Sentenza n. 30/1989

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso della Regione Lombardia notificato

il 29 luglio 1988, depositato in Cancelleria il 6 agosto 1988 ed

iscritto al n. 15 del registro ricorsi 1988, per conflitto di

attribuzione sorto a seguito della nota n. 6685 del 27 maggio 1988,

pervenuta alla Regione il 7 giugno 1988, della Ragioneria regionale

dello Stato di Milano, in cui si invita a far pervenire alla

Ragioneria medesima i rendiconti amministrativi semestrali di cui

all'art. 13, legge 28 ottobre 1986, n. 730, relativi ad assegnazioni

effettuate dall'Ufficio del Ministro per il Coordinamento della

Protezione Civile in diverse date dal 2 aprile 1987 al 27 ottobre

1987; della nota (allegata alla prima) n. 128216 del 18 maggio 1988

del Ministero del Tesoro, Ragioneria Generale dello Stato,

indirizzata alla Ragioneria regionale dello Stato di Milano; nonché

a tutti gli atti da questi presupposti o da questi connessi o

conseguenti;

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 13 dicembre 1988 il Giudice

relatore Francesco Greco;

Uditi l'avv. Valerio Onida per la Regione Lombardia e l'Avvocato

dello Stato Sergio Laporta per il Presidente del Consiglio dei

ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Con diverse ordinanze, il Ministro per il coordinamento della

protezione civile disponeva, ai sensi dell'art. 1, comma secondo, del

d.l. 12 novembre 1982, n. 829, convertito, con modificazioni, nella

legge 23 dicembre 1982, n. 938, l'assegnazione alla Regione Lombardia

di contributi finanziari, a carico del fondo per la protezione

civile, per interventi urgenti volti a fronteggiare situazioni di

emergenza e di rischio.

I relativi accreditamenti venivano effettuati in tempi successvi,

tra il 2 aprile e il 27 ottobre 1987.

Con nota del 15 dicembre 1987, diretta alla predetta Regione, la

Ragioneria Regionale dello Stato di Milano, facendo presente che i

rendiconti relativi alle somme accreditate ai sensi dell'art. 13,

legge n. 730/1986, dovevano essere resi per semestri, ne sollecitava

l'invio per il semestre già scaduto, allegando alcuni modelli 20/CG

ritenuti necessari per la rendicontazione.

La Regione inviava alla Ragioneria Regionale dello Stato di Milano

e al Ministro per il Coordinamento della Protezione Civile una

relazione sullo stato di attuazione degli interventi con copia dei

relativi mandati di pagamento.

Con nota del 3 marzo 1988, la predetta Ragioneria restituiva la

documentazione prodotta dalla Regione, facendo rilevare che ogni

elaborato avrebbe dovuto contenere tutta la documentazione

giustificativa della spesa e che, ai fini della rendicontazione,

avrebbe dovuto essere utilizzato il modello 20/CG, a suo tempo

trasmesso alla Regione.

Questa, con nota del 15 marzo 1988, informava di non ritenere di

essere tenuta a fornire la rendicontazione con le modalità

richieste, sostenendo di non essere soggetta a controlli non previsti

dalla Costituzione e che l'art. 13 della legge n. 730/86 non si

applicherebbe agli enti autonomi assegnatari di contributi, ma solo

alle persone fisiche delegate alla spesa.

In data 27 maggio 1988, la Ragioneria Regionale inviava al

Presidente della Regione Lombardia la nota prot. n. 6685, con la

quale trasmetteva copia della lettera prot. n. 128210 del 18 maggio

1988, con cui la Ragioneria Generale dello Stato, interessata al

riguardo, affermava di condividere le considerazioni della stessa

Ragioneria Regionale della Lombardia sull'obbligatorietà della

presentazione dei rendiconti da parte della Regione e disponeva che

la ripetuta Ragioneria Regionale fissasse un termine per la

regolarizzazione della documentazione, scaduto il quale, avrebbe

provveduto a segnalare l'eventuale inadempienza, ai sensi della

circolare n. 61 del 29 settembre 1973 della stessa Ragioneria

Generale, alla competente amministrazione centrale, ai fini

dell'applicazione della sanzione pecuniaria di cui all'art. 337 reg.

cont. gen. e, in caso di mancata applicazione della stessa in via

amministrativa, alla Procura Generale della Corte dei Conti, ai sensi

dell'art. 1 del r.d. 26 ottobre 1933, n. 1454.

Pertanto, con la stessa nota n. 6685, veniva assegnato alla

Regione il termine di tre mesi per gli adempimenti in questione,

tenuto conto delle difficoltà di ordine pratico (collegate,

esclusivamente, alla necessità di acquisire la documentazione

necessaria dai Comuni del territorio, cui la Regione Lombardia aveva

già trasferito i fondi).

2. - In relazione alle due menzionate note, quella della

Ragioneria Regionale n. 6685 del 27 maggio 1988 e quella n. 128216

della Ragioneria Generale dello Stato in data 18 maggio 1988, la

Regione Lombardia ha prodotto ricorso per conflitto di attribuzione,

ravvisando nel contenuto delle stesse una lesione della propria

autonomia costituzionalmente garantita.

Ha osservato la ricorrente che la disposizione invocata dalla

Ragioneria Regionale di Milano (quella di cui all'art. 13 della legge

n. 730/1986, che ha sostituito l'art. 13 del d.l. 26 maggio 1984, n.

159, conv. in legge 24 luglio 1984, n. 363, nella parte in cui

prevede l'obbligo del rendiconto amministrativo semestrale per "i

soggetti", ancorché non dipendenti statali, delegati dal Ministro

per il Coordinamento della Protezione Civile ad impegnare o ordinare

spese poste a carico del Fondo per la protezione civile) si

riferirebbe ai soli funzionari delegati alla spesa, a favore dei

quali vengono disposte aperture di credito, ai sensi degli artt. 54

lett. b), 56, 57 e 58 del r.d. 8 novembre 1923, n. 2440 (legge di

contabilità generale dello Stato) e degli artt. 325 e segg. del r.d.

23 maggio 1924, n. 827 (Regolamento di contabilità generale dello

Stato) e non ai rappresentanti legali degli enti pubblici cui siano

stati concessi contributi.

Ciò, ad avviso della Regione, per un triplice ordine di

considerazioni:

a) lo stesso art. 13 richiama, per i contributi concessi ad

enti, il sistema di controllo istituzionalmente previsto per gli

stessi enti, che non potrebbe duplicarsi con quello previsto sulle

spese dello Stato;

b) la norma in esame si riferisce ai "soggetti", ancorché non

dipendenti statali, e, quindi, a persone fisiche, delegate dal

Ministro per il Coordinamento della Protezione Civile, laddove né la

Regione né il suo Presidente potrebbero configurarsi come

"delegati", essendo, invece, la Regione assegnataria di finanziamenti

che eroga secondo le regole della propria contabilità, tant'è che

le assegnazioni di cui trattasi sono state effettuate a favore della

"Regione Lombardia" e non del Presidente della Giunta regionale come

persona fisica;

c) il rendiconto in questione è, come chiarito dall'art. 13

del d.l. n. 159 del 1984, quello previsto dall'art. 4 della legge 17

agosto 1960, n. 908, in base al quale "i funzionari ai quali sono

somministrati i fondi con gli ordini di accreditamento di cui al

precedente art. 1, lett. b), debbono presentare, alle scadenze

stabilite, i rendiconti delle somme erogate alla Ragioneria Regionale

o a quella Provinciale dello Stato competente per il riscontro

amministrativo-contabile, a norma degli artt. 16 e 17 del d.P.R. 30

giugno 1955, n. 1544....".

Anche tutte le norme richiamate nella citata disposizione

prevedono la disciplina contabile per i funzionari delegati alla

spesa, applicabile, secondo la ricorrente, solo alle spese dirette

delle Amministrazioni dello Stato, nota quelle effettuate da enti

autonomi sulla base di finanziamenti dello Stato.

Del resto, ha rilevato la Regione Lombardia, se si dovesse

accogliere l'interpretazione che dell'art. 13 della legge n. 730/86

fornisce la Ragioneria Regionale di Milano, tale disciplina sarebbe

incostituzionale per contrasto con le norme di cui agli artt. 5,

114, 117, 118, 119 e 125 Cost.

In via cautelare, la ricorrente, adducendo il grave pregiudizio,

anzitutto morale ed istituzionale che ad essa deriverebbe

dall'esecuzione dell'atto impugnato, né ha chiesto la sospensione

nelle more del giudizio.

3. - Si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri,

per il tramite dell'Avvocatura Generale dello Stato, che ha concluso

per la manifesta infondatezza del ricorso e per l'inammissibilità

dell'istanza di sospensione per difetto di fumus, rilevando che la

norma in questione non investe il controllo sugli atti della Regione

e non è, perciò, invasiva dell'autonomia della stessa, ma riguarda

la fase prodromica alla presentazione della contabilità alla Corte

dei Conti, affinché questa possa accertare la sussistenza di

eventuali responsabilità nell'esercizio di una giurisdizione che si

estende anche agli amministratori regionali.

Né può condividersi, ad avviso dell'Avvocatura, il rilievo della

ricorrente secondo cui il Presidente della Giunta regionale non

potrebbe essere considerato come "funzionario delegato" dal ministro

ai sensi dell'art. 13 della legge n. 730/86. Infatti, tale norma si

riferisce a tutte le persone fisiche, anche estranee

all'amministrazione statale, alle quali sia riferibile l'atto

comportante la disposizione delle somme accreditate a carico del

Fondo per la protezione civile, sotto forma di impegno o di

ordinazione di spesa.

4. - Nell'imminenza dell'udienza, la Regione Lombardia ha

depositato una memoria nella quale insiste nelle proprie conclusioni,

ribadendo che non può ammettersi un obbligo di rendicontazione a

carico del Presidente della Regione nei confronti della Ragioneria

dello Stato, investita di compiti di controllo "interno" all'apparato

statale.

Anche l'art. 13 del d.l. n. 159 del 1984, come sostituito

dall'art. 13 della legge n. 730 del 1986, osserva la Regione, prevede

una procedura di controllo interno, a carattere successivo, sulla

spesa, controllo che ha lo scopo di consentire agli uffici contabili

della stessa amministrazione statale di verificare l'erogazione di

pagamenti che avvengano attraverso aperture di credito a favore di

funzionari delegati. Ma una volta che le somme siano trasferite dallo

Stato alla Regione, presso tale ente l'impiego delle somme avviene

secondo le procedure contabili previste dal relativo ordinamento, e

sarà assoggettato a controlli amministrativi previsti per la spesa

dell'ente medesimo.

Del resto, il citato art. 13 precisa che, nel caso di contributi

concessi ad enti, resta ferma l'"applicazione del sistema di

controllo istituzionalmente prevista per gli enti medesimi".

Pertanto, la estensione del controllo, prevista dallo stesso art.

13, anche a soggetti "non dipendenti statali", secondo la Regione

Lombardia riguarderebbe la sola ipotesi in cui la delega per

l'impegno e l'ordinazione della spesa statale sia conferita, anziché

ad un funzionario statale, a funzionario di altra amministrazione,

che assume, però, la veste di delegato alla spesa statale, ipotesi

diversa da quella in cui la spesa statale consista nell'erogazione di

contributi ad enti, i quali, a loro volta, spenderanno tali fondi per

le finalità previste, secondo le proprie regole.

Una diversa interpretazione dell'art. 13 si porrebbe, conclude la

memoria, in contrasto con il principio costituzionale dell'autonomia

amministrativa e contabile delle Regioni. Considerato in diritto Il conflitto di attribuzione è sollevato dalla Regione Lombardia

contro la nota n. 6685 del 27 maggio 1988, pervenuta il 7 giugno

1988, della Ragioneria Regionale dello Stato con sede in Milano;

contro la nota allegata ad essa, n. 128216 del 18 maggio 1988 della

Ragioneria Generale dello Stato diretta alla Ragioneria Regionale

dello Stato; contro tutti gli atti presupposti e connessi con i quali

si è invitata la ricorrente a far pervenire i rendiconti semestrali

relativi alle assegnazioni effettuate dal Ministro per il

Coordinamento della Protezione Civile dal 2 aprile 1987 al 27 ottobre

1987 per eliminare situazioni di rischio connesse alle condizioni del

suolo e per interventi urgenti sul territorio di vari Comuni della

Regione, sulla base delle indicazioni della stessa e d'intesa con

essa.

La richiesta è stata formulata sulla base dell'art. 13 del d.l.

26 maggio 1984, n. 159, convertito, con modificazioni, nella legge 24

luglio 1984, n. 363, nel testo sostituito dall'art. 13 della legge 28

ottobre 1986, n. 730.

I motivi addotti dalla Regione a sostegno del conflitto sono

fondati.

Il d.l. 26 novembre 1980, n. 766, convertito, con modificazioni,

nella legge 22 dicembre 1980, n. 874, ha creato un Fondo per la

protezione civile. Questo fondo è stato successivamente integrato

(art. 2, d.l. 2 aprile 1982, convertito, con modificazioni, nella

legge n. 303 del 1982).

Con varie assegnazioni su di esso si è provveduto, da parte del

Ministro per il Coordinamento della Protezione Civile, sentito il

Ministro dei Lavori Pubblici, di intesa con le Regioni interessate e

su segnalazione delle stesse, a far fronte a varie emergenze, ad

interventi urgenti a favore delle popolazioni colpite da terremoti o

da altre calamità naturali, al riadattamento degli immobili e delle

opere danneggiate (d.l. n. 829 del 1982, convertito, con

modificazioni, nella legge n. 938 del 1982), nonché alla

eliminazione di situazioni di rischio e ad investimenti urgenti nei

Comuni per evitare catastrofi idrogeologiche (art. 5 del d.l. n. 309

del 1986, convertito, con modificazioni, nella legge n. 472 del

1986).

Le somme sono state erogate alle Regioni, sia pure con il vincolo

di destinazione ai vari Comuni, ed inserite nella loro contabilità e

nel loro bilancio.

Le Regioni, pertanto, sono, per tali somme, soggette ai controlli

istituzionalmente previsti per legge e non possono essere

assoggettate anche a quello della Ragioneria Regionale dello Stato.

Del resto, il citato art. 13 del d.l. n. 159 del 1984, nel testo

sostituito dalla legge n. 730 del 1986, prevede l'obbligo del

rendiconto semestrale per i soggetti delegati dal Ministro per il

Coordinamento della Protezione Civile ad impegnare le spese a carico

del predetto fondo, ma fa salva l'applicazione del sistema di

controllo istituzionalmente previsto per gli enti destinatari delle

somme.

Tra questi enti sono certamente da comprendersi le Regioni, che

non possono considerarsi delegate dal Ministro in quanto persone

giuridiche dotate di autonomia contabile, organizzativa e legislativa

costituzionalmente garantita (artt. 117, 118, 123, 128 Cost.) e

soggette ad appositi controlli di legge.

Inoltre, gli obblighi di rendiconto, i riscontri

amministrativo-contabili di uffici statali quale è la Ragioneria

Regionale dello Stato presuppongono che i soggetti a favore dei quali

sono avvenuti gli accrediti di somme siano subordinati ai poteri

gerarchici interni all'apparato statale o a poteri autoritativi

dell'amministrazione contabile statale o, quanto meno, che le somme

erogate rimangano di pertinenza dello Stato nonostante il vincolo

della destinazione.

Non vi è, invece, nella specie, una separazione contabile di

dette somme, ma l'inclusione delle stesse nella contabilità e nel

bilancio regionale.

Non ha alcuna spiegazione logica né tanto meno giuridica, in

mancanza di un'apposita previsione legislativa, la funzione di mero

tramite che si vorrebbe assegnare alla Regione.

Né può spiegare il preteso doppio controllo l'eventuale dedotta

separazione di una fase prodromica cui afferirebbe il richiesto

riscontro contabile e una fase definitiva. Essa, peraltro, non trova

conferma negli atti intercorsi tra le parti confliggenti avendo la

stessa Ragioneria Regionale preteso il riscontro di somme da tempo

assegnate e spese.

I principi di coordinamento e di collaborazione tra Stato e

Regioni implicano che queste siano tenute a fornire notizie

sull'impiego delle somme e sulla loro effettiva erogazione e spendita

(il che la Regione ricorrente ha effettuato) ma non al controllo

della Ragioneria Regionale dello Stato, essendo le Regioni già per

legge soggette istituzionalmente ad un apposito controllo.