Sentenza n. 306/2002

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio per conflitto di attribuzione sorto a seguito della

deliberazione legislativa statutaria del Consiglio regionale della

Regione Marche adottata, in seconda votazione, il 25 settembre 2001 e

recante "Consiglio regionale - Parlamento delle Marche", promosso con

ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, notificato il

2 novembre 2001, depositato in cancelleria il 12 successivo ed

iscritto al n. 37 del registro conflitti 2001.

Visto l'atto di costituzione della Regione Marche;

Udito nell'udienza pubblica del 7 maggio 2002 il giudice relatore

Carlo Mezzanotte;

Uditi l'avvocato dello Stato Ignazio F. Caramazza per il

Presidente del Consiglio dei ministri e l'avvocato Stefano Grassi per

la Regione Marche.

Ritenuto in fatto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha proposto

ricorso, denominato conflitto di attribuzione, in riferimento agli

articoli 1, 5, 55, 114, 115 (articolo abrogato dall'art. 9, comma 2,

della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3), 121 e 123 della

Costituzione, avverso la deliberazione legislativa statutaria del

Consiglio regionale della Regione Marche adottata, in seconda

votazione, il 25 settembre 2001 e recante "Consiglio regionale -

Parlamento delle Marche", nella quale si dispone che in tutti gli

atti ufficiali della Regione alla dizione "Consiglio regionale" venga

affiancata quella di "Parlamento delle Marche" e alla dizione

"Consigliere regionale" quella di "Deputato delle Marche".

L'Avvocatura dello Stato contesta in primo luogo la possibilità

di impiegare il procedimento previsto dall'art. 123 della

Costituzione per apportare modifiche parziali allo statuto regionale

approvato con legge statale. L'art. 123 della Costituzione, si

argomenta, attribuisce al legislatore regionale la potestà di

approvare e modificare lo statuto, e da ciò dovrebbe desumersi che

sia bensì consentito approvare un nuovo statuto organico, salva

successiva sua modifica, ma non emendare lo statuto vigente e dare

vita, con ciò, ad un testo statutario "misto".

Nel merito, il ricorrente lamenta che il cambiamento di

denominazione dell'organo rappresentativo regionale, sia pure solo in

via aggiuntiva, lederebbe attribuzioni statali costituzionalmente

garantite. La denominazione "Parlamento", secondo l'Avvocatura,

assumerebbe particolare pregnanza nell'ordinamento costituzionale

italiano, nel quale la posizione eminente dell'organo rappresentativo

del popolo rifletterebbe la sovranità popolare che esso rappresenta

ed esprime. La locuzione "Consiglio regionale", con la quale la

Costituzione designa l'organo rappresentativo della Regione e che è

stata di recente ribadita dalla legge costituzionale 22 novembre

1999, n. 1 (Disposizioni concernenti l'elezione diretta del

Presidente della Giunta regionale e l'autonomia statutaria delle

Regioni), individuerebbe, al contrario, la titolarità di poteri di

autonomia, che, per quanto si vogliano dilatare, non possono mai

assurgere alle dimensioni della sovranità. Secondo la difesa del

Presidente del Consiglio dei ministri la delibera impugnata,

intitolando l'organo rappresentativo regionale con lo stesso

appellativo spettante alle Camere ed attribuendo ai suoi membri la

qualifica di "deputato", si arrogherebbe, in definitiva, la

titolarità di un potere sovrano che spetta soltanto alla Repubblica,

una e indivisibile.

2. - Si è costituito, per la Regione Marche, il Presidente della

Giunta regionale e ha chiesto che il ricorso statale venga rigettato.

In via preliminare la difesa della Regione nega che l'art. 123

ammetta solo la approvazione di un testo statutario organico, sul

rilievo che ciò significherebbe svalutare l'autonomia statutaria

regionale, la quale, così come potrebbe essere esplicata in pieno

con l'approvazione di uno statuto interamente nuovo, allo stesso modo

potrebbe essere esercitata anche per approvare norme che lo emendino

solo parzialmente.

Nel merito della censura principale, la Regione Marche osserva

come le addizioni lessicali introdotte dalla deliberazione statutaria

oggetto di conflitto intendano esprimere con immediatezza il rapporto

che intercorre tra le assemblee elettive regionali ed il corpo

elettorale. Le Regioni, infatti, sarebbero espressione di comunità

intermedie nelle quali si sviluppa la personalità dell'uomo e

concorrerebbero alla crescita del pluralismo sociale, nella cornice

di una Repubblica che è una e indivisibile, "ma che è tale in

quanto risultato, e non mero presupposto, del pluralismo

istituzionale e delle istanze di autonomia che ne caratterizzano il

tessuto democratico". L'intuizione dei Costituenti, secondo la quale

la democraticità del sistema dipenderebbe dalla capacità di

promuovere e sviluppare forti autonomie locali, avrebbe trovato una

attuazione coerente nelle recenti riforme costituzionali improntate

ad un potenziamento delle autonomie regionali. In particolare, per

effetto delle leggi costituzionali n. 1 del 1999 e n. 3 del 2001, il

ruolo del Consiglio regionale sarebbe stato fortemente accresciuto,

così da giustificare la innovazione statutaria che intende

designarlo con il nomen di Parlamento.

Del resto, continua la Regione, l'addizione lessicale di cui è

questione è stata introdotta con una deliberazione legislativa

statutaria che trova fondamento nell'art. 123, primo comma, della

Costituzione, là dove si conferisce alla Regione la potestà di

determinare, "in armonia con la Costituzione", la propria forma di

governo ed i principi fondamentali di organizzazione e funzionamento.

E poiché l'armonia con gli statuti dovrebbe sussistere rispetto ai

principi costituzionali, così da lasciare spazio ad un'autonoma

capacità di interpretazione degli stessi da parte della Regione, la

scelta di affiancare il termine Parlamento a quello di Consiglio

regionale sarebbe perfettamente legittima, perché essa non

metterebbe in discussione il sistema organizzativo definito dalla

Costituzione, ma semmai ne svilupperebbe i principi ispiratori.

Verrebbe in rilievo, segnatamente, il principio di unità, il quale,

secondo la difesa regionale, non dovrebbe essere inteso in senso

statalistico come "esigenza di necessaria coerenza dell'ordinamento

giuridico o come individuazione di un'unica sede in cui fissare la

volontà generale, rispetto alla quale gli altri organi pubblici

abbiano un mero compito di specificazione". Al contrario l'unità e

indivisibilità della Repubblica non imporrebbero l'uniformità, ma

sarebbero dirette a limitare le degenerazioni del pluralismo e ad

evitare che esso trasmodi in separatismo e secessionismo. L'unità

andrebbe infatti ricomposta intorno agli obiettivi posti dagli

articoli 2 e 3 della Costituzione: garantire la dignità e il pieno

sviluppo della persona umana e realizzare il principio di eguaglianza

sostanziale, rimuovendo gli ostacoli che a tale sviluppo si

oppongono. Le denominazioni di Parlamento delle Marche e Deputato

delle Marche sarebbero, insomma, pienamente legittime, in quanto

designerebbero, nel pluralismo delle articolazioni democratiche

dell'ordinamento, un soggetto in grado di perseguire i fini unitari e

di solidarietà additati dalla Costituzione e rappresenterebbero al

contempo l'espressione di un concetto di autonomia più moderno, che

non si risolve in un insieme di relazioni funzionali ed organiche, ma

che esprime, in positivo, il modo di organizzarsi sul territorio

della comunità che è rappresentata dal Consiglio regionale. Nel

quadro così delineato, il Consiglio regionale rappresenterebbe il

momento di autodeterminazione della collettività nell'esercizio dei

poteri pubblici e dunque potrebbe legittimamente fregiarsi

dell'appellativo di Parlamento.

3. - In prossimità dell'udienza la Regione Marche ha depositato

una memoria illustrativa nella quale, preso atto della sentenza di

questa Corte n. 106 del 2002, con cui è stato vietato al Consiglio

regionale della Regione Liguria l'uso della denominazione

"Parlamento", espone alcune eccezioni di inammissibilità del ricorso

statale. Si osserva al riguardo che il Governo ha proposto ricorso in

sede di conflitto di attribuzione, mentre l'art. 123 della

Costituzione prevede quale forma di controllo dello statuto il

promovimento di una questione di legittimità costituzionale.

Inoltre, secondo la difesa della Regione Marche, l'art. 123, terzo

comma, Cost. prevederebbe che il controllo di costituzionalità sulla

legge statutaria avrebbe carattere successivo, in perfetta coerenza e

simmetria con quanto dispone l'art. 127 Cost., con riguardo alle

leggi regionali. Da ciò discenderebbe una ulteriore ragione di

inammissibilità del ricorso governativo, poiché la legge oggetto

del giudizio non è stata ancora promulgata e dunque l'iter formativo

non si è ancora perfezionato.

Ad avviso della Regione Marche non sarebbe decisivo il rilievo

che ad un intervento della Corte successivo al pronunciamento

popolare si opporrebbero gravi ragioni di opportunità. Dovrebbe

infatti considerarsi, da un lato, che il referendum è solo eventuale

e che si sono già date ipotesi di giudizi della Corte su norme che

avevano costituito oggetto di consultazione popolare referendaria;

dall'altro, e soprattutto, che, in un sistema di giustizia

costituzionale nel quale la Corte interviene post eventum la

collocazione infraprocedimentale del controllo, specie dopo

l'abolizione del controllo preventivo sulle leggi regionali,

rappresenta una deroga, che dovrebbe essere esplicitamente prevista e

non dedotta dalla collocazione topografica delle disposizioni

costituzionali.

Con riferimento al secondo motivo di ricorso, con il quale la

difesa erariale assume che l'attribuzione al Consiglio regionale del

nomen Parlamento integri una lesione del principio di sovranità

popolare, la Regione riporta alcuni passi della sentenza n. 106 del

2002 dai quali risulterebbe inequivocabilmente come la sovranità

nazionale non abbia la propria sede esclusiva nel Parlamento

nazionale. La difesa della Regione soggiunge che l'art. 123 Cost.

attribuisce alla potestà statutaria regionale la competenza a

disciplinare la forma di governo e ritiene che in tale competenza

dovrebbe considerarsi incluso il momento della individuazione e

definizione degli organi regionali, ciò che implicherebbe la

possibilità di attribuire a quelli previsti dalla Costituzione

dizioni lessicali integrative rispetto agli attuali nomina iuris.

In quanto adottata nell'esercizio della potestà di

determinazione della propria forma di governo, la deliberazione

impugnata, argomenta ulteriormente la Regione, dovrebbe essere

scrutinata in relazione al limite della armonia con la Costituzione e

tale limite dovrebbe essere riferito alle scelte di fondo che

ispirano la Carta, non anche all'osservanza puramente formale delle

singole disposizioni costituzionali o alla mera corrispondenza

terminologica tra testo costituzionale e statuto. In questa

prospettiva, la delibera oggetto di conflitto, che adeguerebbe il

nomen iuris dell'organo al suo ruolo istituzionale, non sarebbe

orientata contro la Costituzione e quindi risulterebbe in armonia con

essa.

L'atto oggetto del conflitto non sarebbe neppure lesivo del

principio di rappresentanza politica posto dall'art. 67 della

Costituzione, poiché valorizzerebbe la funzione di rappresentanza

propria del Consiglio e dunque legittimamente impiegherebbe il

termine Parlamento, per la parte in cui esso si riferisce alla sede

esclusiva della rappresentanza politica, non solo nazionale, ma anche

territoriale. L'art. 11 della legge costituzionale n. 3 del 2001

(Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione), il

quale stabilisce che "sino alla revisione delle norme del titolo I

della parte seconda della Costituzione, i regolamenti della Camera

dei deputati e del Senato della Repubblica possono prevedere la

partecipazione di rappresentanti delle Regioni, delle Province

autonome e degli enti locali alla Commissione parlamentare per le

questioni regionali", secondo la Regione, dovrebbe rendere chiaro che

nella nozione "vivente" di Parlamento, quale risultante dalla

rilettura del principio della rappresentanza politica alla luce della

riforma del titolo V della parte II, l'istanza di rappresentanza

nazionale convive con quella della rappresentanza territoriale. La

deliberazione impugnata sarebbe perciò perfettamente legittima, in

quanto affiderebbe proprio al profilo autonomistico della

rappresentanza politica che è insito nella nozione di Parlamento il

compito di colmare il divario tra il nomen dell'organo

rappresentativo regionale e la sua funzione politico-istituzionale. Considerato in diritto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha proposto

ricorso, denominato conflitto di attribuzione, in riferimento agli

articoli 1, 5, 55, 114, 115 (articolo abrogato dall'art. 9, comma 2,

della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3), 121 e 123 della

Costituzione, avverso la deliberazione legislativa statutaria del

Consiglio regionale della Regione Marche adottata, in seconda

votazione, il 25 settembre 2001 e recante "Consiglio regionale -

Parlamento delle Marche", nella quale si dispone che, in tutti gli

atti ufficiali della Regione alla dizione "Consiglio regionale" venga

affiancata quella di "Parlamento delle Marche" e alla dizione

"Consigliere regionale" quella di "Deputato delle Marche".

2. - La Regione ha eccepito preliminarmente la inammissibilità

della impugnazione statale, per essere questa formulata in termini di

"ricorso per conflitto di attribuzione", laddove l'art. 123, secondo

comma, della Costituzione prevederebbe, quale mezzo di impugnazione

degli statuti regionali, il promovimento di una questione di

legittimità costituzionale.

L'eccezione non può essere accolta.

Giova premettere che questa Corte, nell'esercizio della facoltà

che le compete di interpretare la natura degli atti introduttivi del

giudizio, si è sempre attenuta a criteri contenutistici, che sono

prevalsi, nella sua giurisprudenza, sull'analisi puramente esteriore;

criteri che le hanno consentito di prescindere dalla

autoqualificazione dell'atto e l'hanno spinta a verificare se esso

presenti i requisiti necessari per un valido atto introduttivo, con

riguardo sia alla individuazione dell'oggetto, sia alla attitudine a

garantire il pieno svolgimento del diritto di difesa delle parti

(sentenze n. 15 del 2002; n. 363 e n. 137 del 2001; n. 420, n. 321,

n. 320, n. 82, n. 58, n. 56, n. 11 e n. 10 del 2000; ordinanze

n. 264, n. 150 e n. 61 del 2000). Ebbene, l'intitolazione dell'atto

introduttivo del presente giudizio come ricorso per conflitto di

attribuzione non osta ad uno scrutinio di merito sulla legittimità

costituzionale della deliberazione statutaria adottata dalla Regione

Marche, giacché il ricorso, nonostante evidenti imprecisioni

nominalistiche, deve essere interpretato come diretto a sollevare

questione di legittimità costituzionale di una deliberazione

statutaria introdotta nelle forme del giudizio in via di azione.

Quale sia la funzione e la natura del ricorso risulta in maniera

inequivoca dalle stesse premesse dell'atto in questione, là dove

l'Avvocatura dello Stato sottolinea che quello presentato è "uno dei

primi ricorsi proposti ai sensi dell'art. 123, comma secondo, periodo

terzo, Cost., come sostituito dalla legge costituzionale 22 novembre

1999, n. 1" e sente l'esigenza di avvertire che in questa nuova

"tipologia di controversie" deve trovare applicazione "salvo il

diverso termine a ricorrere, l'art. 31, comma secondo, della legge

11 marzo 1953, n. 87", e cioè proprio la disposizione che regola

l'impugnazione statale di leggi regionali.

Indicazioni diverse non si traggono dalla deliberazione del

Consiglio dei ministri che ha autorizzato la proposizione del

ricorso, la quale contiene la "determinazione di impugnare dinanzi

alla Corte costituzionale la legge della Regione Marche recante

Consiglio regionale-Parlamento delle Marche". Non se ne può certo

desumere che il Governo intendesse autorizzare la proposizione di un

conflitto di attribuzione anziché di un giudizio in via principale

su legge. Ancor più eloquente, se possibile, è la relazione del

dipartimento affari regionali allegata al verbale della riunione del

Consiglio dei ministri ed espressamente da questo richiamata. In

essa, in più punti, si identifica quale oggetto della sollecitata

impugnazione governativa la legge statutaria e così si conclude:

"nei confronti della legge in esame, pertanto, ai sensi dell'art. 123

della Costituzione, così come modificato dalla novella

costituzionale n. 1 del 1999, viene promossa dal Governo la questione

di legittimità costituzionale entro trenta giorni dalla sua

pubblicazione".

Così chiarito che l'atto introduttivo va inteso come una

impugnazione di legge statutaria ai sensi dell'art. 123, secondo

comma, Cost., non può indurre in equivoco l'erronea

autoqualificazione dell'atto, che non vale certo a trasformarlo in

ciò che esso oggettivamente non è. Non resta allora che verificare,

ai fini della ammissibilità del ricorso, se questo presenti i

requisiti di legge per la proposizione delle questioni di

legittimità costituzionale in via diretta.

La domanda formulata a questa Corte di dichiarare la lesività

della deliberazione impugnata per violazione delle norme

costituzionali indicate e la non spettanza al Consiglio regionale del

potere di adottarla, con conseguente annullamento degli atti, al di

là della formulazione del petitum si risolve oggettivamente nella

proposizione di una questione di legittimità costituzionale sulla

deliberazione statutaria, della quale ha tutti i requisiti di forma e

di sostanza.

Ai sensi dell'art. 34 della legge 11 marzo 1953, n. 87, i ricorsi

che promuovono le questioni di legittimità costituzionale in via di

azione (artt. 31, 32 e 33) devono contenere le stesse indicazioni

prescritte dall'art. 23 della medesima legge per le ordinanze di

rimessione, ovvero: le disposizioni della legge o dell'atto avente

forza di legge dello Stato o di una Regione, viziate da

illegittimità costituzionale, e le disposizioni della Costituzione o

delle leggi costituzionali che si assumono violate. Nessuno di tali

requisiti difetta nel ricorso oggi all'esame della Corte. È

innanzitutto chiara la identificazione dell'atto che si assume

viziato da illegittimità costituzionale, atto del quale

espressamente si chiede, come generalmente accade in un ricorso in

via di azione, l'annullamento. Sono inoltre precisati i parametri

costituzionali che si assumono lesi. Si è pertanto in presenza di un

ricorso governativo contro una legge statutaria.

Va soggiunto che il ricorso è stato proposto e depositato presso

la cancelleria della Corte non nei più ampi termini previsti dagli

articoli 39 e 41 della legge n. 87 per i conflitti di attribuzione

fra Stato e Regioni, ma in quelli stabiliti dall'art. 123, secondo

comma, della Costituzione per il promovimento della questione di

legittimità costituzionale sullo statuto regionale (30 giorni dalla

pubblicazione) e dall'art. 33, ultimo comma, della legge n. 87 del

1953 per il deposito del ricorso nel giudizio di legittimità

costituzionale in via diretta (10 giorni dall'ultima notificazione).

3. - Pure da respingere è la seconda eccezione di

inammissibilità sollevata dalla Regione e fondata sull'argomento

che, ai sensi dell'art. 123, secondo comma, della Costituzione,

l'impugnazione governativa della legge statutaria non possa essere

proposta prima che questa sia stata promulgata e pubblicata. Questa

Corte ha avuto modo di chiarire che il termine per promuovere il

controllo di legittimità costituzionale sugli statuti regionali

"decorre dalla pubblicazione notiziale della delibera statutaria e

non da quella, successiva alla promulgazione, che è condizione per

l'entrata in vigore" (sentenza n. 304 del 2002). Anche sotto questo

profilo il ricorso governativo deve essere pertanto ritenuto

ammissibile.

4. - Nel merito, la questione è fondata.

Nella sentenza n. 106 del 2002 questa Corte ha già affermato il

divieto, imposto dalla Costituzione ai Consigli regionali, di

fregiarsi del nome Parlamento, ponendo in risalto come la peculiare

forza connotativa della parola impedisca "ogni sua declinazione

intesa a circoscrivere in ambiti territorialmente più ristretti

quella funzione di rappresentanza nazionale che solo il Parlamento

può esprimere e che è ineluttabilmente evocata dall'impiego del

relativo nomen". Non varrebbe a superare la cogenza di tale divieto,

desumibile dagli articoli 55 e 121 della Costituzione, la

constatazione che la delibera oggi in esame, a differenza di quella

che costituì oggetto di scrutinio nella menzionata sentenza n. 106

del 2002, presenti la forma della legge statutaria. Anche gli statuti

regionali, infatti, ai sensi dell'articolo 123, primo comma, della

Costituzione, sono astretti dal limite della armonia con la

Costituzione, che, come questa Corte ha già chiarito (sentenza

n. 304 del 2002), lungi dal consentire deroghe alla lettera delle

singole prescrizioni costituzionali, vincola le Regioni a rispettarne

anche lo spirito.

5. - Ugualmente fondata è la questione che ha ad oggetto la

parte della delibera impugnata diretta ad affiancare alla dizione di

consigliere regionale quella di "Deputato delle Marche". In

quest'ambito non vi è vuoto di denominazioni costituzionali, sicché

possa liberamente procedersi ad applicazioni analogiche. Con

riferimento alle Regioni, solo i membri dell'Assemblea siciliana sono

identificati con il nome di "deputati", ma ciò in forza della legge

costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2, che ha convertito in legge

costituzionale le corrispondenti disposizioni dello statuto approvato

con regio decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455 (3, 5, 6, 7,

8-bis, 9, 11, 12 e 42). Si tratta, all'evidenza, di disciplina del

tutto eccezionale che si spiega per ragioni storiche anche a causa

dell'anteriorità dello statuto rispetto alla Costituzione

repubblicana e che non può essere invocata per ricavarne la facoltà

di utilizzare il nome deputato in sede regionale. Per tutte le

Regioni, infatti, il nomen consigliere, imposto dalla Costituzione

(artt. 122, primo e quarto comma) e dalle corrispondenti norme degli

statuti speciali (fra gli altri, articoli 24, 25, 28 e 43 della legge

Cost. n. 5 del 1948 - statuto speciale per il Trentino-Alto Adige;

articoli 24 e 25 legge Cost. n. 4 del 1948 - statuto speciale per la

Valle d'Aosta; articoli 24 e 25 legge Cost. n. 3 del 1948 - statuto

speciale per la Sardegna; articoli 13, 14, 15, 16 e 17 legge Cost.

n. 1 del 1963 - statuto speciale per la Regione Friuli-Venezia

Giulia) non è modificabile né integrabile con quello di deputato,

al quale diverse disposizioni della Costituzione (articoli 55, 56,

60, 65, 75, terzo comma, 85, secondo comma, 86, secondo comma, 96 e

126) annettono carattere connotativo, al punto da identificare per

suo tramite una delle due Camere di cui il Parlamento si compone. Da

ciò il duplice divieto, per i Consigli regionali, di attribuire a

sé il nome di Parlamento e di identificare i propri membri con

quello, che possiede non minore forza evocativa, di "deputato".