Sentenza n. 30/1998

ha pronunciato la seguente Sentenza nei giudizi promossi con ricorsi della provincia autonoma di Trento

notificati il 24 aprile 1996 ed il 24 aprile 1997, depositati in

Cancelleria il 29 aprile 1996 ed il 30 aprile 1997, per conflitti di

attribuzione sorti a seguito dei decreti del Ministro dei trasporti e

della navigazione del 2 febbraio 1996 e del 31 gennaio 1997

concernenti disposizioni in materia di trasporto scolastico ed

iscritti ai nn. 14 del registro conflitti 1996 e 28 del registro

conflitti 1997;

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 25 novembre 1997 il giudice

relatore Piero Alberto Capotosti;

Uditi l'avvocato Giandomenico Falcon per la provincia autonoma di

Trento e l'Avvocato dello Stato Michele Dipace per il Presidente del

Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto

1. - La provincia autonoma di Trento, con ricorso notificato il 24

aprile 1996, depositato il 29 aprile 1996, solleva conflitto di

attribuzioni nei confronti dello Stato in relazione al decreto del

Ministro dei trasporti e della navigazione 2 febbraio 1996, recante

"Disposizioni in materia di trasporto scolastico" (pubblicato sulla

Gazzetta ufficiale del 26 febbraio 1996, n. 47), in riferimento agli

artt. 117 e 118 della Costituzione, 8, numeri 18 e 27, e 16 dello

statuto di autonomia, ai decreti del Presidente della Repubblica 1

novembre 1973, n. 687 e 19 novembre 1987, n. 527, all'art. 83, comma

1, del d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285 (Codice della strada) ed

all'art. 17 della legge 23 agosto 1988, n. 400.

1.1. - La ricorrente premette che, in virtù degli artt. 8, numeri

27) e 28), e 16 dello statuto speciale di autonomia, è titolare di

potestà legislativa primaria e di potestà amministrativa nelle

materie della "assistenza scolastica" e delle "comunicazioni e

trasporti di interesse provinciale", materie entrambe devolute alle

regioni a statuto ordinario dagli artt. 117, primo comma e 118, primo

comma della Costituzione. La legge provinciale 9 luglio 1993, n. 16,

modificata dalla legge provinciale 2 febbraio 1996, n. 1, in

conformità delle disposizioni statutarie, ha disciplinato il servizio

di trasporto scolastico nel territorio della provincia di Trento ed

ha conferito alla Giunta provinciale (e non ai comuni) il potere di

istituirlo e gestirlo. In tale materia, prosegue l'istante, l'art. 83

del codice della strada conferisce al Ministro dei trasporti e della

navigazione il solo potere di stabilire le direttive per il rilascio

della carta di circolazione per l'utilizzazione dei veicoli destinati

al trasporto di persone da parte della Direzione generale della

motorizzazione civile e dei trasporti in concessione e dei suoi

uffici periferici.

Il decreto ministeriale impugnato, ad avviso della ricorrente,

reca, invece, disposizioni che non appaiono rispettose del riparto di

competenze stabilito dalle norme dianzi richiamate e sono, quindi,

lesive della propria sfera di attribuzioni.

L'atto impugnato ha, infatti, direttamente identificato nei comuni

i soggetti che possono svolgere il servizio, individuando altresì

quali siano i veicoli utilizzabili a tal fine (art. 1, comma 1); ha

determinato quali scolari possono usufruirne, stabilendo, inoltre, il

numero degli accompagnatori e le modalità dell'accompagnamento (art.

1, comma 2); ha disciplinato le modalità di espletamento del

servizio (art. 2, comma 1), anche per scopi diversi dal trasporto

casa-scuola (art. 3) ed al di fuori del territorio comunale (art.

4); ha, infine fissato le modalità con le quali i comuni possono

cooperare nel servizio (artt. 5 e 6).

1.2 - Il decreto, sostiene la ricorrente, interferisce con le

attribuzioni statutariamente conferitele ed è illegittimo anche

perché è privo del necessario fondamento normativo. L'art. 83 del

codice della strada, espressamente richiamato nella premessa

dell'atto impugnato, stabilisce, infatti, che la carta di

circolazione per gli autobus ed i veicoli destinati al trasporto

specifico di persone può essere rilasciata soltanto a enti pubblici,

collettività ed imprenditori, per il soddisfacimento di necessità

strettamente connesse con la loro attività ed a seguito di

accertamento da parte della Direzione generale della motorizzazione

civile e dei trasporti in concessione sulla sussistenza di tale

presupposto, accertamento da espletare in conformità delle direttive

emanate dal Ministro dei trasporti. Le direttive possono, quindi,

essere emanate esclusivamente nei confronti di detta Direzione

generale e degli uffici statali periferici e devono concernere il

solo presupposto espressamente indicato dalla norma (il

soddisfacimento di necessità strettamente connesse con l'attività

dei soggetti dianzi indicati), ma non possono affatto disciplinare la

gestione del servizio di trasporto scolastico, sicché non

legittimano le prescrizioni contenute nell'atto impugnato.

1.3 - Il decreto ministeriale in esame, assume ancora la

ricorrente, poiché non si limita a stabilire le direttive previste

dall'art. 83 del codice della strada, ma ha natura regolamentare e

si autoqualifica come "atto normativo", viola, altresì, l'art. 17,

comma 3, della legge n. 400 del 1988, dato che tale ultima norma

consente l'adozione di regolamenti ministeriali solo "quando la legge

conferisca espressamente tale potere". Inoltre, secondo la provincia,

qualora dovesse ritenersi che l'art. 83 del codice della strada

attribuisca al Ministro dei trasporti un potere regolamentare nella

materia in esame, l'atto sarebbe del pari illegittimo, in quanto è

stato emanato in violazione della procedura stabilita per

l'emanazione dei regolamenti dall'art. 17 della legge n. 400 del

1988.

La ricorrente conclude, infine, chiedendo che la Corte dichiari che

non spetta allo Stato disciplinare con decreto del Ministro dei

trasporti e della navigazione il trasporto scolastico ed annulli

l'atto impugnato.

2. - La provincia autonoma di Trento, con un secondo ricorso

notificato il 24 aprile 1997, depositato il 30 aprile 1997, solleva

conflitto nei confronti dello Stato in relazione al decreto del

Ministro dei trasporti e della navigazione del 31 gennaio 1997,

recante "Nuove disposizioni in materia di trasporto scolastico"

(pubblicato nella Gazzetta ufficiale del 27 marzo 1997, n. 48),

limitatamente agli artt. 1, 2 e 3, in riferimento agli artt. 117 e

118 della Costituzione, 8, numeri 18 e 27, e 16 dello statuto di

autonomia, ai d.P.R. 1 novembre 1973, n. 687 e 19 novembre 1987, n.

527, agli artt. 82, 83, comma 1, 85, 87, e 93 del d.lgs. 30 aprile

1992, n. 285 (Codice della strada) ed all'art. 17 della legge 23

agosto 1988, n. 400.

2.1. - La ricorrente premette che il decreto del 31 gennaio 1997,

nonostante sostituisca quello oggetto del primo ricorso, non fa

venire meno l'interesse all'impugnazione ed è ancor più lesivo

delle proprie attribuzioni. L'atto reitera, infatti, le disposizioni

già recate da quello sostituito, ed inoltre disciplina anche

l'utilizzo per il trasporto scolastico di tutti i veicoli da parte

degli operatori pubblici e privati, sicché interviene con maggiore

ampiezza nelle materie riservate alla competenza di essa istante. Le

modificazioni introdotte rispetto al primo decreto appaiono,

altresì, inidonee a legittimare l'esercizio di un potere che resta

privo di ogni base normativa.

In particolare, appaiono irrilevanti l'eliminazione del richiamo

dell'art. 42 del decreto del Presidente della Repubblica n. 616 del

1977 e l'indicazione, quale fonte del potere ministeriale, degli

artt. 82, 85, 87 e 93 del codice della strada. La prima, di per sé

sola, è infatti inidonea a far escludere che il decreto concerna la

materia dell'assistenza scolastica, statutariamente riservata ad essa

istante. Le disposizioni del codice della strada non indicate nel

primo decreto e richiamate, invece, nel secondo sono poi palesemente

inconferenti. L'art. 82 attiene, infatti, al mutamento della

destinazione d'uso degli autobus destinati al servizio di noleggio,

ovvero al servizio di linea; l'art. 85 concerne il servizio di

noleggio con conducente per trasporto di persone; l'art. 87 riguarda

il servizio di linea per trasposto di persone; l'art. 93 regolamenta

le formalità per la circolazione e l'immatricolazione degli

autoveicoli, motoveicoli e rimorchi. Dunque, nessuna di dette norme

legittima l'emanazione di direttive ministeriali aventi ad oggetto la

gestione del servizio di trasporto scolastico. Del pari inconferente,

ad avviso della ricorrente, è il richiamo della legge 15 gennaio

1992, n. 21, che disciplina il trasporto di persone mediante

autoservizi pubblici non di linea, in quanto neppure tale legge

attribuisce al Ministro dei trasporti il potere regolamentare nella

materia in esame.

2.2. - Secondo la ricorrente, una volta che sia stata esclusa la

possibilità di identificare elementi di diversità e novità

rispetto al primo decreto, del quale sono state anzi reiterate le

prescrizioni, conservano immutata validità le censure eccepite nel

primo ricorso. La provincia denunzia, quindi, l'illegittimità

dell'atto per gli stessi motivi già indicati in riferimento al

decreto del 2 febbraio 1996, illustrati con argomentazioni

assolutamente identiche a quelle svolte nel primo ricorso e dianzi

sintetizzate, e conclude chiedendo che la Corte dichiari che non

spetta allo Stato disciplinare con decreto del Ministro dei trasporti

e della navigazione il trasporto scolastico ed annulli anche il

decreto ministeriale del 31 gennaio 1997.

Nella memoria depositata in prossimità dell'udienza pubblica la

ricorrente contesta che le disposizioni contenute nel secondo decreto

abbiano carattere meramente tecnico, ed eccepisce che, anche

accedendo a tale tesi, l'atto sarebbe comunque illegittimo, dato che

difetta comunque la previsione del potere regolamentare del Ministro

dei trasporti nella materia in esame, sia pur avente ad oggetto

l'emanazione di disposizioni di siffatta natura. Infine, a suo

avviso, l'eventuale carenza di obbligatorietà delle prescrizioni

recate dai decreti, comunque non consente di escluderne l'invasività

e, quindi, l'illegittimità.

3. - Il Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato e

difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, si è costituito

soltanto nel primo dei due giudizi, avente ad oggetto il decreto

ministeriale del 2 febbraio 1996, chiedendo che il ricorso sia

dichiarato inammissibile e, in subordine, infondato.

Secondo la difesa erariale, l'atto impugnato mira a realizzare

un'azione di supporto degli organi locali nell'organizzazione del

servizio di trasporto scolastico, attraverso prescrizioni di natura

meramente tecnica. In tal senso, a suo avviso, sono inequivoche sia

la premessa del decreto sia la formulazione delle disposizioni. La

prima, infatti, espressamente richiama le esigenze prospettate dagli

stessi comuni, i quali hanno sollecitato l'emanazione di direttive

nella materia. La seconda è, invece, chiaramente espressiva della

carenza di obbligatorietà delle prescrizioni. Pertanto, osserva

l'Avvocatura dello Stato, l'atto non è affatto lesivo delle

attribuzioni della ricorrente e, dato che neppure ha natura

regolamentare, correttamente non è stato emanato con l'osservanza

della procedura stabilita dalla legge n. 400 del 1998.

Nella memoria depositata in prossimità dell'udienza, la difesa

erariale aggiunge che l'art. 83 del codice della strada riserva al

Ministro dei trasporti e della navigazione il potere di emanare con

propri decreti le direttive che disciplinano l'accertamento, da parte

degli uffici competenti, della sussistenza delle necessità proprie

di enti pubblici, imprenditori e collettività, che condizionano il

rilascio della carta di circolazione di autobus adibiti ad uso

proprio. Il Ministro dei trasporti, con il decreto del 4 luglio 1994,

recante "Criteri e direttive per l'immatricolazione in uso proprio

degli autobus", non impugnato dalla provincia, ha però già

disciplinato l'ipotesi che le amministrazioni comunali immatricolino

in uso proprio autobus per far fronte alla necessità del trasporto

degli alunni dei rispettivi territori. Il decreto del 2 febbraio

1996, prosegue la Presidenza del Consiglio, è stato, quindi, emanato

allo specifico scopo di adeguare le pregresse direttive alle esigenze

palesate dai loro destinatari. Il particolare tipo di utenza e di

servizio ha, inoltre, reso imprescindibile prescrivere le garanzie di

natura tecnica "insieme alle modalità di effettuazione e di

svolgimento del servizio, che devono anch'esse essere intese a

garantire al privato le cautele ed i presupposti tecnici a tal fine

necessari", sicché va esclusa l'illegittimità e l'invasività del

decreto impugnato. Considerato in diritto

1. - Il conflitto di attribuzione nei confronti dello Stato,

proposto dalla provincia di Trento con i due ricorsi indicati in

epigrafe, concerne rispettivamente il decreto del Ministro dei

trasporti e della navigazione 2 febbraio 1996, recante "Disposizioni

in materia di trasporto scolastico" e il decreto dello stesso

Ministro, in data 31 gennaio 1997, recante "Nuove disposizioni in

materia di trasporto scolastico", limitatamente, per quanto riguarda

quest'ultimo atto, agli artt. 1, 2 e 3.

La ricorrente, dopo aver premesso di essere titolare di potestà

legislativa primaria, nonché amministrativa, in materia di

"assistenza scolastica" e di "comunicazioni e trasporti di interesse

provinciale", censura i predetti decreti ministeriali in quanto

invasivi della sfera di attribuzione provinciale, tanto più

considerando che la provincia stessa aveva già disciplinato il

trasporto scolastico, da ultimo con la legge provinciale n. 1 del

1996. La ricorrente prospetta pertanto la violazione delle competenze

provinciali, quali risultano definite dall'art. 8, numeri 18 e 27, e

dall'art. 16 dello Statuto e, comunque, la loro menomazione in quanto

i decreti ministeriali sarebbero stati emanati in contrasto con le

norme del codice stradale, su cui invece dovevano fondarsi, nonché

con le disposizioni legislative che disciplinano l'emanazione dei

regolamenti ministeriali.

2. - I due ricorsi proposti, riguardando le stesse parti

processuali e concernendo atti recanti discipline in larga parte

coincidenti, possono essere riuniti per essere decisi con un'unica

sentenza.

3. - In via preliminare, va dichiarata l'inammissibilità, per

sopravvenuta carenza d'interesse (sentenza n. 109 del 1995), del

ricorso proposto avverso il decreto ministeriale del 2 febbraio 1996.

Questo atto è stato infatti espressamente e integralmente sostituito

dal successivo decreto 31 gennaio 1997, senza neppure potere essere

mai applicato, in conseguenza del differimento -ad opera del decreto

ministeriale 29 aprile 1996 della sua entrata in vigore alla data del

1 settembre 1997.

4. - Il ricorso proposto contro il decreto ministeriale del 31

gennaio 1997 è invece fondato.

Occorre premettere che, in base all'art. 8 numeri 18 e 27 e

all'art. 16 dello statuto speciale, la provincia di Trento è

titolare della funzione legislativa primaria, nonché della parallela

funzione amministrativa, nelle materie sia dell'assistenza

scolastica, sia dei trasporti di interesse provinciale, nel cui

ambito va ricompreso il servizio del trasporto gratuito degli

studenti. È da tener presente altresì che il trasferimento a favore

della provincia delle funzioni amministrative inerenti alle due

predette materie è stato attuato rispettivamente dal decreto del

Presidente della Repubblica n. 687 del 1973 e dal decreto del

Presidente della Repubblica n. 527 del 1987 con formule attributive

molto ampie.

La provincia di Trento ha regolato il trasporto scolastico, sia

urbano, sia extraurbano, nel quadro di una "disciplina dei servizi

pubblici di trasporto in provincia di Trento" disposta con la legge

provinciale n. 16 del 1993, poi modificata dalla legge provinciale n.

1 del 1996, il cui art. 8 stabilisce che l'istituzione e la gestione

di questi servizi speciali sono di competenza della Giunta

provinciale, che disciplina con proprio atto "le caratteristiche dei

servizi nonché i criteri e le modalità della loro organizzazione".

Secondo la consolidata giurisprudenza di questa Corte, le

attribuzioni nella materia dei trasporti si ripartiscono sulla base

di criteri funzionali fondati precipuamente sul livello e sul tipo

degli interessi da tutelare. Alla competenza dello Stato è riservata

esclusivamente la disciplina concernente la sicurezza degli impianti

e dei veicoli, ai fini della tutela dell'interesse generale

all'incolumità delle persone, la quale esige uniformità di

parametri di valutazione per l'intero territorio nazionale. Gli

ulteriori profili della disciplina del trasporto, in primo luogo

quelli inerenti alle modalità di gestione e di organizzazione dei

relativi servizi, rientrano invece nella competenza delle regioni e

delle province autonome (sentenza n. 135 del 1997).

5. - Alla luce di questi principi, deve affermarsi il carattere

invasivo del decreto ministeriale in oggetto.

L'atto impugnato detta infatti una disciplina che esorbita dalla

regolamentazione dei profili relativi alla sicurezza, interferisce

con quelli concernenti l'organizzazione e la gestione del servizio e

pertanto comprime le competenze provinciali nella materia. Non

attiene invero ad esigenze di idoneità tecnica del mezzo la prevista

limitazione dei veicoli, che sono utilizzabili per il trasporto degli

alunni, sulla base del rispettivo titolo di godimento, o sulla base

dei soggetti beneficiari dell'immatricolazione del veicolo (art. 1).

Analogamente non appare diretta al perseguimento di obiettivi di

sicurezza la previsione, nello stesso articolo, della utilizzabilità

di "autovetture immatricolate in uso terzi da parte di soggetti

muniti di autorizzazione per il servizio di noleggio con conducente",

con conseguente, implicito divieto di utilizzabilità persino di

autovetture di proprietà dell'ente gestore, naturalmente condotte da

personale idoneo.

L'art. 2, che prescrive l'obbligo della predisposizione, per

l'eventuale accompagnatore, di "idoneo posto" nello scuolabus o nel

miniscuolabus e l'art. 3, che stabilisce un complicato sistema di

utilizzo dei predetti autoveicoli basato sulla ubicazione

territoriale della scuola frequentata in relazione al comune di

abitazione degli alunni, certamente non sono preordinati alla tutela

dell'incolumità personale; così come è estranea alle stesse

finalità di sicurezza la previsione, nel medesimo articolo 3, che il

trasporto degli alunni è ammesso anche per "le attività scolastiche

autorizzate od approvate dalle autorità scolastiche o programmate

dai comuni o dagli altri enti locali".

Le disposizioni esaminate incidono quindi in senso fortemente

limitativo sulle attribuzioni della ricorrente, poiché anche le

prescrizioni sui requisiti tecnici dei veicoli, in funzione della

sicurezza del trasporto, sono inscindibili, in quanto organicamente

connesse, dalla disciplina del decreto, che prestabilisce invece

complessive valutazioni di opportunità in ordine a profili inerenti

alla organizzazione e gestione del servizio e quindi estranei alla

competenza statale.

D'altra parte, le predette disposizioni non sono neppure

configurabili come prescrizioni tecniche, poiché tali sono "quelle

prescrizioni che vengono elaborate generalmente sulla base dei

principi desunti dalle c.d. "scienze esatte" o dalle arti che ne

sono applicazione" (sentenza n. 61 del 1997). Tra esse, però, non

sono certo riconducibili le disposizioni in esame, dato che fissano

soltanto criteri di organizzazione o modalità di gestione del

servizio. Le stesse disposizioni peraltro non sono neppure

identificabili con le "direttive" emanate dal Ministero dei trasporti

per il rilascio della "carta di circolazione", ai sensi dell'art. 83

del codice della strada, poiché tali direttive debbono risultare da

una stretta ricognizione della normativa esistente, al fine di

ricavarne le "necessità" rilevanti per il conseguimento della

predetta carta di circolazione e non invece condizionare esse stesse

- come accade nella fattispecie in esame - quella medesima disciplina

alla cui ricognizione sono tenute. E neppure, infine, le stesse

disposizioni sono identificabili con le altre direttive ministeriali

concernenti ipotesi particolari, previste rispettivamente dagli artt.

82, 85, 87 e 93 del codice della strada, ma del tutto inconferenti

con la disciplina del decreto in questione.

6. - L'accoglimento del ricorso per i suddetti motivi comporta

l'assorbimento degli ulteriori profili di censura e conseguentemente

va annullato il decreto impugnato limitatamente agli artt. 1, 2 e 3,

in conformità a quanto richiesto dalla ricorrente.