Sentenza n. 31/1981

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio sull'ammissibilità, ai sensi dell'art. 2, comma

primo, legge cost. 11 marzo 1953, n. 1, della richiesta di referendum

popolare per l'abrogazione degli articoli l, 2, 3, 4,5 , 6, 7, 20, 22

della legge 2 agosto 1975, n. 393: "Norme sulla localizzazione delle

centrali elettronucleari e sulla produzione e sull'impiego di energia

elettrica" (n. 20 reg. ref.).

Vista l'ordinanza 2 dicembre 1980 con la quale l'Ufficio centrale

per il referendum presso la Corte di cassazione ha dichiarato

legittima la suddetta richiesta;

udito, nella camera di consiglio del 14 gennaio 1981, il Giudice

relatore Antonino De Stefano;

udito l'avv. Mauro Mellini per il Comitato promotore del

referendum.

Ritenuto in fatto :

L'Ufficio centrale per il referendum, costituito presso la Corte

di cassazione, ha esaminato, in applicazione della legge 25 maggio

1970, n. 352, e successive modificazioni, la richiesta di referendum

popolare, presentata il 26 giugno 1980 da Rippa Giuseppe, Cherubini

Laura, Passeri Maria Grazia, Pergameno Silvio e Vigevano Paolo, sul

seguente quesito: "Volete voi l'abrogazione degli articoli 1, 2, 3, 4,

5, 6, 7, 20,22 della legge 2 agosto 1975, n. 393 "Norme sulla

localizzazione delle centrali elettronucleari e sulla produzione e

sull'impiego di energia elettrica?".

Con ordinanza del 2 dicembre 1980, depositata in pari data,

l'Ufficio centrale ha dato atto che la richiesta è stata preceduta

dall'attività di promozione conforme ai requisiti di legge, che è

stata presentata da soggetti che vi erano legittimati, che il deposito

è avvenuto nel termine di tre mesi dalla data di vidimazione dei

fogli, che la richiesta di abrogazione delle su indicate norme è

stata regolarmente formulata e trascritta nella facciata contenente le

firme di ciascun foglio, che il numero definitivo delle sottoscrizioni

regolari supera quello di 500.000 voluto dalla Costituzione; e

considerato che è indubbio il carattere legislativo dell'atto

normativo sottoposto a referendum, e che al riguardo non sono

intervenuti atti di abrogazione, né pronunce di illegittimità

costituzionale, ha dichiarato legittima la richiesta anzidetta.

Ricevuta comunicazione dell'ordinanza, il Presidente di questa

Corte ha fissato per la conseguente deliberazione il giorno 14 gennaio

1981, dandone a sua volta comunicazione ai presentatori della

richiesta ed al Presidente del Consiglio dei ministri, ai sensi

dell'art. 33, comma secondo, della legge n. 352 del 1970.

In data 10 gennaio 1981, il Comitato promotore del referendum in

esame ha presentato una memoria. In essa si osserva che

sull'ammissibilità della richiesta nessuna questione potrebbe

sorgere. L'omogeneità del quesito sarebbe infatti fuori di

discussione, in quanto la proposta referendaria è chiaramente diretta

a bloccare, attraverso l'abrogazione delle norme sulla localizzazione

delle centrali nucleari, un programma destinato ad attuarsi, oltre

tutto, con il sacrificio di interessi locali fondamentali. Peraltro,

anche l'ipotesi che la legge in questione, per il fatto che vi si fa

riferimento alle regioni o ad alcune di esse, possa considerarsi una

"legge cornice", dovrebbe senz'altro escludersi. Il fatto che in essa

si disponga, in modo particolare, per l'insediamento delle centrali

nucleari in alcune regioni, è comunque, secondo il Comitato

promotore, argomento più che sufficiente per abrogarla.

Nessuna memoria è stata presentata da parte dell'Avvocatura dello

Stato. Considerato in diritto :

La richiesta di referendum abrogativo, dichiarata legittima con

ordinanza del 2 dicembre 1980 dall'Ufficio centrale costituito presso

la Corte di cassazione, e sulla cui ammissibilità la Corte è

chiamata a pronunciarsi, investe, come si rileva dal quesito, gli

artt. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 20, 22 della legge 2 agosto 1975, n. 393

(Norme sulla localizzazione delle centrali elettro - nucleari e sulla

produzione e sull'impiego di energia elettrica). Gli articoli da 1 a 7

sono compresi nel Capo I (Centrali elettronucleari); gli articoli 20 e

22 nelle Disposizioni finali e transitorie.

Le disposizioni suindicate regolano le varie fasi del procedimento

per la localizzazione delle centrali elettro - nucleari, la cui

costruzione è affidata all'ENEL; il quesito referendario, avendo a

suo oggetto un complesso normativo riconducibile ad una matrice

unitaria, può essere riconosciuto "omogeneo", alla luce dei principi

affermati dalla Corte nella sentenza n. 16 del 1978. Occorre perciò

verificare se sussista alcuna delle altre ragioni d'inammissibilità

enunciate dalla Corte in quell'occasione.

Considera in proposito la Corte che lo Stato italiano fa parte

della Comunità europea dell'energia atomica (EURATOM), al cui

Trattato istitutivo, firmato a Roma il 25 marzo 1957, ha dato

esecuzione la legge 14 ottobre 1957, n. 1203. Nel Preambolo al

Trattato gli Stati contraenti si dichiarano "coscienti che l'energia

nucleare costituisce la risorsa essenziale che assicurerà lo sviluppo

e il rinnovo delle produzioni e permetterà il progresso delle opere

di pace"; "convinti che soltanto da uno sforzo comune intrapreso senza

indugio è possibile ripromettersi realizzazioni commisurate alla

capacità creativa dei loro paesi"; e "risoluti a creare le premesse

per lo sviluppo di una potente industria nucleare, fonte di vaste

disponibilità di energia e di un ammodernamento delle tecniche, e

così pure di altre e molteplici applicazioni che contribuiscono al

benessere dei loro popoli". Si dan carico, nel contempo, "d'instaurare

condizioni di sicurezza che allontanino i pericoli per la vita e la

salute delle popolazioni". Per il perseguimento di siffatte finalità

viene appunto decisa la creazione di apposita Comunità, il cui

compito, precisato dall'art. 1, è di "contribuire, creando le

premesse necessarie per la formazione e il rapido incremento delle

industrie nucleari, all'elevazione del tenore di vita degli Stati

membri e allo sviluppo degli scambi con gli altri paesi". A tal uopo

l'EURATOM deve, fra l'altro, agevolando gl'investimenti ed

incoraggiando le iniziative, "assicurare la realizzazione degli

impianti fondamentali necessari allo sviluppo dell'energia nucleare

nella Comunità" (art. 2, lett. c). Nel titolo II del Trattato sono,

poi, dettate particolareggiate disposizioni "intese a favorire il

progresso nel campo dell'energia nucleare" con un vasto ambito di

applicazione, che va dallo sviluppo delle ricerche, dalla diffusione

delle cognizioni, dalla protezione sanitaria, agl'investimenti, alle

imprese comuni, all'approvvigionamento di minerali, materie grezze e

materie fissili speciali, al controllo di sicurezza, al regime di

proprietà delle anzidette materie fissili, al mercato comune

nucleare, alle relazioni con Stati terzi, con organizzazioni

internazionali e con cittadini di Stati terzi.

Il "progresso nell'utilizzazione pacifica dell'energia nucleare",

scopo primario cui, come si è visto, è preordinato l'EURATOM,

s'inquadra poi, condizionandone l'attuazione, nella "politica

energetica comunitaria", obiettivo prioritario che le Comunità

europee perseguono per garantire la sicurezza dell'approvvigionamento

energetico, in attuazione dell'art. 103 del coevo Trattato che

istituisce la Comunità economica europea, egualmente oggetto della

legge di ratifica ed esecuzione n. 1203 del 1957 dianzi citata.

Infatti, già con la risoluzione del Consiglio delle Comunità

europee del 17 dicembre 1974, concernente gli obiettivi per il 1985

della politica energetica comunitaria, è stato deciso, al comma 5, di

modificare la struttura del consumo di energia "avvalendosi sempre più

dell'elettricità via via che in particolare evolverà l'energia

nucleare". Con la successiva risoluzione adottata dallo stesso

Consiglio in data 13 febbraio 1975, concernente i mezzi da porre in

opera per raggiungere gli obiettivi della politica energetica

comunitaria, si è poi stabilito, al comma 3, di basare essenzialmente

i programmi di equipaggiamento elettrico degli Stati membri

"sull'energia nucleare per le centrali di grande potenza". Infine, con

la risoluzione del 20 novembre 1978 si è considerato che "la scelta

dei siti d'ubicazione delle nuove centrali elettriche - tanto nucleari

quanto di tipo tradizionale - rappresenta uno dei problemi importanti

posti dallo sviluppo dell'energia elettrica", pur dando atto che "le

decisioni relative all'ubicazione delle centrali elettriche sono di

competenza degli Stati membri".

La normativa investita dalla richiesta referendaria in esame è

strettamente collegata al richiamato ambito di operatività del

Trattato di Roma, indirizzato alla finalità di progresso nella

utilizzazione pacifica dell'energia nucleare, che lo Stato italiano ha

fatto propria, mediante la partecipazione alla Comunità europea

dell'energia atomica, concorrendo così a costituire quell'ordinamento

comunitario e sovranazionale, la cui importanza storica ed il cui

rilievo, in riferimento all'art. 11 della Costituzione, sono stati già

posti in evidenza dalla Corte fin dalla sentenza n. 183 del 1973. La

normativa stessa, infatti, ha inteso sopperire - secondo quanto si

desume dai relativi lavori parlamentari - agli ostacoli pressoché

insormontabili che avevano fino allora impedito all'Ente nazionale per

l'energia elettrica (ENEL) di procedere, mediante la realizzazione

delle centrali elettronucleari, al necessario potenziamento degli

impianti di produzione di energia elettrica. Come è stato posto in

evidenza in quella sede, si è voluto evitare il persistere di tali

difficoltà con "una soluzione che, pur esaltando le autonomie locali,

permetta che una decisione finale, riservata al Parlamento, surroghi

la eventuale carenza delle autorità locali". Con l'abrogazione di

tale normativa, allora, si ritornerebbe innegabilmente a quella

situazione di "paralisi", cui si era inteso ovviare. Il che,

d'altronde, è esplicitamente confermato dal Comitato promotore che,

nella presentata memoria, afferma essere "la proposta chiaramente

diretta a bloccare l'attuazione di un programma nucleare".

Siffatto "blocco" non inciderebbe soltanto nella sfera riservata

dal Trattato allo Stato italiano per la discrezionale scelta delle

modalità più idonee volte alla realizzazione del programma nucleare

nel rispetto delle autonomie locali e delle esigenze di sicurezza ed

ecologiche; ma impedirebbe addirittura la stessa attuazione di un

qualsiasi programma nucleare e concreterebbe, perciò, la palese

violazione di un fondamentale impegno assunto dallo Stato italiano con

l'adesione al Trattato di Roma, vanificando conseguentemente la sua

partecipazione alla Comunità dell'EURATOM. Significativo rilievo, a

tal proposito, va dato all'art. 192 del Trattato medesimo, a mente del

quale gli Stati membri della Comunità sono tenuti ad agevolare

quest'ultima "nell'esecuzione della sua missione": a tal uopo essi

devono adottare "tutte le misure, di carattere generale o particolare,

atte ad assicurare l'adempimento degli obblighi derivanti dal

Trattato" ed astenersi "da qualsiasi misura che possa risultare

pregiudizievole al raggiungimento degli scopi del Trattato". Né va

taciuto che alle attività inerenti alla costruzione ed all'esercizio

nei rispettivi territori di impianti per uso pacifico dell'energia

nucleare (tra i quali assumono precipuo rilievo le centrali elettro -

nucleari), gli Stati membri della Comunità soprintendono proprio in

tale veste, come è implicitamente presupposto dai regolamenti e dalle

direttive comunitarie dettate per il "controllo di sicurezza Euratom" e

per la "protezione delle popolazioni contro i pericoli delle

radiazioni ionizzanti".

La responsabilità che lo Stato italiano assumerebbe verso la

Comunità e verso gli altri Stati membri a cagione della

"disapplicazione" del Trattato conseguente all'abrogazione della

normativa oggetto del quesito è una responsabilità - come la Corte

ha affermato nella sentenza n. 30 di pari data - che è stata

riservata alla valutazione politica del Parlamento, con il risultato

di sottrarre le leggi di esecuzione dei trattati internazionali e

quelle produttive di effetti strettamente collegati all'ambito di

operatività dei trattati medesimi (come, nella specie, la Corte

ritiene siano le norme in parola) alla consultazione popolare, alla

quale si rivolge il referendum abrogativo previsto dall'art. 75 della

Costituzione. Per tali ragioni, la richiesta referendaria in esame va

dichiarata inammissibile.