Sentenza n. 305/1995

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale del combinato disposto

degli artt. 1, secondo comma (recte: terzo comma), e 103, secondo

comma, della legge 11 luglio 1980, n. 312 (Nuovo assetto

retributivo-funzionale del personale civile e militare dello Stato),

e 103, settimo comma, del d.P.R. 11 luglio 1980, n. 382

(Riordinamento della docenza universitaria, relativa fascia di

formazione nonché sperimentazione organizzativa e didattica),

promosso con ordinanza emessa il 28 aprile 1994 dal Tribunale

amministrativo regionale del Lazio sul ricorso proposto da Ciolfi

Gaetano contro il Ministero dell'agricoltura e delle foreste,

iscritta al n. 121 del registro ordinanze 1995 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 11, prima serie speciale,

dell'anno 1995;

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nella camera di consiglio del 14 giugno 1995 il Giudice

relatore Cesare Ruperto;

Ritenuto in fatto

1. - Un direttore di sezione ordinario appartenente ai ruoli degli

istituti di ricerca e sperimentazione agraria aveva proposto ricorso

avverso il diniego, oppostogli dall'Amministrazione, al

riconoscimento del servizio prestato in qualità di docente di ruolo

e non di ruolo nella scuola media ai fini del trattamento economico.

L'adito T.A.R. del Lazio, premesso che in virtù del rinvio di cui

all'art. 1, terzo comma, della legge 11 luglio 1980, n. 312 (Nuovo

assetto retributivo-funzionale del personale civile e militare dello

Stato), è nella specie applicabile l'art. 103 del d.P.R. 11 luglio

1980, n. 382 (attuativo della delega per il riordinamento della

docenza universitaria di cui alla legge 21 febbraio 1980, n. 28), il

quale consente la valutazione, per un terzo, ai fini della

ricostruzione di carriera, dei servizi prestati nella scuola

secondaria, ha rilevato che il ricorso avrebbe dovuto essere accolto.

Tuttavia il remittente con ordinanza emessa il 28 aprile 1994, ha

sollevato, in relazione agli artt. 3 e 76 della Costituzione,

questione di legittimità costituzionale del combinato disposto degli

artt. 1, secondo comma (recte: terzo comma), e 103, secondo comma,

della legge 11 luglio 1980, n. 312, e 103, settimo comma, del d.P.R.

11 luglio 1980, n. 382, nella parte in cui consentono la valutazione

dei servizi prestati nella scuola secondaria ai fini della carriera

dei direttori di sezione ordinari del ruolo direttivo scientifico

degli istituti di ricerca e sperimentazione agraria.

Osserva il giudice a quo che l'art. 12 della legge di delegazione

n. 28 del 1980 prevede l'emanazione di norme atte "a consentire, ai

sensi delle leggi vigenti, il riconoscimento, ai fini del

pensionamento e del trattamento di quiescenza e previdenza, in

analogia con le norme generali sul pubblico impiego, eventualmente

anche della carriera, dei periodi di servizio effettivamente prestato

nelle università da coloro che sono inquadrati sulla base delle

disposizioni" della legge stessa.

Poiché quindi il legislatore delegante ha inteso circoscrivere il

riconoscimento ai soli servizi resi nelle università, e poiché

nella citata legge n. 28 del 1980 non vi sarebbero disposizioni che

autorizzano l'ampliamento del beneficio oltre tale a'mbito, vi

sarebbe il dubbio di eccesso di delega nella previsione dell'art.

103, settimo comma. Né sarebbe possibile una interpretazione di

ordine sistematico atta a superare il dato testuale della norma, per

l'inesistenza di norme generali che consentano di valutare, ai fini

della carriera dei pubblici dipendenti, le anzianità maturate in

altre carriere o in posizione di fuori ruolo. Il riconoscimento dei

servizi prestati postula infatti sempre, oltre che una specifica

previsione, un qualche collegamento tra la posizione precedente e la

nuova, nel senso dell'analogia delle funzioni, ovvero del fatto che

lo svolgimento dei servizi riconosciuti ha consentito o ha concorso a

consentire l'accesso alla nuova qualifica. Ma nessun collegamento di

tal genere sussisterebbe tra l'attività di docente di scuola

secondaria e la posizione del docente universitario o del personale

direttivo scientifico degli istituti di ricerca e sperimentazione

agraria. In tal senso sarebbe ravvisabile anche una violazione del

principio di ragionevolezza.

2. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, che

ha chiesto dichiararsi l'illegittimità costituzionale dell'art. 103,

settimo comma, del d.P.R. 11 luglio 1980, n. 382, condividendo le

argomentazioni del T.A.R. remittente. L'Autorità intervenuta ha

però concluso nel senso della non fondatezza della questione

relativa all'art. 1, terzo comma, della legge n. 312 del 1980 che

opera il rinvio al trattamento economico dei docenti universitari, in

quanto la declaratoria d'illegittimità di tale norma avrebbe come

conseguenza la "recisione" del legame che consente l'attribuzione del

trattamento economico dei docenti universitari ai direttori di

sezione in argomento. Considerato in diritto

1. - Il T.A.R del Lazio sospetta di illegittimità costituzionale

il combinato disposto dell'art. 1, secondo comma (recte: terzo

comma), della legge 11 luglio 1980, n. 312 - che rende applicabile il

trattamento economico dei professori universitari a diverse figure di

docenti, tra i quali i direttori di sezione degli istituti di ricerca

e sperimentazione agraria - e dell'art. 103, primo e settimo comma,

del d.P.R. 11 luglio 1980, n. 382 (il riferimento all'art. 103,

secondo comma della citata legge n. 312 del 1980, contenuto nel

dispositivo dell'ordinanza di rimessione, deve intendersi dovuto ad

un mero errore materiale, come si evince dalla parte motiva).

Il citato primo comma dell'art. 103 prevede che, ai fini della

carriera, ai professori ordinari venga riconosciuto per un terzo il

servizio prestato in una delle figure di cui all'art. 7 della legge

21 febbraio 1980, n. 28 (dove si elencano una serie di profili

professionali dell'attività di docente svolta a vario titolo

nell'università). Il pure citato settimo comma, sempre ai fini della

ricostruzione di carriera, assimila poi al servizio prestato in una

delle dette figure anche i servizi prestati nella scuola secondaria.

Ma la legge delega 21 febbraio 1980, n. 28, di cui il d.P.R. n.

382 del 1980 costituisce attuazione, si limitava a consentire, ai

fini della carriera, soltanto il riconoscimento dei periodi di

servizio effettivamente prestato nelle università (art. 12, lettera

i). Di qui il dubbio di legittimità costituzionale per violazione

dell'art. 76 della Costituzione, concretando la censurata previsione,

secondo il giudice a quo, un eccesso di delega ed una lesione del

principio di ragionevolezza.

2. - La questione è fondata.

Con la legge delega n. 28 del 1980 ed il successivo d.P.R. n. 382

del 1980 è stata attuata un'integrale trasformazione del precedente

assetto dei ruoli dei docenti universitari, comportante innovazioni

radicali, che concernono in particolare l'articolazione dei ruoli

stessi in due fasce e l'ampliamento della loro consistenza numerica

nonché la ridefinizione dei compiti dei docenti e l'istituzione del

duplice regime d'impegno nel tempo pieno e nel tempo definito (cfr.

sentenza n. 1019 del 1988). La legge di delegazione, con riguardo

all'inquadramento nella fascia dei ricercatori confermati, in fase di

prima applicazione, individua una serie di figure caratterizzate

tutte dallo svolgimento, a vario titolo, di attività didattica, di

ricerca o di studio, svolta all'interno dell'università: tale è

appunto l'elencazione degli aventi diritto alla conferma, previo

giudizio di idoneità, contenuta nell'art. 7, ottavo comma, della

legge n. 28 del 1980. Coerentemente con una ratio di valorizzazione

dell'opera prestata nell'àmbito accademico, che deriva a sua volta

da un disegno complessivamente finalizzato ad esaltare l'autonomia e

la specificità di tale sfera, l'art. 12 della legge citata demanda

al legislatore delegato l'emanazione di norme volte a consentire il

riconoscimento dei periodi di servizio effettivamente prestato nelle

università "ai sensi delle leggi vigenti", ai fini del pensionamento

e del trattamento di quiescenza e di previdenza, nonché "in analogia

con le norme generali sul pubblico impiego, eventualmente anche (ai

fini) della carriera".

3. - Nell'attuare la delega, l'art. 103, sesto comma,

correttamente rinvia, quanto ai trattamenti pensionistici e

previdenziali, alla normativa di cui ai dd.P.R. 29 dicembre 1973,

numeri 1092 e 1032, cioè a quelle "leggi vigenti" espressive del

principio che impone di computare ai fini pensionistici, nonché

nella base di calcolo della indennità di buonuscita, il servizio

comunque reso allo Stato. Su tale punto l'intervento legislativo non

poteva non ritenersi vincolato da un preciso quadro normativo

contenente regole di generale applicazione.

4. - Non così, invece, per il riconoscimento del servizio ai fini

della carriera, riguardo al quale la delega introduce due

determinanti distinzioni, precisando che il riconoscimento è

eventuale ed effettuato in analogia con le norme generali sul

pubblico impiego.

Ebbene, su tale ultimo punto deve escludersi l'esistenza di un

comune canone enucleabile dalla legislazione in materia di pubblico

impiego, al quale si possa attribuire la valenza di norma generale

sul riconoscimento, ai fini della carriera, dei servizi prestati,

tanto più ove si ponga mente al frazionato panorama normativo che si

offriva al legislatore delegato. Anzi, i pochi segmenti di

legislazione qualificabili come regola - al di là delle contingenti

discipline dettate per specifici settori - sembrano limitare il

riconoscimento ai casi di passaggi di carriera tra diverse

amministrazioni, in presenza però di un'identità ordinamentale che

consenta di ravvisare una corrispondenza di qualifiche, ovvero

addirittura all'ipotesi di omogeneità di carriera per il servizio

prestato anteriormente alla nomina (cfr. ad es., rispettivamente, gli

artt. 200 e seg. del d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3, e 26 della legge

28 ottobre 1970, n. 775).

Ed anche a voler spostare l'indagine circa la sopravvenienza nel

sistema di tale generale principio nel periodo successivo

all'emanazione del d.P.R. n. 382 del 1980, deve parimenti giungersi a

conclusioni negative in ragione del progressivo abbandono di una

prospettiva di legificazione dei trattamenti e di reductio ad unum

del criterio di valutazione dei servizi, a favore dell'opposto

principio della contrattualizzazione espresso dalla legge delega 23

ottobre 1992, n. 421.

In proposito va anzi osservato che l'art. 1, comma 5, del decreto

legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, ha ulteriormente distinto il

rapporto d'impiego dei professori e ricercatori universitari,

collegandolo espressamente a quell'autonomia dell'università che

l'art. 33 della Costituzione garantisce e che questa Corte ha più

volte posto in luce (cfr. sentenza n. 281 del 1992). Autonomia che,

in subiecta materia , risulta evidente dall'intento del legislatore

di avviare un regime nuovo e diverso rispetto al previgente, mirato a

privilegiare esclusivamente l'attività svolta all'interno dei

comparti della ricerca e della didattica. La previsione di cui al

citato art. 12, con il riferimento a tale attività, si distacca

infatti nettamente e volutamente dalla possibilità offerta in

passato dagli artt. 17 e 18 della legge 18 marzo 1958, n. 311, che

consentivano tra l'altro, a domanda, il computo dei servizi prestati

nelle carriere di altri ruoli in qualifiche a partire dal grado sesto

del gruppo A. Soltanto in via transitoria l'art. 36 del più volte

citato d.P.R. n. 382 del 1980 riconosce, al comma settimo, la

possibilità di fruire dell'inquadramento in base alle disposizioni

vigenti al momento di entrata in vigore del d.P.R. medesimo.

5. - Il denunciato art. 103 del d.P.R. n. 382 del 1980 ammette il

riconoscimento del servizio prestato in una delle anzidette figure di

cui all'art. 7 della legge n. 28 del 1980 (caratterizzate tutte,

ripetesi, dall'appartenenza all'università) nella misura di un terzo

per i professori ordinari, della metà per i professori associati e

di due terzi per i ricercatori confermati (cfr., rispettivamente,

primo, secondo e terzo comma).

Dopo aver operato, nel sesto comma, il rinvio ai servizi prestati

in altri ruoli a fini pensionistici (di cui s'è detto sub 2), il

settimo comma aggiunge che "gli stessi periodi prestati nella scuola

secondaria sono assimilati ai fini della ricostruzione di carriera al

servizio in una delle figure di cui all'art. 7 della legge n. 28 del

1980". Alla luce delle descritte premesse, il richiamo a

(inesistenti) principi generali in tema di valutazione dei servizi,

può leggersi soltanto nel senso di una certa discrezionalità quoad

quantum del riconoscimento, così che l'indicazione contenuta nel

medesimo art. 12, secondo cui il servizio deve effettivamente essere

prestato nell'università, conserva intatto il suo valore cogente e

risulta tanto più perentoria se si considera la complessiva ratio

della delega, volta a valorizzare - ripetesi - l'autonomia della

sfera universitaria.

L'assimilazione - a fini di carriera - dell'insegnamento nella

scuola secondaria alle figure, squisitamente universitarie, di

borsisti, lettori, assistenti ecc. di cui all'art. 7 vulnera quindi

l'invocato art. 76 della Costituzione, per la contraddizione con il

dato testuale (oltre che con il complessivo senso) della legge di

delegazione.

6. - La declaratoria d'illegittimità costituzionale dell'art. 103,

primo e settimo comma, in parte qua, comporta altresì, in via

conseguenziale, l'illegittimità anche del secondo e terzo comma,

sempre in relazione al comma settimo, con riguardo alla posizione dei

professori associati e dei ricercatori confermati.

7. - Esula invece dalle finalità caducatorie della decisione il

denunciato art. 1, terzo comma, della legge n. 312 del 1980,

trattandosi d'una norma di mero rinvio, del tutto indifferente al

denunciato vulnus e che viene in evidenza solo in quanto rende

applicabile la disciplina dei professori universitari ai profili

professionali ivi elencati.