Sentenza n. 3/1991

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 12, comma

primo, 23, 24, comma secondo, 27, 28 e 34 del decreto legislativo 26

aprile 1990, n. 105 (Organizzazione centrale e periferica

dell'amministrazione delle dogane e delle imposte indirette e

ordinamento del relativo personale, in attuazione della legge 10

ottobre 1989, n. 349), promosso con ricorso della Provincia autonoma

di Bolzano, notificato l'8 giugno 1990, depositato in cancelleria il

14 successivo ed iscritto al n. 45 del registro ricorsi 1990;

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 27 novembre 1990 il Giudice

relatore Antonio Baldassarre;

Uditi l'Avvocato Sergio Panunzio per la Provincia autonoma di

Bolzano e l'Avvocato dello Stato Sergio La Porta per il Presidente

del Consiglio dei Ministri;

RITENUTO IN FATTO

1. - Con ricorso ritualmente notificato e depositato, la Provincia

autonoma di Bolzano ha sollevato questione di legittimità

costituzionale degli artt. 12, primo comma, 23, 24, secondo comma,

27, 28 e 34 del Decreto legislativo 26 aprile 1990, n. 105

(Organizzazione centrale e periferica dell'amministrazione delle

dogane e delle imposte indirette e ordinamento del relativo

personale, in attuazione della legge 10 ottobre 1989, n. 349), per

violazione degli artt. 89, 100 e 107 dello Statuto speciale per il

Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670) e delle relative

norme di attuazione (d.P.R. 26 luglio 1976, n. 752, e successive

modificazioni).

Secondo la ricorrente, l'art. 12, primo comma, del Decreto

legislativo impugnato, nell'istituire la direzione compartimentale di

Bolzano come una delle articolazioni periferiche del Dipartimento

delle dogane e delle imposte indirette, presupporrebbe un'estensione

delle disposizioni contenute nel ricordato Decreto legislativo

all'ordinamento autonomo provinciale, ponendosi così in contrasto,

in particolare, con l'art. 107 dello Statuto speciale, il quale

prevede una procedura particolare, comportante il parere di una

commissione paritetica, in ordine alla modifica delle norme di

attuazione e della tabella n. 5 ad esse allegata, relativa agli

organici e alle carriere del personale del ruolo locale.

Analoghe censure vengono mosse dalla stessa ricorrente ad altre

disposizioni del Decreto impugnato, che, a suo giudizio,

comporterebbero modifiche o deroghe alla ricordata tabella n. 5. In

particolare, sono ritenuti lesivi soprattutto dell'art. 107 dello

Statuto e delle relative norme di attuazione: a) l'art. 23, secondo e

terzo comma, che rinvia a un decreto del Ministro delle finanze la

determinazione dei posti dirigenziali e le dotazioni organiche delle

altre qualifiche; b) l'art. 24, secondo comma, che demanda a un

decreto ministeriale la determinazione delle piante organiche degli

uffici periferici del Dipartimento; c) lo art. 27, che affida

anch'esso a un decreto del Ministro delle finanze la revisione

dell'ordinamento degli uffici periferici e la loro eventuale

unificazione.

Sempre ad avviso della ricorrente, altre disposizioni del Decreto

legislativo impugnato violerebbero gli artt. 89 e 100 dello Statuto

speciale e le relative norme di attuazione (artt. 1 e segg., 8 e

segg., tabella n. 5 del d.P.R. n. 752 del 1976), che prevedono

l'applicazione della proporzionale etnica e del principio del

bilinguismo al personale degli uffici pubblici ubicati nella

provincia di Bolzano. Le disposizioni di legge che si assumono

incostituzionali sotto il ricordato profilo sono: a) l'art. 23, primo

comma, il quale prevede che il personale del ruolo unico del

Dipartimento delle dogane e delle imposte indirette possa essere

destinato "a prestare servizio presso qualsiasi ufficio centrale o

periferico del Dipartimento stesso"; b) l'art. 34, il quale pone

norme transitorie per la prima copertura dei posti disponibili senza

far salve le speciali disposizioni previste per la Provincia di

Bolzano; c) l'art. 28, il quale contiene una disciplina diretta a

garantire la mobilità del personale senza tener conto della

particolare disciplina prevista per il personale degli uffici di

Bolzano e, in particolare, dell'art. 11 del d.P.R. n. 752 del 1976,

che non consente il trasferimento in altre regioni del personale del

ruolo locale di Bolzano prima di dieci anni dalla relativa immissione

in ruolo.

2. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri per chiedere il rigetto del ricorso.

Dopo aver ricordato che la Provincia autonoma di Bolzano aveva

formulato censure analoghe nel giudizio di legittimità

costituzionale promosso dalla stessa nei confronti della legge di

delega n. 349 del 1989 e che questa Corte le aveva respinte con la

sentenza n. 224 del 1990, l'Avvocatura dello Stato si riporta a

quest'ultima decisione per affermare che le disposizioni impugnate

non contrastano con il principio della proporzionale etnica e del

bilinguismo (artt. 89 e 100 dello Statuto), né con le regole

procedurali sulla formazione delle norme di attuazione (art. 107

dello Statuto), non essendo il legislatore tenuto, nel predisporre

una riorganizzazione generale di un determinato settore valida a

livello nazionale, a fare espressamente salve le diverse norme

statutarie e di attuazione applicabili, di per sé, alla Provincia di

Bolzano.

Sulle singole disposizioni impugnate l'Avvocatura dello Stato

osserva, in particolare, che l'art. 12 non ha innovato nulla rispetto

all'assetto preesistente, che già vedeva le circoscrizioni di

Bolzano e Trento gerarchicamente subordinate al Compartimento

doganale per la regione Trentino-Alto Adige. Riguardo agli artt. 23,

primo comma, 28 e 34, la resistente afferma che le norme generali ivi

previste trovano il loro limite, con riferimento al territorio della

Provincia di Bolzano, nella speciale disciplina predisposta dallo

Statuto e dalle norme di attuazione, con la quale quelle norme

dovranno essere coordinate in sede di concreta applicazione. Infine,

quanto agli artt. 23, secondo e terzo comma, 24, secondo comma, e 27,

l'Avvocatura osserva che non è sostenibile l'interpretazione

proposta dalla ricorrente circa l'estensione di quelle disposizioni

alla Provincia di Bolzano, dal momento che il Ministro delle finanze

recepirà nel suo decreto la speciale disciplina prevista per quella

Provincia ovvero attiverà il procedimento di modificazione di

quest'ultima disciplina nel rispetto delle regole statutariamente

previste.

3. - In prossimità dell'udienza la Provincia autonoma di Bolzano

ha depositato una memoria, con la quale, in replica alle

argomentazioni prodotte dall'Avvocatura dello Stato, sostiene che

l'affermazione circa la non necessità della espressa menzione della

salvezza delle competenze provinciali si risolve in quella di una

pretesa "inattualità" delle censure mosse, facendo essa rinvio alla

concreta applicazione delle norme impugnate da parte

dell'amministrazione pubblica. Tuttavia, continua la ricorrente, le

cose non stanno così, poiché le disposizioni censurate sono di per

sé puntualmente incompatibili con la disciplina statutaria e sono

insuscettibili di una interpretazione conforme alla predetta

disciplina. Non v'è, dunque, motivo, conclude la Provincia, di

attendere la concreta applicazione per via amministrativa al fine di

pronunciare l'illegittimità della disciplina impugnata. CONSIDERATO IN DIRITTO

1. - La Provincia autonoma di Bolzano dubita della legittimità

costituzionale degli artt. 12, primo comma, 23, 24, secondo comma,

27, 28 e 34 del Decreto legislativo 26 aprile 1990, n. 105

(Organizzazione centrale e periferica dell'amministrazione delle

dogane e delle imposte indirette e ordinamento del relativo

personale, in attuazione della legge 10 ottobre 1989, n. 349),

ritenendo che le suddette disposizioni si pongano in contrasto con

gli artt. 89 (principio della proporzionale etnica), 100 (principio

del bilinguismo) e 107 (procedimento per la modificazione delle norme

di attuazione) dello Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige

(d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670), nonché con le relative norme di

attuazione e, in particolare, con gli artt. 1, 8 e 11 del d.P.R. 26

luglio 1976, n. 752, e con la tabella n. 5 allegata a quest'ultimo

decreto.

2. - Non fondata è la questione di legittimità costituzionale

che la ricorrente ha sollevato nei confronti dell'art. 12 del Decreto

legislativo n. 105 del 1990, il quale istituisce la direzione

compartimentale di Bolzano come articolazione periferica del

Dipartimento delle dogane e delle imposte dirette per la Regione

Trentino-Alto Adige, per violazione degli artt. 89 e 100 e, in

particolare, dell'art. 107 dello Statuto speciale. La censura della

Provincia di Bolzano muove dall'attribuzione all'art. 12 di un

significato più generale, in certa misura condizionante le altre

censure, che si rivela errato. Tale articolo - in conformità alla

tabella n. 5 allegata alle norme di attuazione contenute nel d.P.R.

n. 752 del 1976, la quale prevede che a Bolzano vi sia un ufficio

compartimentale doganale, - ha istituito in questa città una delle

quattordici direzioni compartimentali, e precisamente quella operante

per l'intero territorio della Regione Trentino-Alto Adige. Tuttavia,

contrariamente a quel che suppone la ricorrente, l'inserimento della

sede di Bolzano fra le direzioni compartimentali nelle quali si

articola perifericamente il Dipartimento delle dogane e delle imposte

indirette, istituito con il Decreto legislativo n. 105 del 1990, non

comporta, di per sé, l'applicabilità agli uffici doganali di

Bolzano di tutte le norme contenute nel Decreto legislativo appena

citato.

Come questa Corte ha affermato nella sentenza n. 224 del 1990, il

dovuto rispetto delle norme di attuazione dello Statuto speciale per

il Trentino-Alto Adige imponeva al legislatore delegato l'istituzione

a Bolzano di un ufficio doganale compartimentale. L'art. 12

costituisce l'attuazione di tale vincolo e manifesta, quindi, la

volontà del legislatore di conformarsi alle ricordate norme di

attuazione. Eguale volontà deve ritenersi sussistente in relazione

ai restanti profili della complessa disciplina di riorganizzazione

degli uffici doganali e delle imposte indirette eventualmente

interferenti con le anzidette norme di attuazione, poiché in

mancanza di una espressa disposizione rivolta a estendere anche alla

Provincia di Bolzano l'intera disciplina predisposta o, comunque, di

una volontà abrogativa puntualmente manifestata, l'individuazione

delle norme applicabili deve avvenire secondo i principi generali e,

in particolare, secondo la regola per la quale, ove sia prevista una

disciplina speciale in deroga a una generale, essa deve avere

applicazione in luogo dell'altra.

Né può essere imputata al legislatore una volontà contraria

argomentando dal silenzio del decreto impugnato relativamente alla

salvezza della particolare disciplina normativa prevista per la

Provincia di Bolzano. È, infatti, del tutto ragionevole che, nel

predisporre una disciplina diretta a stabilire la complessiva

riorganizzazione del settore delle dogane e delle imposte indirette,

il Decreto legislativo impugnato ponga norme generali, valide per

l'intero territorio nazionale ad eccezione delle zone o degli

ordinamenti più particolari per i quali disposizioni di rango

superiore o frutto di competenze atipiche pongano norme speciali a

garanzia dei caratteri peculiari dell'autonomia propria di quegli

ordinamenti.

In considerazione di tali argomenti, questa Corte ha costantemente

affermato che tanto i principi statutari sulla proporzionale etnica e

sul bilinguismo, quanto le particolari disposizioni contenute nelle

norme di attuazione, trovano applicazione indipendentemente dal fatto

che siano richiamati dalle singole leggi ordinarie che regolano una

certa materia (v. spec. sentt. nn. 571, 768 e 1145 del 1988, 585 del

1989, 85 e 224 del 1990). Tanto più ciò vale, come ha precisato la

stessa Corte (v. sentt. nn. 585 del 1989 e 224 del 1990), in

relazione a ipotesi nelle quali, non diversamente dal caso in esame,

si è in presenza di leggi che contengono una disciplina generale o

una riorganizzazione complessiva di un determinato settore. Per tali

ragioni, dunque, la richiesta di dichiarare l'illegittimità

costituzionale dell'art. 12 del Decreto legislativo n. 105 del 1990

non può essere accolta.

3. - Sulla base dei principi appena menzionati, vanno dichiarate

non fondate anche le restanti questioni di legittimità

costituzionale sollevate dalla ricorrente.

In particolare, vanno rigettate le censure relative agli artt. 23,

secondo e terzo comma, 24, secondo comma, e 27, i quali demandano a

un decreto del Ministro delle finanze, rispettivamente, la

determinazione dei posti di dirigenti superiori e di primi dirigenti

nonché delle dotazioni organiche delle altre qualifiche, la

definizione delle piante organiche degli uffici centrali e

periferici, la revisione dell'ordinamento degli uffici periferici e

la loro eventuale unificazione. Tali disposizioni, per i motivi già

espressi, non possono essere considerate come rivolte a modificare

gli artt. 89, 100 e 107 dello Statuto speciale e le relative norme di

attuazione (inclusa la tabella n. 5). Sicché, salvo il caso che tali

particolari disposizioni non siano nel frattempo modificate con le

procedure costituzionalmente richieste, il decreto del Ministro delle

finanze, cui le norme impugnate fanno riferimento, sarà tenuto a

conformarsi al complessivo ordine delle leggi e, quindi, anche alle

norme speciali poste a garanzia dell'autonomia della Provincia di

Bolzano.

Ancora in base ai medesimi principi ricordati nel punto precedente

vanno altresì respinte le questioni di legittimità costituzionale

concernenti gli artt. 23, primo comma, 28 e 34 del decreto

legislativo n. 105 del 1990, le quali sono state sollevate in

riferimento agli artt. 89 e 100 dello Statuto speciale, relativi ai

principi della proporzionale etnica e del bilinguismo, nonché

all'art. 107 dello stesso Statuto.

Tali parametri non risultano violati, innanzitutto, dall'art. 23,

primo comma, il quale prevede che il personale del ruolo unico del

Dipartimento delle dogane e delle imposte indirette "può essere

destinato a prestare servizio presso qualsiasi ufficio, centrale o

periferico, del Dipartimento stesso". Infatti, come questa Corte ha

affermato nella sentenza n. 224 del 1990 allorché si è pronunciata

sull'art. 3 della legge n. 349 del 1989, l'istituzione del ruolo

unico del personale dell'amministrazione delle dogane non contrasta

con la previsione del ruolo locale regolato dall'art. 8 del d.P.R. n.

752 del 1976, in quanto quest'ultimo non comporta un particolare

inquadramento giuridico funzionale del personale addetto agli uffici

statali esistenti nella Provincia di Bolzano, ma designa piuttosto le

piante organiche locali, vale a dire la distribuzione dei posti di

ruolo negli anzidetti uffici statali. In questo quadro la previsione

della possibilità di destinare i dipendenti a prestare servizio in

qualsiasi ufficio del Dipartimento non è altro che una conseguenza

logica dell'astratta parità del personale appartenente a un medesimo

ruolo, la quale, tuttavia, non può per nulla prescindere dalla

considerazione degli specifici requisiti giuridico funzionali

connessi all'immissione del singolo dipendente in uno specifico posto

di organico, compresi quei particolari requisiti previsti per i

dipendenti pubblici nella provincia di Bolzano, quali la conoscenza

della lingua tedesca e italiana e l'appartenenza in misura

proporzionale ai tre gruppi etnici cui si riferiscono l'art. 89 dello

Statuto speciale e le relative norme di attuazione.

Manifestamente non fondata rispetto ai predetti parametri

statutari è la dedotta questione di costituzionalità dell'art. 28

del Decreto legislativo impugnato, il quale garantisce la mobilità

del personale per la copertura delle nuove piante organiche

attraverso la previsione di trasferimenti effettuati secondo le

procedure stabilite dall'art. 4 del d.P.R. 8 maggio 1987, n. 266,

"anche in deroga ai vincoli di permanenza minima degli impiegati in

determinate zone del territorio nazionale". Poiché con la sentenza

n. 224 del 1990 questa Corte aveva rigettato un'identica questione

sollevata avverso una disposizione dallo stesso contenuto formulata

nella legge di delega (art. 3, primo comma, lett. b, n. 6), nei

confronti della medesima statuizione riprodotta nel decreto delegato

non resta che richiamare le motivazioni allora addotte circa la non

applicabilità della disposizione impugnata ai vincoli di permanenza

assicurati ai dipendenti pubblici nella Provincia di Bolzano, vincoli

che, pertanto, continueranno ad essere applicati anche nel settore

considerato.

Non fondata deve ritenersi, infine, la questio- ne di

costituzionalità relativa all'art. 34 del Decreto legislativo

impugnato, il quale prevede procedure di concorso semplificate per la

prima copertura dei posti, basate sulla valutazione comparata dei

titoli di servizio, professionali e di cultura. Anche in tal caso,

infatti, si è di fronte a una disposizione di carattere generale che

non intende prescindere o, tanto meno, modificare le norme sul

possesso, da parte dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche

ubicate nella provincia di Bolzano, dei requisiti del bilinguismo e

della appartenenza etnica previsti dagli artt. 89 e 100 dello Statuto

e dalle relative norme di attuazione.