Sentenza n. 309/1991

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 2, secondo e

quinto comma, della legge 23 aprile 1981, n. 154 (Norme in materia di

ineleggibilità ed incompatibilità alle cariche di consigliere

regionale, provinciale, comunale e circoscrizionale e in materia di

incompatibilità degli addetti al Servizio sanitario nazionale),

promosso con ordinanza emessa il 22 gennaio 1991 dal Tribunale di

Foggia nel procedimento civile vertente tra Pietrocola Luigi e De Leo

Salvatore, iscritta al n. 142 del registro ordinanze 1991 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica, n. 11, prima

serie speciale, dell'anno 1991;

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 21 maggio 1991 il Giudice relatore

Mauro Ferri;

Uditi l'avv. Costanzo De Michele per Pietrocola Luigi e l'avvocato

dello Stato Giorgio D'Amato per il Presidente del Consiglio dei

ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Il Tribunale di Foggia, con ordinanza emessa il 22 gennaio

1991, ha sollevato, in riferimento agli artt. 3 e 51 della

Costituzione, questione di legittimità dell'art. 2, secondo e quinto

comma, della legge 23 aprile 1981 n. 154 (Norme in materia di

ineleggibilità ed incompatibilità alle cariche di consigliere

regionale, provinciale, comunale e circoscrizionale, e in materia di

incompatibilità degli addetti al S.S.N.), nella parte in cui prevede

che le dimissioni di chi sia in rapporto di servizio con la pubblica

amministrazione abbiano effetto, se non prima accettate

dall'Amministrazione, dal quinto giorno successivo alla presentazione

(sempreché accompagnate dall'effettiva cessazione dalle funzioni),

anziché immediatamente.

2. - In particolare il giudice a quo ritiene che il secondo ed il

quinto comma del citato art. 2 determinino, senza ragionevole

fondamento, una discriminazione tra i soggetti che versano in una

delle situazioni di ineleggibilità previste dai nn. 4, 9 e 10 e

quelli per i quali, invece, sussistono cause di ineleggibilità

ipotizzate dai restanti numeri. Ciò in quanto nella prima ipotesi le

dimissioni hanno effetto immediato, al momento della loro

presentazione, restando la relativa domanda sottratta alle

operatività del disposto del quinto comma, sicché esse possono

essere presentate fruttuosamente fino al termine ultimo fissato per

la presentazione delle candidature. Altrettanto non è possibile nei

casi tipizzati dagli altri numeri poiché la rimozione della causa di

ineleggibilità deve essere anticipata almeno al sesto giorno che

precede detto termine.

Quanto al secondo profilo, un'oggettiva compromissione del diritto

di elettorato passivo sarebbe ipotizzabile per il fatto che la

rimozione della causa di ineleggibilità deve necessariamente

avvenire con congruo anticipo rispetto alla presentazione delle liste

dei candidati: il che esporrebbe l'interessato all'evenienza della

rinuncia alla propria carica ancor prima di acquisire la certezza

dell'inserimento nella lista da lui prescelta; laddove l'art. 51

della Costituzione assicura l'accesso di tutti i cittadini alle

cariche elettive in condizioni di effettiva eguaglianza, senza

possibili restrizioni per determinate categorie di soggetti.

3. - È intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri, rappresentato dall'Avvocatura generale dello Stato, che ha

concluso per l'inammissibilità, o in subordine per l'infondatezza,

della questione.

La difesa del governo osserva in primo luogo che, ove pure la

questione venisse dichiarata fondata, rimarrebbe come motivo

preclusivo dell'eleggibilità il fatto della mancata cessazione dalle

funzioni, continuate, a quanto emergerebbe dall'ordinanza di

rimessione, anche dopo la proclamazione dell'elezione da parte

dell'ufficio elettorale centrale.

Ad avviso dell'Avvocatura, cioè, la questione sarebbe risultata

rilevante solo in quanto, contestualmente alla presentazione delle

dimissioni, l'interessato avesse cessato l'esercizio delle funzioni

inerenti alla carica costituente motivo ostativo all'eleggibilità.

Nel merito l'Avvocatura rileva che l'accettazione delle dimissioni

è richiesta non dalle norme censurate, che anzi consentono di

prescinderne ove trascorra il brevissimo termine da esse stabilito,

bensì, secondo un principio di generale applicazione nel campo

giuspubblicistico, dalle disposizioni concernenti lo specifico

rapporto la cui prosecuzione non è dal legislatore ritenuta

compatibile col munus elettorale.

Ciò posto, e ferma la discrezionalità del legislatore nel

disciplinare in modo differenziato situazioni diverse nel rispetto

del citato art. 51 della Costituzione, non si potrebbe, per altro

verso, neanche escludere che il giudice remittente muova da

un'inesatta lettura delle norme censurate.

Ciò in quanto il secondo comma dell'art. 2 della legge n. 154 del

1981 dispone che "le cause di ineleggibilità previste nei numeri 1,

2, 3, 4, 5, 6, 8, 9, 10 e 11 non hanno effetto se l'interessato cessa

dalle funzioni per dimissioni, trasferimento, revoca dall'incarico o

del comando, collocamento in aspettativa non oltre il giorno fissato

per la presentazione delle candidature".

A sua volta il quinto comma dello stesso articolo parla di

"domanda di dimissioni o aspettativa accompagnata dall'effettiva

cessazione delle funzioni".

Con il che potrebbe ritenersi che a rimuovere l'impedimento

all'eleggibilità sia sufficiente - entro il termine ultimo fissato

per la presentazione delle candidature - l'effettiva cessazione delle

funzioni titolata dalla domanda a provvedere in ordine allo status

connesso alla carica cui le funzioni ineriscono.

Infine, l'Avvocatura osserva che è del tutto omesso

nell'ordinanza di rimessione il richiamo al primo comma, n. 11, della

norma impugnata, il cui disposto (stabilendo l'ineleggibilità a

consigliere comunale degli amministratori di aziende dipendenti dal

Comune) costituisce la premessa normativa e logica dell'impugnazione.

4. - Si è costituito nel giudizio Pietrocola Luigi, ricorrente

nel giudizio a quo, svolgendo le seguenti considerazioni:

a) inammissibilità della questione per genericità e carenza

assoluta di motivazione dell'ordinanza di rimessione;

b) ancora inammissibilità per irrilevanza perché, ai sensi

dell'art. 18 del d.P.R. n. 102 del 1986 gli amministratori di aziende

municipalizzate dovrebbero comunque rimanere in carica fino

all'insediamento dei successori.

Inoltre, a suo avviso, il Tribunale avrebbe omesso di verificare

se il De Leo abbia effettivamente cessato dalle funzioni di

amministratore, come prescrivono gli artt. 2 e 6 della legge n. 154

del 1981.

Nel merito la questione dovrebbe comunque ritenersi infondata

poiché le norme impugnate rientrano nella discrezionalità del

legislatore che avrebbe rispettato i principi posti da questa Corte

con la sentenza n. 46 del 1969. Considerato in diritto

1. - Il Tribunale di Foggia con ordinanza del 22 gennaio 1991 ha

sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art. 2,

secondo e quinto comma, della legge 23 aprile 1981, n. 154, in

riferimento agli artt. 3 e 51 della Costituzione.

Il primo comma del citato art. 2 elenca, raggruppandole sotto

dodici numeri, una serie di cause di ineleggibilità a consigliere

regionale, provinciale, comunale e circoscrizionale, concernenti

soggetti che ricoprono cariche elettive, uffici, impieghi o funzioni

diverse amministrative e dirigenziali. Come si evince dall'ordinanza

di rimessione, nel giudizio a quo è stata impugnata l'elezione a

consigliere comunale di Foggia di un componente della commissione

amministratrice di un'azienda municipalizzata, ritenuta dal tribunale

remittente azienda dipendente dal comune, come tale rientrante nelle

cause di ineleggibilità previste sotto il n. 11 del richiamato primo

comma dell'art. 2.

Il secondo comma dell'art. 2 prevede che le cause di

ineleggibilità non hanno effetto se l'interessato cessa dalle

funzioni per dimissioni non oltre il giorno fissato per la

presentazione delle candidature; a sua volta il quinto comma dispone

che, entro cinque giorni dalla richiesta, la pubblica amministrazione

debba adottare i provvedimenti relativi e che, in mancanza, le

dimissioni accompagnate dalla effettiva cessazione dalle funzioni

abbiano effetto dal quinto giorno successivo alla loro presentazione.

Ad avviso del giudice a quo, le disposizioni suddette sarebbero in

contrasto con l'art. 3 della Costituzione in quanto creerebbero una

ingiustificata disparità di trattamento fra coloro i quali versano

in una ipotesi di ineleggibilità che viene meno solo in seguito a

provvedimento della pubblica amministrazione, o comunque dopo il

decorso di cinque giorni dalle dimissioni o dalla richiesta

dell'interessato, e coloro i quali trovandosi in una condizione di

ineleggibilità che non ha rapporti con la pubblica amministrazione

(nn. 4, 9 e 10) possono farla cessare con effetto immediato all'atto

della presentazione delle dimissioni. Vi sarebbe altresì una

violazione dell'art. 51 della Costituzione attraverso "un'obbiettiva

compromissione del diritto di elettorato passivo" derivante dalla

necessità che la rimozione della causa di ineleggibilità avvenga

"con congruo anticipo rispetto alla presentazione delle liste dei

candidati".

2. - La questione sottoposta all'esame della Corte è circoscritta

alla disposizione risultante dal combinato disposto del secondo e del

quinto comma dell'art. 2, in forza del quale - come si è visto - le

dimissioni dalla carica o ufficio che è causa di ineleggibilità

hanno effetto dopo che la pubblica amministrazione abbia adottato i

provvedimenti di sua competenza, (ed essa è tenuta a farlo entro

cinque giorni dalla richiesta), ovvero, in difetto di essi, dal

quinto giorno successivo alla presentazione delle dimissioni stesse.

In buona sostanza si prospetta che sia costituzionalmente illegittima

la previsione di detto termine di cinque giorni che viene, per dir

così, ad anticipare quello del giorno fissato per la presentazione

delle candidature.

Tanto risulta chiaramente dall'ordinanza di rimessione: ogni altra

questione relativa alla causa di ineleggibilità la cui preesistenza

non è controversa nel giudizio a quo è quindi estranea al tema sui

cui questa Corte è chiamata a pronunciarsi.

3. - La difesa della parte ricorrente nel giudizio di merito ha

eccepito l'inammissibilità della questione per tre motivi. Identica

eccezione ha formulato l'Avvocatura generale dello Stato sotto il

profilo dell'irrilevanza per motivi che coincidono col terzo di

quelli prospettati dalla parte privata.

L'eccezione non può essere accolta.

L'ordinanza di rimessione è formulata in modo preciso ed è

sufficientemente motivata: non ha quindi alcun fondamento il primo

motivo con cui si prospetta l'inammissibilità per genericità e

carenza assoluta di motivazione.

Parimenti inconsistente è il secondo motivo avanzato dalla difesa

di parte, secondo cui la questione sarebbe irrilevante perché alle

dimissioni degli amministratori di aziende municipalizzate si

applicherebbero le disposizioni di cui all'art. 18 del d.P.R. n. 102

del 1986 che prevede la permanenza in carica dei predetti fino

all'insediamento dei successori.

Il giudice a quo, al contrario, ha correttamente ritenuto che le

norme censurate prevalgono comunque, configurandosi come "legge di

carattere eccezionale a tutela del diritto di elettorato passivo

costituzionalmente garantito".

Si sostiene, infine, anche dall'Avvocatura dello Stato, che la

questione sarebbe in ogni caso irrilevante perché, ove anche venisse

dichiarata l'illegittimità costituzionale della norma impugnata, la

pronuncia non spiegherebbe efficacia nel caso di specie a causa del

fatto "della mancata cessazione dalle funzioni, continuate" - così

rileva l'Avvocatura - "a quanto emerge dall'ordinanza in epigrafe,

anche dopo la proclamazione dell'elezione da parte dell'Ufficio

elettorale". Siffatta affermazione non trova riscontro nel testo

dell'ordinanza stessa. Il giudice a quo si limita a riportare "in

fatto" la tesi del ricorrente secondo cui "malgrado la lettera di

dimissioni, (l'eletto) non era cessato dalle funzioni entro la data

dell'11 aprile 1990 stabilita per la presentazione della

candidatura.. .. .. né era cessato entro dieci giorni dal 12 giugno

1990 (data della sua proclamazione a consigliere comunale, da parte

dell'ufficio elettorale centrale): giorno in cui la carica dal

medesimo rivestita si sarebbe concretata, comunque in una causa di

incompatibilità".

Ma tale tesi è contraddetta dalla successiva motivazione sulla

rilevanza dove si afferma che l'eventuale pronunzia di illegittimità

costituzionale della norma censurata renderebbe valida l'elezione

essendo state presentate le dimissioni in tempo utile per rimuovere

la causa di ineleggibilità. Tanto basta perché, anche sotto questo

profilo, l'eccezione vada respinta.

4.1 - La questione è dunque ammissibile, ma non è fondata.

Non sussiste la dedotta violazione dell'art. 3 della Costituzione.

È vero che tutti i soggetti che rivestono le cariche o gli uffici,

elettivi o non, enunciati nel primo comma dell'art. 2 si trovano in

eguale condizione di ineleggibilità; ma la differenziazione che

viene a crearsi agli effetti della eliminazione della causa di

ineleggibilità fra coloro la cui posizione ha carattere pubblico e

coloro che ricoprono invece uffici ecclesiastici, ovvero soggetti a

disciplina privatistica, non può essere ritenuta discriminatoria,

trattandosi di situazioni non comparabili. Per la cessazione dalle

cariche o uffici pubblici è, per regola generale, richiesta la presa

d'atto ovvero l'accettazione da parte dell'amministrazione: il quinto

comma dell'art. 2 ha dettato una disciplina speciale intesa a

garantire in modo rigoroso l'operatività delle dimissioni mediante

la determinazione di un termine brevissimo allo scadere del quale, se

la pubblica amministrazione non ha adottato l'atto di sua competenza,

le dimissioni hanno ugualmente l'effetto di far venir meno la causa

di ineleggibilità. Misure analoghe non sono previste per coloro che

versano nelle ipotesi di cui ai numeri 4, 9 e 10 (ecclesiastici e

ministri di culto, legali rappresentanti e dirigenti di strutture

convenzionate e di società per azioni), per i quali vanno quindi

applicate le normative vigenti nelle rispettive materie, che peraltro

non è detto siano più favorevoli nel senso dell'immediatezza o

quanto meno della previsione di termini tassativi. Ma la differenza

di regolamentazione discende come naturale conseguenza dalla

diversità delle posizioni, e pertanto non dà luogo ad alcuna

violazione del precetto contenuto nell'art. 3 della Costituzione.

4.2 - Non sussiste nemmeno violazione dell'art. 51 della

Costituzione. Come si è visto, il giudice a quo prospetta

"un'obbiettiva compromissione del diritto di elettorato passivo" per

il fatto che il candidato debba presentare le dimissioni (dalla

carica o dall'ufficio che costituisce causa di ineleggibilità)

cinque giorni prima del termine di presentazione della lista per

essere sicuro che le dimissioni abbiano effetto in tempo utile, anche

in mancanza del provvedimento di accettazione o di presa di atto da

parte della pubblica amministrazione. "Ciò potrebbe realmente

esporre l'interessato - così recita l'ordinanza di rimessione -

all'evenienza della rinuncia alla propria carica ancor prima di

acquisire la certezza dell'inserimento nella lista da lui prescelta".

Ma tale rischio, è per così dire, in re ipsa: infatti il candidato

deve comunque rimuovere la causa dell'ineleggibilità prima della

presentazione della lista dei candidati, che - come è noto -, non

può essere effettuata dal candidato stesso, ma soltanto da chi è a

ciò abilitato dalle vigenti leggi sul procedimento elettorale.

Che il legislatore abbia usato del proprio potere in modo

costituzionalmente corretto risulta dal richiamo ai principi

enunciati nella sentenza di questa Corte n. 46 del 1969. In detta

sentenza, dopo aver enunciato le regole relative alla determinazione

delle cause di ineleggibilità, la Corte ha precisato, con

riferimento alle ipotesi nelle quali rientra il caso cui il giudizio

a quo si riferisce, che "è manifestamente ultroneo richiedere per

far cessare l'ineleggibilità che le dimissioni di chi aspiri alla

candidatura siano state accettate, senza d'altronde che alcun termine

sia prescritto per l'accettazione", in quanto, in tali ipotesi, la

eleggibilità finisce "per dipendere da un'estranea volontà, per

giunta discrezionale almeno in ordine al quando". Ed in conclusione

la predetta sentenza afferma che nella sua discrezionalità il

legislatore "può variamente determinare, purché secondo criteri

razionali, la data entro la quale deve verificarsi la cessazione

della causa di ineleggibilità", che, in nessun caso, "può essere

successiva a quella prescritta per l'accettazione della candidatura

che rappresenta il primo atto di esercizio del diritto elettorale

passivo". Alla luce di tali principi si deve riconoscere che il

legislatore, prescrivendo alla pubblica amministrazione il termine di

cinque giorni per adottare il provvedimento di accettazione e prevedendo espressamente che in mancanza di tale provvedimento le

dimissioni hanno effetto dopo cinque giorni dalla presentazione, non

è incorso in alcuna violazione dell'art. 51 della Costituzione.