebbe ad ammettere che

non soltanto gli amministratori nominati dal Comune, ma chiunque, di

qualunque provenienza, perché nominato in un Ente per il quale la

legge prevede che vi sia una rappresentanza del Comune, sia eleggibile

nonostante il disposto dell'art. 15, n. 3, più volte citato. La palese

inaccettabilità di tale conclusione dimostrerebbe che

l'incompatibilità in questione discende non da un ipotizzabile

contrasto d'interessi tra il Comune e gli Enti minori, ma dal contrasto

tra le cariche di amministratore di questo e di quell'Ente, contrasto

che la legge ordinaria non potrebbe far cessare.

Tutto ciò premesso, la difesa delle attrici, considerato che

nonostante le difficoltà sopra accennate la giurisprudenza consolidata

dalla Cassazione è ormai nel senso recepito dal tribunale, e cioè che

l'art. 15, n. 3, non si applica nei confronti di coloro per i quali la

legge prevede la nomina ad amministratori in rappresentanza del Comune,

concorda con il giudice a quo in ordine all''incostituzionalità di

simile disposizione, per i motivi già esposti nell'ordinanza di

rimessione, ponendo il dubbio se la regola esposta e prospettata come

incostituzionale vada dedotta dall'art. 4 della legge n. 332, del 1958

impugnata, ovvero più in generale dallo stesso art. 15, n. 3, del t.u.

n. 570 del 1960. Conclude comunque nel senso che la Corte dichiari

l'illegittimità costituzionale dell'art. 4 della legge n. 332 del

1958, nella parte in cui prevede che gli amministratori designati dal

Comune possano ricoprire contemporaneamente l'ufficio di consigliere

comunale del Comune di Milano.

4. - Nel chiedere che la questione venga dichiarata infondata, la

difesa di Francesco Ogliari pone in risalto che l'incompabibilità in

questione è posta in via generale da una legge ordinaria che può ben

essere derogata dallo stesso legislatore ove esso ritenga che

situazioni particolari richiedano una disciplina diversa da quella

comune. Ora, secondo il tribunale, tali deroghe sarebbero giustificate

quando esiste un collegamento funzionale fra uffici facenti capo al

Comune e all'Ente dipendente; negando però nella specie che tale

collegamento esista. Senonché tale ristretto concetto di collegamento

funzionale apparirebbe nella sua limitatezza erroneo: la partecipazione

di rappresentanti dell'ente principale, vigilante o sovvenzionante

all'amministrazione dell'ente dipendente o sovvenzionato, sarebbe,

invece, una delle forme di collegamento funzionale fra i due enti,

voluta dal legislatore, non tanto o non solo in considerazione della

parziale coincidenza delle finalità proprie di essi, quanto per

realizzare il migliore perseguimento dell'interesse pubblico

complessivo, in ragione del quale il collegamento funzionale (o d'altra

natura) è stato stabilito in deroga alla disciplina generale della

ineleggibilità. E, nel caso, risulterebbe evidente che tanto più e

meglio tale risultato finale sarà perseguito, quanto maggiore, a sua

volta, sia il collegamento del "rappresentante" all'ente che lo

designa: come avviene quando la designazione cada su persona che

contemporaneamente sia amministratore dell'ente principale, vigilante o

sovvenzionante. Il bilanciamento dei principi costituzionali,

inseparabili, del buon andamento e dell'imparzialità della pubblica

amministrazione, di cui all'art. 97 della Costituzione, avrebbe guidato

in questi casi il legislatore nel dettare una deroga alla disciplina

generale sulla ineleggibilità.

5. - Per l'Avvocatura dello Stato il conflitto d'interessi previsto

dall'art. 15, n. 3, non riguarda i singoli uffici dei due Enti distinti

(Consiglio comunale e consiglio d'amministrazione dell'Ente

sovvenzionato) bensì direttamente tali Enti. E pertanto il

collegamento funzionale negato nell'ordinanza di rimessione

sussisterebbe nel senso che il Comune, determinando indirettamente

l'attività dell'ente sovvenzionato, verrebbe garantito in ordine alla

regolare destinazione delle sue sovvenzioni.

Sarebbe perciò chiaro che, per effetto di tale collegamento, la

persona che è designata a rappresentare il Comune nel consiglio di

amministrazione dell'ente sovvenzionato, proprio perché portatore

nella organizzazione di tale ente degli interessi del Comune, non può

mai trovarsi, per ciò solo, in un conflitto di interessi con il

Comune.

In definitiva, quindi, il dualismo sovvenzionante - sovvenzionato

che è inconcepibile sul piano logico e giuridico, non potrebbe mai

realizzarsi nei confronti delle persone designate dal sovvenzionante a

rappresentare il sovvenzionato, perché in tale caso tutto si

risolverebbe nell'ambito degli interessi dello stesso sovvenzionante.

Per questi motivi la discriminazione tra amministratori nominati o

meno dal Comune, ai fini dell'eleggibilità a consigliere comunale

troverebbe razionale giustificazione nel fatto che i primi sarebbero

strumento del collegamento funzionale tra sovvenzionante e

sovvenzionato, e agirebbero in ogni caso in conformità degli interessi

del Comune, mentre i secondi, non ricevendo alcuna investitura da parte

del Comune, perseguono soltanto gli interessi dell'Ente contrastanti

con quelli del Comune stesso. Conclude perciò perché la questione

venga dichiarata non fondata.

6. - La difesa dell'Ogliari ha presentato memoria in cui, con ampie

ed approfondite argomentazioni, vengono ribadite le conclusioni già

rassegnate. Considerato in diritto :

1. - Come precisa esplicitamente l'ordinanza in epigrafe, la

denunzia di incostituzionalità da essa sollevata non investe

direttamente la disposizione dell'art. 4, lett. e), della legge n. 332

del 1958, modificata dall'art. 2, lett. e), della legge n. 95 del 1961

quale essa è letteralmente formulata dal legislatore, sibbene

l'interpretazione di essa in base a precedenti altre pronunzie della

giurisprudenza ordinaria. Più precisamente, il giudice a quo chiede

alla Corte l'esame della legittimità della deroga che la norma

denunziata avrebbe introdotto al principio di cui agli artt. 9 e 15, n.

3, della legge n. 570 del 1960, deroga non dichiarata esplicitamente

dalla legge, ma introdotta in via interpretativa dalla giurisprudenza.

Secondo questa, la previsione legislativa della partecipazione di

rappresentanti comunali all'amministrazione di enti dipendenti vigilati

o sovvenzionati dal Comune che ha operato la designazione farebbe venir

meno la causa di ineleggibilità nei loro confronti.

Il principio affermato in via interpretativa dalla recente

giurisprudenza della Cassazione va più esattamente riassunto

nell'affermazione che solo il legislatore, nel porre le norme di

organizzazione di enti che rientrano nelle categorie come sopra

elencate e nell'apprezzarne i compiti e le finalità in relazione a

quelli del Comune, può escludere che la presenza di consiglieri

comunali nell'amministrazione di detti enti determini quella situazione

conflittuale che in linea di principio sussiste e va eliminata.

In queste ipotesi, ha motivato la Cassazione, il divieto viene a

cessare, dovendosi escludere che una situazione di contrasto, anche

soltanto potenziale, di interessi fra il soggetto che rappresenta il

Comune stesso possa concretizzarsi in dipendenza di una funzione che il

primo esplica per disposizione di legge quale rappresentante del

secondo e nella quale, pertanto, non può verificarsi, secondo

l'apprezzamento del legislatore, quel conflitto che la legge vuole

evitare.

Da varie recenti pronunzie della magistratura ordinaria può

desumersi l'accoglimento del principio che anche una disposizione

legislativa nella quale sia genericamente prevista la presenza in un

ente di un rappresentante del Comune, anche se non sia specificatamente

indicato che rivesta la carica di membro del consiglio comunale, abbia

l'efficacia di escludere l'ineleggibilità di cui alla richiamata legge

del 1960.

Nella sua ordinanza il giudice a quo chiede alla Corte di

verificare la legittimità, in riferimento all'art. 3 della

Costituzione, della deroga come sopra formulata in via interpretativa,

in quanto, afferma, neppure il legislatore può dettare trattamenti

differenti in situazioni identiche. L'applicazione della deroga

suesposta introdurrebbe infatti una eccezione ad una generale

disposizione legislativa senza che sussistano specifiche ragioni che

valgano a giustificarla e creando in tal modo, in contrasto con il

principio costituzionale di uguaglianza, una disparità di trattamento

di enti dipendenti, sovvenzionati o vigilati dal Comune.

2. - L'art. 15 del d.P.R. 16 maggio 1960, n. 570, contenente il

testo unico delle leggi per la composizione e l'elezione degli organi

delle amministrazioni comunali è già stato oggetto di ripetuto esame

sotto diversi profili da parte di questa Corte, la quale con recente

sentenza n. 129 del 1975 ha dichiarato l'illegittimità costituzionale

del n. 3, limitatamente alla parte in cui considera ineleggibili gli

amministratori di enti, istituti o aziende dipendenti, sovvenzionati o

sottoposti a vigilanza del Comune, che siano cessati dalla carica o si

siano dimessi prima della convalida dell'elezione.

Ha invece ritenuto costituzionalmente legittimo il medesimo art.

15, n. 3, nella parte in cui, all'interno della categoria degli enti

come sopra indicati, non introduce una distinzione fra enti le cui

finalità possono collidere e quelli i cui scopi sono, anche se solo

parzialmente, coincidenti con quelli perseguiti dal Comune.

"È ovvio", ha infatti motivato la Corte, "che nel dettato, come

nella ratio, della disposizione, il conflitto determinante la

situazione di ineleggibilità non è originato dal contrasto degli

scopi perseguiti dagli enti in questione giacché questi - in via

generale - debbono ritenersi tutti ugualmente volti a soddisfare i

bisogni della comunità. Ciò che rileva, invece, è quel contrasto di

interessi che si realizza quando gli amministratori di enti dipendenti,

sovvenzionati o vigilati dal Comune, divengono amministratori anche di

questo ente, cumulando la posizione di destinatari di ordini, di

benefici o di controlli con quella di direzione, di erogazione e di

vigilanza. Il che è inconcepibile, non solo sul piano della logica

comune, ma anche di quella giuridica".

3. - Coerentemente ai principi che emergono dalle sentenze della

Corte non può accogliersi l'orientamento giurisprudenziale per cui

anche una generica indicazione legislativa che il Comune abbia propri

rappresentanti in un ente valga a togliere il contrasto di interessi

del cumulo delle posizioni di vigilato e di vigilante, di sovvenzionato

e di sovvenzionante, di direttore e di sottoposto che la Corte ha

considerato inconcepibile sotto il profilo logico e giuridico e come

causa ineluttabile di ineleggibilità a consigliere comunale.

Tale orientamento, motivato sulle considerazioni esposte al n. 1,

facendo riferimento più ad un presunto contrasto di interessi tra vari

enti che a quello dei titolari dei diversi uffici, che, invece, la

Corte ha ritenuto a fondamento della norma di cui all'art. 15, n. 3,

citato, viola i principi costituzionali di uguaglianza in materia di

elettorato passivo non sussistendo alcuna necessità organica

(specificamente rilevata dal legislatore in base a valutazioni immuni

da irragionevolezza) che i rappresentanti del Comune siano nel contempo

consiglieri del Comune medesimo.

4. - Passando all'esame della norma denunziata, va rilevato che

l'art. 4, lett. e), della legge 1958, n. 332, e l'art. 2, lett. e),

della legge n. 95 del 1961 hanno la conseguente identica formulazione

"l'Ente è retto da un Consiglio di amministrazione composto... e) da

tre rappresentanti del comune di Milano, designati dal Consiglio

comunale".

Da detta dizione può solo ricavarsi la disposizione normativa che

tre dei consiglieri d'amministrazione dell'ente devono essere

rappresentanti del Comune di Milano, designati dal Consiglio comunale

fra le persone che questo, con la più ampia discrezionalità, ritiene

idonee: non è affatto prescritto che questi consiglieri debbano

necessariamente essere consiglieri comunali.

L'amplissima libertà di scelta affidata dal legislatore al

consiglio comunale di Milano e l'assoluta mancanza nella norma

impugnata di una specifica indicazione della qualifica di consigliere

comunale per i rappresentanti del Comune in seno al consiglio di

amministrazione dell'Ente "Leonardo da Vinci" non solo non consente di

desumere secondo un'interpretazione conforme a Costituzione la tacita

volontà del legislatore di introdurre una particolare deroga all'art.

15 del t.u. n. 570 del 1960, ma neppure ritiene che lo stesso

legislatore abbia in questo caso specifico e con la norma impugnata

implicitamente escluso nel suo apprezzamento l'esistenza anche

potenziale di ogni e qualunque conflitto di interessi, o di

interferenza organizzativa o di collegamento funzionale fra il Comune

di Milano e l'Ente in parola nonché di ogni e qualunque dualismo

inerenti al cumulo della posizione di destinatari di ordini, di

benefici o di controlli con quella di direzione, di erogazione e di

vigilanza.

5. - Ne consegue pertanto che, rispetto alla norma di cui all'art.

2, lett. e), della legge n. 95 del 1961 non sussiste né può

sussistere quella deroga all'art. 15 del t.u. di cui al d.P.R. n. 570

del 1960 che viene costituzionalmente denunziata con l'ordinanza in

epigrafe e pertanto è palese l'infondatezza ai fini del giudizio in

corso della questione così sollevata.