Sentenza n. 300/1995

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso della Regione Lombardia notificato

il 23 maggio 1994, depositato in Cancelleria il 27 maggio 1994, per

conflitto di attribuzione sorto a seguito del d.P.R. 15 marzo 1994,

n. 197 (Regolamento recante norme per l'organizzazione degli uffici

del Ministero delle risorse agricole, alimentari e forestali), ed

iscritto al n. 17 del registro conflitti 1994;

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 16 maggio 1995 il Giudice relatore

Fernando Santosuosso;

Uditi l'avv. Giuseppe F. Ferrari per la Regione Lombardia e

l'Avvocato dello Stato Franco Favara per il Presidente del Consiglio

dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso regolarmente notificato e depositato, la Regione

Lombardia ha sollevato conflitto di attribuzione nei confronti dello

Stato in relazione al d.P.R. 15 marzo 1994, n. 197 (Regolamento

recante norme per l'organizzazione degli uffici del Ministero delle

risorse agricole, alimentari e forestali), per violazione dell'art.

6, comma 1, lettera a), della legge 4 dicembre 1993, n. 491, nonché

degli artt. 97, 115, 117 e 118 della Costituzione.

In primo luogo, la Regione ricorrente appunta i propri rilievi

critici sugli artt. 1, 4, 5, 6, 7 e 8 del d.P.R. n. 197 del 1994, in

quanto, mentre la premessa del regolamento sembrerebbe far ritenere

che esso sia stato adottato in attuazione dell'intero comma 1,

lettera a) dell'art. 6 della legge n. 491 del 1993 (e nel rispetto

dei criteri e principi di cui alla lettera a) del comma 2), in

realtà esso si sarebbe limitato a definire l'organizzazione degli

uffici ministeriali, nulla disponendo in ordine alla distribuzione

degli organici alle regioni (richiesta dallo stesso comma 1 sopra

richiamato), così contraddicendo in modo radicale la logica del

trasferimento delle funzioni amministrative alle regioni, che nella

prassi si è fino ad oggi orientata in senso opposto.

Ciò avrebbe determinato, a giudizio della Regione ricorrente, una

lesione della sfera di competenza ad essa costituzionalmente

garantita, mentre la richiesta di una "previa intesa con la

Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le

province autonome", contenuta nell'art. 6, comma 1, lettera a), della

legge n. 491 del 1993, avrebbe senso solo se non è interamente

condizionata da un presupposto (l'organizzazione degli uffici

statali) che invece le sfugge.

Come ulteriore motivo di doglianza, la Regione ricorrente ritiene

che le disposizioni sopra indicate si pongano in contrasto altresì

con gli artt. 97, 115, 117 e 118 della Costituzione. Al riguardo, la

Regione rileva come il decreto abbia determinato un illogico rapporto

fra scelte relative alla distribuzione dell'organico del personale e

scelte relative alla riorganizzazione degli uffici statali, facendo

sì che le prime siano a queste subordinate, così violando il

principio del buon andamento della pubblica amministrazione.

Passando all'esame delle singole disposizioni contenute nel

d.P.R., la Regione rileva, quindi, che l'art. 4, comma 1, lettera d)

si porrebbe in contrasto diretto con l'art. 2, comma 3, lettera c),

della legge n. 491 del 1993 (e, di conseguenza, in via mediata con

gli artt. 115, 117 e 118 della Costituzione), che consente al

Ministero solo la predisposizione di atti e lo svolgimento di

attività generali e necessarie per l'attuazione delle determinazioni

e dei provvedimenti comunitari.

L'art. 5, comma 1, lettera d), violerebbe invece l'art. 2, comma

3, lettera d), della legge n. 491 del 1993, che consente al Ministero

di definire le politiche nazionali, non già di adottare puntuali

interventi nella materia dell'agricoltura, ormai interamente di

competenza regionale (art. 1, comma 2, della stessa legge n. 491 del

1993). Analoghe considerazioni la ricorrente svolge nei riguardi

dell'art. 5, comma 1, lettera l).

L'art. 6, comma 1, lettera c), sarebbe andato, per sua stessa

ammissione, ben al di là dei limiti imposti dall'art. 2, comma 3,

lettera d), della legge n. 491.

Anche l'art. 6, comma 1, lettera l), si porrebbe in contrasto con

l'art. 2, comma 3, lettera d), della legge n. 491 del 1993.

La funzione attribuita al Ministero dall'art. 8, comma 1, lettera

d), infine, esorbiterebbe dai limiti che l'art. 2 della legge n. 491

del 1993 fissa in ordine alle competenze ministeriali, instaurando un

collegamento fra l'attività di "informazione" (attribuita al

Ministero) e quella di promozione commerciale, che è invece del

tutto assente nella legge.

Conclude la Regione ricorrente ritenendo che mentre la legge n. 491

del 1993, in piena ottemperanza dell'espressione della volontà

popolare del referendum del 18 aprile 1993, aveva proseguito sulla

strada già percorsa con i trasferimenti di competenze in precedenza

effettuati, il regolamento impugnato rovescerebbe invece tale logica,

facendo rientrare dalla finestra competenze statali uscite dalla

porta a seguito degli interventi normativi precisati.

2. - Si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,

chiedendo che il ricorso sia dichiarato inammissibile o sia,

comunque, rigettato.

In primo luogo, si contesta il rilievo secondo cui l'art. 6 della

legge n. 491 del 1993 avrebbe demandato al Governo il compito di

definire in modo necessariamente contestuale l'organizzazione degli

uffici del Ministero e la distribuzione del personale tra il

Ministero e le regioni: si ritiene al riguardo che ciascun

regolamento può avere ad oggetto una parte soltanto delle materie

indicate dalla norma, anche non coincidente con l'intero ambito

previsto da ciascuna lettera.

In particolare, si rileva che la previa organizzazione degli

uffici del nuovo Ministero non può avere alcun effetto sulla

successiva determinazione del personale da trasferire alle regioni, e

che i regolamenti di cui all'art. 6 della legge n. 491 del 1993

devono essere adottati secondo le modalità stabilite dal decreto

legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, il quale impone, prima di

determinare il contingente di personale da trasferire alle regioni

(operazione che presuppone a sua volta necessariamente

l'organizzazione degli uffici del nuovo ministero), la preventiva

definizione dei carichi di lavoro.

In ordine alle specifiche violazioni di prerogative regionali si

osserva, quanto alle "misure di accompagnamento" della politica

agricola, che trattasi di disposizione in sé inidonea a ledere le

competenze regionali in quanto solo gli eventuali atti ad essa

conseguenti potrebbero, semmai, comportare l'insorgere di un

conflitto di attribuzione qualora fossero effettivamente viziati di

incompetenza. Analoga eccezione di inammissibilità viene sollevata

riguardo alle altre censure relative agli artt. 5 e 6 del regolamento

impugnato. In ogni caso, si rileva che il 14 aprile 1994 è

intervenuto un protocollo d'intesa tra il Ministero e la Conferenza

dei Presidenti delle regioni e delle province autonome avente ad

oggetto anche le disposizioni denunciate.

3. - In prossimità dell'udienza, ha presentato ulteriore memoria

la Regione Lombardia, ribattendo ai rilievi di inammissibilità del

ricorso prospettati dall'Avvocatura generale dello Stato. Considerato in diritto

1. - Con il ricorso per conflitto di attribuzione, sollevato dalla

Regione Lombardia nei confronti dello Stato, vengono poste a questa

Corte due questioni tra loro connesse. In primo luogo, ed in

generale, se spetta allo Stato - nel disciplinare, mediante il

regolamento governativo emanato con d.P.R. 15 marzo 1994, n. 197,

l'organizzazione degli uffici del Ministero delle risorse agricole,

alimentari e forestali - limitarsi a definire l'organizzazione degli

uffici ministeriali, nulla disponendo in ordine alla distribuzione

degli organici alle regioni (richiesta dall'art. 6, comma 1, e da

altre disposizioni della legge 4 dicembre 1993, n. 491), e se siano

pertanto da annullare, per violazione diretta delle norme richiamate,

ed indiretta degli artt. 97, 115, 117 e 118 della Costituzione, gli

artt. 1, 4, 5, 6, 7 e 8 del d.P.R. n. 197 del 1994.

In secondo luogo, e in particolare, se violino i detti parametri

costituzionali: a) l'art. 4, comma 1, lettera d), del d.P.R. citato,

per presunto contrasto diretto con l'art. 2, comma 3, lettera c),

della legge n. 491 del 1993, che consente al Ministero solo la

predisposizione di atti e lo svolgimento di attività generali e

necessarie per l'attuazione delle determinazioni e dei provvedimenti

comunitari; b) l'art. 5, comma 1, lettere d) ed l), dello stesso

d.P.R., per presunto contrasto diretto con l'art. 2, comma 3, lettera

d), della legge n. 491 del 1993, che consente al Ministero di

definire le politiche nazionali, non già di adottare puntuali

interventi nella materia dell'agricoltura, ormai interamente di

competenza regionale; c) l'art. 6, comma 1, lettere c) e l), del

d.P.R. citato, per aver esorbitato dai limiti imposti dall'art. 2,

comma 3, lettera d), della legge n. 491 del 1993; d) l'art. 8, comma

1, lettera d), del d.P.R. 15 marzo 1994, n. 197, instaurativo di un

collegamento fra l'attività di "informazione" (attribuita al

Ministero) e quella di promozione commerciale, che sarebbe invece

assente nella legge.

2. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, costituendosi, ha

preliminarmente eccepito l'inammissibilità del ricorso in quanto

rivolto a denunziare una invasione delle competenze regionali che

allo stato appare del tutto eventuale e che comunque non può

considerarsi come effetto del d.P.R. impugnato.

3. - L'eccezione prospettata dall'Avvocatura generale dello Stato

merita accoglimento.

In ordine al primo dei motivi del conflitto, va osservato che, ai

sensi dell'art. 6, comma 1, della legge n. 491 del 1993, relativo al

riordinamento delle competenze regionali e statali in materia

agricola e forestale, veniva demandato al Governo il compito di

provvedere, "con uno o più regolamenti", a "definire

l'organizzazione degli uffici del Ministero e distribuire, previa

intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le

regioni e le province autonome, l'organico del soppresso Ministero

dell'agricoltura e delle foreste tra Ministero e regioni in relazione

alle funzioni assegnate a tali amministrazioni".

Da tale disposizione, mentre non risulta la dedotta necessità di

distribuire l'organico contestualmente alla definizione

dell'organizzazione degli uffici del Ministero, emerge piuttosto

l'opportunità che dette operazioni siano poste in essere in momenti

successivi: ciò sia per l'esplicito riferimento che la disposizione

fa alla pluralità dei regolamenti ed alla previa intesa con la

Conferenza Stato-regioni, sia per l'esigenza logica di rilevare

preliminarmente i carichi di lavoro relativi alla mappa delle

funzioni e degli uffici ministeriali. Ed invero, secondo le nuove

disposizioni (contenute nel decreto legislativo 3 febbraio 1993, n.

29), l'organizzazione dei pubblici uffici implica la previa verifica

dei carichi di lavoro, ed il termine per la determinazione delle

dotazioni organiche del personale delle pubbliche amministrazioni,

susseguenti a tale verifica, risulta oggi fissato al 30 giugno 1995

(art. 16 della legge 23 dicembre 1994, n. 724).

4. - Tanto premesso, va precisato che la Regione Lombardia

denunzia solo il primo dei regolamenti da emanarsi in attuazione

della citata legge n. 491 del 1993, quello cioè che riguarda

l'organizzazione degli uffici del Ministero delle risorse agricole,

alimentari e forestali. In quanto limitato a tale fine, esso lascia

impregiudicato il contenuto di successivi regolamenti, tra cui quello

relativo al consequenziale trasferimento del personale alle regioni,

previa verifica dei carichi di lavoro in relazione alle funzioni

assegnate alle varie amministrazioni.

Sotto questo profilo, quindi, il regolamento oggetto del presente

giudizio, in nulla pregiudicando le modalità per il futuro e

necessario trasferimento di personale alle regioni, non può

ritenersi lesivo delle competenze delle stesse regioni in materia di

agricoltura.

5. - Con riguardo alle altre particolari doglianze prospettate

dalla regione ricorrente, e relative specificamente agli artt. 4, 5,

6 e 8 dello stesso decreto n. 197 del 1994, va rilevato che anche per

questi aspetti il conflitto va dichiarato inammissibile, in quanto le

indicate disposizioni non attengono alla ripartizione di competenze

fra Stato e regioni in materia agricola e forestale.

Va ricordato in proposito che il protocollo intervenuto tra il

Ministero delle risorse agricole, alimentari e forestali e la

Conferenza dei Presidenti delle regioni e province autonome 14 aprile

1994, fra le altre interpretazioni chiarificatrici dei dubbi emersi

circa le rispettive competenze, ha precisato che "l'intera lettera d)

dell'art. 5 s'intende riferita a interventi su strutture di carattere

strategico, innovative di processo e di prodotto ad ampia base

territoriale, facenti capo a soggetti giuridici singoli, societari e

cooperativi;" e - riguardo al successivo articolo 6 - ha chiarito che

"per interventi strutturali di carattere nazionale relativamente

all'irrigazione, alla bonifica e alla sistemazione del territorio,

devono intendersi quelle attività che sono proprie del Ministero

nell'ambito di quanto previsto dall'art. 2, comma 4, lettera d) e

comma 6 della legge n. 491 del 1993".

Tali precisazioni, la cui forza interpretativa è conseguente alla

fonte da cui provengono, sono sufficienti a riferire le disposizioni

di cui agli artt. 5 e 6 del regolamento impugnato alle sole attività

di competenza statale, e ad escludere di conseguenza qualsiasi

violazione di competenze regionali.

6. - In ordine ai motivi concernenti l'art. 4, lettera d) (misure

di "accompagnamento" della politica agricola comunitaria) e l'art. 8

lettera d) (promozione commerciale dei prodotti in campo nazionale ed

internazionale), del d.P.R. n. 197 del 1994, vanno condivisi i

rilievi della difesa erariale circa l'inidoneità delle disposizioni

in sé considerate a ledere le competenze regionali. Ed invero, da un

lato, le disposizioni si ricollegano a precedenti norme (artt. 4 e 71

del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616) e solo gli eventuali atti ad esse

conseguenti potrebbero, in ipotesi, comportare un'effettiva invasione

delle competenze in oggetto; d'altro canto le predette funzioni

statali devono appunto "accompagnarsi" a quelle spettanti alle

regioni, in modo che entrambi gli enti, senza confliggere sulle

competenze, doverosamente agiscano in quello spirito di leale

collaborazione, necessario al proficuo sviluppo di questi importanti

settori della vita del Paese ed alla loro armonica tutela in campo

internazionale.