Sentenza n. 301/1985

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 2, primo

comma, del d.P.R. 28 dicembre 1970, n. 1079 (Nuovi stipendi, paghe e

retribuzioni del personale delle Amministrazioni dello Stato, compreso

quello ad ordinamento autonomo) promosso con ordinanza emessa il 30

novembre 1976 dal Consiglio di Stato sul ricorso proposto da Abello

Michele ed altri contro il Ministero di Grazia e Giustizia iscritta al

n. 26 del registro ordinanze 1977 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica n. 59 dell'anno 1977.

Visto l'atto di costituzione di Abello Michele ed altri;

udito nell'udienza pubblica dell'8 ottobre 1985 il Giudice relatore

Oronzo Reale.

Ritenuto in fatto :

Con ordinanza emessa in data 30 novembre 1976 (n. 26 del reg. ord.

1977) l'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato sollevava questione

incidentale di legittimità costituzionale dell'art. 2, primo comma,

del d.P.R. 28 dicembre 1970, n. 1079, per preteso contrasto con gli

artt. 3 e 76 della Costituzione.

A sostegno della prospettata questione si rileva che i ricorrenti,

già titolari della qualifica di cancellieri o segretari di prima

classe, furono inquadrati, con il decreto 4 settembre 1971, impugnato,

nella qualifica unica di cancelliere o segretario in applicazione degli

artt. 2 della legge 23 ottobre 1960, n. 1196 e 18 del d.P.R. 28

dicembre 1970, n. 1077. Conseguentemente, agli stessi è stato

attribuito il trattamento economico corrispondente al parametro 218,

che costituisce la più alta classe di stipendio per gli impiegati

appartenenti alla carriera di concetto con la qualifica unica di

segretario o equiparata.

In forza dell'art. 2, primo comma, del d.P.R. 28 dicembre 1970, n.

1079, ai ricorrenti furono anche riconosciuti gli scatti di stipendio

corrispondenti all'anzianità di servizio, dedotta quella necessaria

(sei anni) per il raggiungimento della classe più alta di stipendio.

Gli stessi ricorrenti non avrebbero peraltro potuto ottenere il

più favorevole trattamento alternativo previsto dallo stesso art. 2,

primo comma, del d.P.R. n. 1079 del 1970, secondo cui sarebbe possibile

liquidare, a favore dell'impiegato inquadrato nella qualifica unica, un

trattamento economico calcolato in base all'intera anzianità di

servizio, e ciò indipendentemente dal rapporto tra qualifica raggiunta

(e soppressa) e classe di stipendio. In base all'anzianità di servizio

è possibile identificare la classe di stipendio spettante, che in

ipotesi può, ove l'impiegato abbia compiuto sei anni di servizio nella

carriera, essere anche la più alta. L'eventuale anzianità eccedente i

sei anni è valutabile ai fini della corresponsione degli aumenti

biennali di stipendio.

Se, come pare, l'art. 2 più volte citato prevede due discipline

alternative, la seconda delle quali consistente nella valutabilità

integrale dell'anzianità di servizio in ordine sia alla individuazione

della classe di stipendio sia alla determinazione degli aumenti

biennali, questa è da ritenersi più favorevole della prima, atteso

che l'impiegato, titolare di una qualifica inferiore a quella massima,

può ottenere sulla base della sola anzianità di servizio compiuta

nella carriera, un trattamento parametrico superiore a quello

corrispondente della qualifica soppressa ed eventualmente eguale a

quella dell'impiegato titolare della massima qualifica. Egli inoltre

può ottenere gli aumenti biennali pari all'anzianità di servizio

eccedente quella necessaria per ottenere la classe di stipendio

superiore.

Ad avviso del collegio a quo tale normativa creerebbe una

disparità di trattamento, con violazione dell'art. 3 della

Costituzione, in danno degli impiegati che, mediante promozione,

avevano già raggiunto la più alta qualifica tra quelle soppresse.

Infatti, gli impiegati che avevano ottenuto qualifiche inferiori,

possono ottenere un trattamento economico superiore o comunque

parametricamente uguale a quello spettante agli impiegati che avevano

ottenuto le qualifiche superiori; e ciò senza alcun fondamento logico.

La vigente disciplina (art. 1, comma terzo, del d.P.R. n. 1079 del

1970) concernente le qualifiche uniche prevede che il passaggio da una

classe di stipendio inferiore ad una superiore non segua a promozione

ma al compimento dell'anzianità di servizio, senza demerito. Ciò

nonostante, l'art. 11, penultimo comma, della legge 18 marzo 1968, n.

249, di delega, disponeva che in sede di disciplina dell'inquadramento

degli impiegati nella qualifica unica dovevano essere garantite sia la

piena valutazione del servizio prestato che la conservazione delle

posizioni giuridiche ed economiche acquisite.

Tale criterio sembra essere stato disatteso dal legislatore

delegato proprio con l'impugnato art. 2 in quanto, sul piano

comparativo, le posizioni dei ricorrenti sarebbero state svalutate

rispetto a quelle minori acquisite dagli impiegati con qualifica

inferiore, ai quali ultimi è stata concessa la possibilità di

ottenere un trattamento economico eguale, o, in ipotesi, superiore a

quello liquidato a favore degli attuali ricorrenti. In ragione di ciò,

la norma di cui all'art. 2 del d.P.R. n. 1079 del 1970, avendo alterato

i rapporti nei criteri di determinazione dei trattamenti economici

spettanti a distinte categorie di impiegati pubblici, titolari di

distinte posizioni giuridiche ed economiche acquisite anteriormente

all'inquadramento, viene ad essere investita del dubbio di

costituzionalità, anche per contrasto con l'art. 76 della

Costituzione.

Si suggerisce, come rimedio per superare la denunciata disparità

di trattamento in danno degli impiegati che avevano già raggiunto la

più alta delle categorie soppresse, di estendere anche ad essi il

principio di integrale valutabilità dell'anzianità di servizio

maturata nelle qualifiche soppresse (si intende: senza deduzioni). La

valutazione integrale dell'anzianità potrebbe importare un aumento del

trattamento parametrico per gli scatti corrispondenti ai bienni di

servizio maturati nelle qualifiche soppresse.

Si costituivano i ricorrenti nel giudizio a quo instando per la

declaratoria di incostituzionalità della norma impugnata, adducendo a

sostegno della propria tesi argomenti coincidenti con quelli contenuti

nell'ordinanza di rimessione. Considerato in diritto :

1. - La legge 18 marzo 1968, n. 249 (Delega al Governo per il

riordinamento dell'Amministrazione dello Stato, per il decentramento

delle funzioni e per il riassetto delle carriere e delle retribuzioni

dei dipendenti statali) era intesa a stabilire (come si legge nella

relazione ministeriale che ne accompagnava la proposta) "i principi

fondamentali che debbono presiedere alla ristrutturazione delle

carriere del personale impiegatizio, nel senso di limitare le

qualifiche a quelle funzionali, secondo il principio che a ciascuna di

esse devono corrispondere determinate attribuzioni. Ciò comporta,

anzitutto, l'unificazione per ogni carriera delle prime tre qualifiche

- le prime due per le carriere tecniche - aventi attualmente un'unica

dotazione organica di posti".

In relazione al detto intendimento del legislatore, la legge n. 249

all'art. 11 (testo modificato dagli artt. 8 e 9 della legge 28 ottobre

1970, n. 775) stabilisce nel suo secondo comma che "per le nuove

qualifiche che potranno risultare dalla fusione di due o più

qualifiche attuali saranno previste di norma altrettante classi di

stipendio, paga o retribuzione, raggiungibili allo scadere di adeguati

periodi di servizio senza demerito, fermi restando nell'ambito di

ciascuna qualifica o classe i normali aumenti periodici".

L'art. 2, primo comma, del d.P.R. 28 dicembre 1970, n. 1079 (Nuovi

stipendi, paghe e retribuzioni del personale delle Amministrazioni

dello Stato, compreso quello ad ordinamento autonomo) stabilisce che

"nella prima applicazione del presente decreto al personale cui compete

una qualifica derivata dalla soppressione di due o più qualifiche in

vigore al 30 giugno 1970, è attribuita, nella nuova posizione, la

prima, la seconda o una delle successive classi di stipendio, secondo

che l'interessato provenga, rispettivamente, dalla prima, dalla seconda

o da una delle successive qualifiche soppresse, considerate nell'ordine

di progressione in carriera, conservando l'anzianità e gli aumenti di

stipendio maturati nella qualifica di provenienza, o, se più

favorevole, è attribuita la classe corrispondente all'anzianità

complessivamente maturata nelle qualifiche soppresse. In questo secondo

caso l'anzianità eccedente rispetto a quella complessivamente

richiesta per la classe conferita è riconosciuta nella classe medesima

ai fini degli aumenti biennali suddetti".

2. - L'ordinanza dell'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato che

ha sollevato l'incidente in discussione investe col suo dubbio di

legittimità costituzionale il citato comma dell'art. 2 del d.P.R. n.

1079 del 1970 e, in ispecie, la parte di esso che stabilisce la

soluzione alternativa, se più favorevole, dell'attribuzione della

"classe corrispondente all'anzianità complessivamente maturata nella

qualifica soppressa".

La questione è stata sollevata nel corso di un giudizio le cui

fasi vanno riassunte per chiarirne i termini.

In attuazione del d.P.R. n. 1077 del 1970 nonché del ricordato

d.P.R. n. 1079, il Ministero della Giustizia, con decreto 4 settembre

1971, provvide all'inquadramento nell'unica qualifica di cancelliere o

segretario, dei cancellieri di prima e seconda classe e dei vice

cancellieri (ex grado 9 B, 10 B, 11 B), liquidando per tutti il

trattamento economico non sull'intera anzianità maturata nelle tre

qualifiche unificate, ma, secondo la prescrizione dell'art. 2 del

d.P.R. n. 1079, sull'anzianità eccedente "quella complessivamente

richiesta per la classe conferita".

I funzionari di cancelleria già appartenenti al grado 9 B

proposero ricorso al Consiglio di Stato sostenendo che ad essi, invece,

ai fini degli aumenti biennali, andasse riconosciuta l'intera

anzianità senza deduzione del periodo di anzianità richiesto per

l'inquadramento nella terza classe di stipendio.

Con decisione n. 1130 del 1973 la IV Sezione del Consiglio di Stato

ritenne infondata la tesi dei ricorrenti (nonché le loro subordinate

eccezioni di illegittimità costituzionale dell'art. 2, primo comma,

del d.P.R. n. 1079); ma poiché in materia analoga, relativa

all'unificazione della carriera esecutiva dello stesso Ministero della

Giustizia, il Consiglio di Stato era andato, con decisione anteriore,

in contrario avviso, rimise il ricorso alla decisione dell'Adunanza

Plenaria.

E questa, con l'ordinanza di cui in epigrafe, ha sollevato la

questione di legittimità costituzionale ora all'esame della Corte, con

riferimento agli artt. 3 e 76 della Costituzione.

3. - Il fondamento delle due censure sembra possa così essere

identificato nella motivazione dell'ordinanza di rimessione.

I cancellieri che venivano inquadrati nella qualifica unica

provenendo dal precedente grado nono "non hanno potuto ottenere il

trattamento alternativo (più favorevole) previsto dall'art. 2, primo

comma, citato" secondo il quale "è possibile liquidare, a favore

dell'impiegato inquadrato nella qualifica unica, un trattamento

economico calcolato in base all'intera anzianità di servizio,

indipendentemente dal rapporto fra qualifica raggiunta (e soppressa) e

classe di stipendio"; e ciò in quanto "questo trattamento alternativo

è inapplicabile come tale agli impiegati che avevano già ottenuto

l'attribuzione della massima qualifica, fra quelle soppresse e

sostituite dalla qualifica unica".

"In tal modo - prosegue l'ordinanza - è profilabile una disparità

di trattamento, censurabile sotto il profilo dell'art. 3 della

Costituzione, a svantaggio di impiegati che avevano già raggiunto,

mediante promozioni, la più alta qualifica, fra quelle soppresse, e a

vantaggio degli impiegati che avevano ottenuto qualifiche inferiori", i

quali, per effetto della loro anzianità complessiva nella qualifica di

provenienza, possono ottenere un trattamento eguale o superiore a

quello spettante agli impiegati che avevano ottenuto le qualifiche

superiori per promozione.

Tale trattamento eguale o superiore, ammette l'ordinanza, deriva

dal fatto che il passaggio da una classe di stipendio inferiore ad una

superiore consegue "al compimento dell'anzianità di servizio senza

demerito"; ma "l'art. 11, penultimo comma, della legge 18 marzo 1968,

n. 249 (cioè della legge delega) dispone che in sede di disciplina

dell'inquadramento degli impiegati nella qualifica unica dovevano

essere garantite sia la piena valutazione del servizio prestato, sia la

conservazione delle posizioni giuridiche ed economiche acquisite".

L'ordinanza prosegue riconoscendo che ai ricorrenti "è stato

liquidato un trattamento economico corrispondente a quello acquisito

(si intende precedentemente), tuttavia sul piano comparativo le

posizioni dei ricorrenti medesimi sono state svalutate rispetto a

quelle minori acquisite dagli impiegati con qualifica inferiore, ai

quali è stata offerta la possibilità di ottenere la liquidazione di

un trattamento economico non più corrispondente a quello liquidato

nella qualifica di provenienza e comunque uguale, e a volte superiore,

a quello liquidato a favore degli attuali ricorrenti". Tale situazione

di disparità "può essere superata estendendo anche agli impiegati che

erano titolari della più alta fra le qualifiche soppresse... il

principio di integrale valutabilità dell'anzianità di servizio

maturata nelle qualifiche soppresse; principio fissato dall'art. 2,

primo comma, del d.P.R. 28 dicembre 1970, n. 1079, relativamente agli

impiegati che non avevano raggiunto la più alta fra le qualifiche

sostituite da quella unica".

L'ordinanza quindi solleva "la questione di legittimità

costituzionale dell'art. 2, primo comma, del d.P.R. n. 1079, nella

parte in cui non prevede la possibilità alternativa di valutazione

integrale dell'anzianità di servizio, in vista della liquidazione del

trattamento economico spettante agli impiegati che avevano raggiunto la

più alta fra le qualifiche soppresse, per contrasto con gli artt. 3 e

76 della Costituzione".

5. - La questione non è fondata.

Occorre, intanto, precisare, poiché in alcune espressioni della

motivazione sembra annidarsi un equivoco, che il "trattamento

alternativo", di cui all'art. 2, primo comma, del d.P.R. n. 1079, è

applicabile a tutti gli impiegati soggetti al nuovo inquadramento e che

la "integrale valutabilità di servizio", che l'ordinanza vorrebbe

estendere anche agli impiegati titolari della più alta delle

qualifiche soppresse, non è accordata dalla norma impugnata nemmeno

agli impiegati provenienti dalle qualifiche inferiori. Infatti il comma

primo dell'art. 2 del d.P.R. n. 1079 stabilisce che per tutti

l'utilizzazione dell'anzianità complessivamente maturata nelle

qualifiche soppresse ai fini del trattamento economico avviene previa

deduzione dell'"anzianità complessivamente richiesta per la classe

conferita".

Sotto questo profilo non esiste quindi nessun trattamento

differenziato e non è configurabile una violazione dell'art. 3 della

Costituzione.

Il pregiudizio che il nuovo inquadramento nella qualifica unica

avrebbe arrecato a coloro che appartenevano alla prima qualifica

consisterebbe allora nel fatto che l'anzianità complessiva raggiunta

dagli impiegati già appartenenti alle due qualifiche inferiori viene

utilizzata ai fini del trattamento economico nella stessa misura che

per gli impiegati appartenenti alla qualifica superiore, cioè in modo

eguale per tutti gli impiegati soggetti al nuovo inquadramento. Da ciò

secondo l'ordinanza deriverebbe una alterazione dei "rapporti nei

criteri di determinazione dei trattamenti economici spettanti a diverse

categorie di dipendenti pubblici", quindi una violazione dell'art. 3

della Costituzione, nonché il disconoscimento della "proporzionalità

tra impiegati da inquadrare nella categoria unica", proporzionalità

che sarebbe stata prescritta dall'art. 11 della legge delega 18 marzo

1968, n. 249, col garantire "la piena valutazione del servizio prestato

e la conservazione delle posizioni giuridiche ed economiche acquisite".

Dal che la violazione dell'art. 76 della Costituzione.

6. - Neanche sotto questo profilo è configurabile una violazione

del principio di eguaglianza.

L'ordinanza accoglie sostanzialmente la tesi dei ricorrenti secondo

la quale il loro trattamento economico era già acquisito e perciò

essi non avevano bisogno, per così dire, di utilizzare,

nell'applicazione della "soluzione alternativa" facoltizzata dal primo

comma dell'art. 2 del d.P.R. n. 1079, parte dell'anzianità complessiva

per conseguirlo.

Intanto è sicuro che la loro posizione non è stata peggiorata

dalla citata norma del d.P.R. n. 1079 e quindi è assai difficile

ipotizzare, come fa l'ordinanza, una violazione dell'art. 76 della

Costituzione dipendente dalla pretesa inosservanza, da parte del

legislatore delegato, della direttiva contenuta nell'art. 11 della

legge delega 18 marzo 1968, n. 249 relativamente alla piena valutazione

del servizio prestato e alla conservazione delle posizioni giuridiche

ed economiche acquisite. Infatti le posizioni giuridiche sono fuori

discussione in quanto da una parte non viene impugnato l'inquadramento

nella qualifica unica, dall'altro l'art. 134 del d.P.R. n. 1077 del 28

dicembre 1970 dispone la conservazione dell'anzianità complessiva.

Per quanto poi riguarda la conservazione delle posizioni

economiche, che costituiscono la materia del giudizio, è escluso che

la norma sottoposta al giudizio di costituzionalità abbia peggiorato

la posizione economica degli impiegati provenienti dalla prima delle

qualifiche unificate, e la stessa ordinanza di rimessione riconosce

espressamente - come si è visto - che è stato conservato il

trattamento economico precedentemente acquisito.

E se non c'è violazione dell'art. 11 della legge delega, cade

anche il ragionamento col quale l'Adunanza Plenaria del Consiglio di

Stato nell'ordinanza di rimessione sorregge la denunzia di violazione

dell'art. 3 della Costituzione per il fatto che gli impiegati

provenienti dalla seconda o terza qualifica possono conseguire, nel

nuovo inquadramento, un trattamento economico non inferiore a quello

spettante agli impiegati provenienti dalla prima qualifica.

Infatti per effetto dell'anzianità ben potevano cancellieri di

seconda classe e vice cancellieri avere già conseguito, prima del

nuovo inquadramento, un trattamento economico eguale o anche superiore

a quello di cancelliere di prima classe.

E dunque la lamentata parità o addirittura inferiorità del

trattamento economico di questi ultimi non sarebbe creata nel nuovo

inquadramento, ma preesisterebbe.

E se anche dovesse ritenersi ragionevole isolare la introdotta

attribuzione di più classi di stipendio nell'ambito di una stessa

qualifica, sì da prescindere dal trattamento economico complessivo,

ben si potrebbe rilevare che il legislatore ai fini dell'attribuzione

delle classi di stipendio ha fatto uso di criteri legati alla scelta

della qualifica di provenienza e all'anzianità di servizio tanto da

sfuggire a censure di irrazionalità.

Queste considerazioni, a giudizio della Corte, valgono a sorreggere

la pronunzia di infondatezza della questione sollevata dall'Adunanza

Plenaria del Consiglio di Stato, anche se non può disconoscersi che

allorché si proceda ad operazioni di omogeneizzazione, come quella

perseguita col nuovo inquadramento, singole posizioni possono risultare

più favorite di altre. Ma ciò non può condurre a censurare il

legislatore, anche se deve essere ad esso raccomandata la massima

cautela nell'evitare che le dette operazioni portino ad eccessive

discriminazioni di posizioni singole concrete.