Sentenza n. 310/1999

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 23, comma 7,

della legge 11 marzo 1988, n. 67 (Disposizioni per la formazione del

bilancio annuale e pluriennale dello Stato) e dell'art. 18 delle

legge della Regione Siciliana 1 settembre 1993, n. 25 (Interventi

straordinari per l'occupazione produttiva in Sicilia), promosso con

ordinanza emessa il 13 maggio 1997 dal pretore di Catania nel

procedimento civile vertente tra Bongiovanni Giuseppina e il

Ministero del lavoro ed altri, iscritta al n. 914 del registro

ordinanze 1997 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 3, prima serie speciale, dell'anno 1998.

Visto l'atto di costituzione dell'INPS, nonché l'atto d'intervento

del Presidente del Consiglio dei Ministri;

Udito nella camera di consiglio del 24 marzo 1999 il giudice

relatore Fernando Santosuosso.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso al pretore di Catania una lavoratrice - utilizzata

in qualità di ragioniera in un progetto di utilità sociale

finanziato dalla Regione Siciliana, ai sensi dell'art. 23, comma 7,

della legge 11 marzo 1988, n. 67 (Disposizioni per la formazione del

bilancio annuale e pluriennale dello Stato) e delle sue successive

proroghe disposte con legge regionale (in particolare con l'art. 18

della legge della Regione Siciliana 1 settembre 1993, n. 25, recante

"Interventi straordinari per l'occupazione produttiva in Sicilia") -

ha convenuto in giudizio il Ministero del lavoro, l'Assessorato del

lavoro e della previdenza sociale della Regione Siciliana, l'Ufficio

provinciale del lavoro di Catania, l'INPS, nonché la Cooperativa

Europa 2000 s.r.l., sua datrice di lavoro, al fine di ottenere il

riconoscimento del diritto a percepire l'indennità di maternità, a

suo dire spettantele in base alla legge 30 dicembre 1971, n. 1204

(Tutela delle lavoratrici madri) per essere stata in astensione

obbligatoria dal lavoro dal 29 agosto 1995 al 30 dicembre 1995.

Nell'ambito di tale giudizio, il pretore di Catania ha sollevato

questione di legittimità costituzionale, per contrasto con gli artt.

3 e 37 della Costituzione, dei citati artt. 23, comma 7, della legge

n. 67 del 1988 e 18 della legge regionale siciliana n. 25 del 1993,

nella parte in cui, esclusa la sussistenza della subordinazione nel

rapporto di lavoro dei giovani impiegati in attività di utilità

collettiva, non prevedono l'applicabilità alle lavoratrici madri,

impegnate in tali attività, dell'art. 15 della legge n. 1204 del

1971 (che dispone l'erogazione a loro favore di un'indennità pari

all'80% della retribuzione percepita).

Il giudice a quo dà atto che analoga questione è stata già

sollevata dal pretore di Catania, sezione distaccata di Giarre, ed è

stata dichiarata inammissibile dalla Corte costituzionale, per

difetto di rilevanza, con l'ordinanza n. 6 del 1996 (recte: con la

sentenza n. 43 del 1996).

Tuttavia, a suo giudizio, vi sarebbe una palese ed ingiustificata

disparità di trattamento delle lavoratrici madri, impiegate in

progetti di utilità collettiva ai sensi delle norme impugnate,

rispetto sia alle lavoratrici subordinate ed a quelle autonome (alle

quali ultime è stata estesa la tutela disposta a favore delle prime,

con le leggi n. 546 del 1987, n. 379 del 1990, n. 166 del 1991), sia

alle stesse donne impiegate in progetti di utilità sociale approvati

dal 1 gennaio 1996 in base a rapporti instaurati ai sensi dei

decreti-legge n. 31 del 1995, n. 105 del 1995, n. 232 del 1995, n.

326 del 1995, n. 416 del 1995, n. 515 del 1995 e n. 39 del 1996,

rapporti ai quali si applicano le disposizioni in materia di

indennità di mobilità, che prevedono l'erogazione dell'indennità

di maternità.

Inoltre sarebbe violato l'art. 37 della Costituzione, poiché il

trattamento disposto dalle norme impugnate impedirebbe alle predette

lavoratrici l'adempimento delle loro essenziali funzioni familiari.

D'altra parte, proprio alla stregua dei ricordati interventi

normativi in materia, il pretore ritiene che non sia consentita

un'interpretazione analogica o estensiva delle disposizioni sopra

richiamate, "stante l'espressa volontà del legislatore di ridurne,

seppure irrazionalmente, l'ambito di applicazione, da un canto sotto

il profilo delle categorie protette, dall'altro sotto il profilo

dell'efficacia temporale".

2. - Si è costituito in giudizio, ma fuori termine, l'INPS,

chiedendo che la questione sia dichiarata inammissibile o comunque

infondata.

3. - Nel giudizio è intervenuto anche il Presidente del Consiglio

dei Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello

Stato, che ha chiesto che la questione sia dichiarata inammissibile o

sia comunque rigettata per infondatezza o manifesta infondatezza.

In una successiva memoria, depositata in prossimità dell'udienza,

la difesa erariale motiva tali richieste.

L'eccezione di inammissibilità si fonda sul fatto che l'art. 23

della legge n. 67 del 1988 "ha esaurito i propri effetti nel triennio

1988-90 e non era più in vigore allorquando si è verificato

l'evento maternità che ha dato luogo alla domanda giudiziaria (1995)

... Ne consegue che la questione di legittimità costituzionale

sollevata può riferirsi razionalmente alla sola legge regionale" n.

25 del 1993, la quale opera una qualificazione del rapporto di lavoro

da cui non sembra derivare la violazione dei principi costituzionali

lamentata dal pretore: violazione che, semmai, potrebbe derivare

dalle norme previdenziali che definiscono il pagamento

dell'indennità di maternità. Pertanto il pretore non avrebbe

correttamente individuato le norme alle quali dovrebbero essere

riferiti i dubbi di costituzionalità sollevati, incorrendo in un

vizio logico: il giudice a quo "assume l'illegittimità

costituzionale della causa (l'omessa previsione della natura

subordinata del rapporto di lavoro) in conseguenza di un suo

specifico effetto (l'asserita non spettanza dell'indennità di

maternità). In tali circostanze, non sembra dubbio che si debba

agire sulle sole norme che disciplinano tali effetti, mentre sarebbe

eccessivo e sovrabbondante incidere sulle cause, che dovrebbero

essere valutate in base ai diversi parametri che attendono alla

complessiva disciplina del rapporto di lavoro".

Sempre in via pregiudiziale, l'Avvocatura eccepisce il difetto di

motivazione sulla rilevanza della questione, in quanto: a) se si

ritiene che il problema proposto debba essere esaminato alla luce

delle concrete modalità di svolgimento del rapporto di lavoro,

l'ordinanza di rimessione non valuterebbe se, al di là della

qualificazione normativa, il rapporto di lavoro della ricorrente

abbia avuto nel concreto i caratteri della subordinazione, così da

dar luogo in ogni caso alla corresponsione dell'indennità di

maternità; b) se si ritiene che il problema vada, invece, esaminato

alla luce dell'astratta qualificazione normativa del rapporto, il

pretore avrebbe omesso di considerare se il diritto all'indennità di

maternità a favore della ricorrente non possa essere comunque

affermato in base alla legge n. 546 del 1987, che ha esteso alle

lavoratrici autonome i benefici già previsti a favore di quelle

subordinate.

4. - Nel merito, l'Avvocatura dello Stato ritiene che le norme

impugnate sfuggano alle dedotte censure di costituzionalità.

L'art. 23 della legge n. 67 del 1988, ove precisa che l'attività

lavorativa ivi prevista non comporta l'instaurazione di un rapporto

di lavoro subordinato, sarebbe coerente con gli obiettivi della legge

e con la natura e le modalità di espletamento delle prestazioni

richieste. Infatti, non si produrrebbe "l'inserimento del lavoratore

né nell'apparato dell'impresa che formalmente assume il compito di

eseguire il progetto, né tantomeno nell'organizzazione del soggetto

che propone il progetto", ma l'attività socialmente utile sarebbe

prestata in regime di sostanziale autonomia, ai sensi dell'art. 2222

del codice civile.

Perciò "non può invocarsi l'art. 3 Cost., perché la posizione

della lavoratrice assunta ai sensi dell'art. 23 della legge 67 è

assimilabile più a quella del giovane in cerca di prima occupazione

che non a quella del lavoratore dipendente, come dimostra il fatto

che il suo impiego precario e la corresponsione di una indennità

oraria sostitutiva dell'indennità di licenziamento sono compatibili

con il suo inserimento nelle liste di collocamento".

Neppure sarebbe violato l'art. 37 della Costituzione, perché

l'individuazione dei beneficiari della speciale tutela indennitaria

prevista dalla legge n. 1204 del 1971 e dalla legge n. 546 del 1987

rientrerebbe nelle discrezionali valutazioni del legislatore e non

sarebbe censurabile, se non contrasti con fondamentali canoni di

razionalità. Considerato in diritto

1. - Il pretore di Catania ha sollevato questione di legittimità

costituzionale, per contrasto con gli artt. 3 e 37 della

Costituzione, dell'art. 23, comma 7, della legge 11 marzo 1988, n. 67

(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale

dello Stato) e dell'art. 18 delle legge della Regione Siciliana 1

settembre 1993, n. 25 (Interventi straordinari per l'occupazione

produttiva in Sicilia), nella parte in cui, esclusa la sussistenza

della subordinazione nel rapporto di lavoro dei giovani impiegati in

attività di utilità collettiva, non prevedono l'applicabilità alle

lavoratrici madri, impegnate in tali attività, dell'art. 15 della

legge n. 1204 del 1971 (che dispone l'erogazione a loro favore di

un'indennità pari all'80% della retribuzione percepita).

2. - Occorre preliminarmente esaminare le eccezioni sollevate

dall'Avvocatura dello Stato, secondo la quale:

a) l'art. 23 della legge n. 67 del 1988 "ha esaurito i propri

effetti nel triennio 198890 e non era più in vigore allorquando si

è verificato l'evento maternità che ha dato luogo alla domanda

giudiziaria (1995)", per cui la sollevata questione può riferirsi

alla sola legge regionale n. 25 del 1993;

b) il pretore di Catania non avrebbe correttamente individuato le

norme cui riferire i dubbi di costituzionalità sollevati, poiché ha

denunciato l'illegittimità costituzionale dell'omessa previsione

della natura subordinata del rapporto di lavoro socialmente utile in

conseguenza dell'asserita non spettanza dell'indennità di

maternità, mentre avrebbe dovuto impugnare le sole norme che

disciplinano tale ultimo beneficio;

c) la questione sarebbe inammissibile per difetto di motivazione

sulla rilevanza, dal momento che l'ordinanza di rimessione non

valuterebbe se, al di là della qualificazione normativa, lo

specifico rapporto di lavoro della ricorrente abbia avuto nel

concreto i caratteri della subordinazione, così da dar luogo alla

corresponsione dell'indennità di maternità; anche esaminando il

problema alla luce dell'astratta qualificazione normativa del

rapporto vi sarebbe ugualmente difetto di motivazione, in quanto il

pretore avrebbe omesso di considerare se il diritto all'indennità di

maternità a favore della ricorrente non possa essere comunque

affermato in base alla legge n. 546 del 1987, che ha esteso alle

lavoratrici autonome i benefici già previsti a favore di quelle

subordinate.

L'eccezione sub a) è fondata. Come questa Corte ha già avuto modo

di affermare, nella sentenza n. 43 del 1996 (con cui aveva dichiarato

inammissibile per difetto di rilevanza una questione analoga,

riferita però al solo art. 23 della legge n. 67 del 1988), "la fonte

del rapporto di lavoro in questione non può più essere considerata

la norma statale impugnata, avendo essa esaurito i propri effetti nel

triennio 1988-1990". Ma l'odierna questione investe, oltre al citato

art. 23, anche l'art. 18 della legge regionale siciliana n. 25 del

1993, in base al quale l'Assessore regionale al lavoro poteva

ammettere al finanziamento progetti di utilità collettiva della

durata di 24 mesi, a partire dal 1 gennaio 1994, aventi per oggetto

il completamento di quelli realizzati in attuazione della legge n.

67 del 1988, ovvero progetti nuovi. La ricorrente è stata impiegata

in base a tale norma regionale, la quale è dunque rilevante nel

giudizio pretorile. Pertanto, il presente giudizio di

costituzionalità deve essere riferito alla sola norma regionale

impugnata, mentre deve essere dichiarata inammissibile la questione

relativa alla predetta legge statale.

Le altre eccezioni, invece, non possono essere accolte.

A prescindere dall'accertamento della specifica natura del rapporto

di lavoro in questione, il giudice a quo lamenta che per questo tipo

di attività, sino alla fine del 1995, non fosse prevista la

corresponsione dell'indennità di maternità, a differenza - a suo

dire - di tutti gli altri rapporti di lavoro (subordinato, autonomo e

libero-professionale) e della medesima attività, se intrapresa dal

1996 in poi. Tale diverso trattamento è chiaramente imputabile alla

normativa relativa al lavoro socialmente utile e non a quella che

disciplina i benefici previsti a favore delle lavoratrici madri.

Inoltre, dal contesto dell'ordinanza di rimessione si deduce che il

giudice a quo non ha ritenuto di qualificare l'attività prestata

dalla ricorrente come lavoro subordinato, né come lavoro autonomo; e

coerentemente detta ordinanza non denuncia, come sostiene la difesa

dello Stato, l'omessa previsione della natura subordinata del

rapporto di lavoro, bensì si duole della non spettanza, nell'ipotesi

in questione, dell'indennità di maternità.

3. - Nel merito la questione è fondata.

La incontestabile discrezionalità di cui gode il legislatore in

materia previdenziale ed assistenziale incontra dei limiti,

specialmente riguardo a provvidenze che non hanno soltanto carattere

patrimoniale, ma rappresentano soprattutto forme di tutela di una

condizione personale (quale la maternità), che trova una peculiare

considerazione costituzionale.

Questa Corte ha più volte affermato che la maternità non deve

trovare remore per il fatto che la madre sia una lavoratrice. In

particolare, si è ribadito in più di un'occasione che l'astensione

obbligatoria di cui all'art. 4 della legge n. 1204 del 1971 ha il

fine di proteggere la salute della donna e, con ciò, l'essenziale

funzione che essa esercita nei confronti del figlio. Per assicurare

tale obiettivo occorre rimuovere quegli ostacoli di ordine economico

che le renderebbero in concreto più difficile svolgere il proprio

insostituibile ruolo di madre: non possono, pertanto, essere ritenute

legittime quelle norme che comportino, a motivo della maternità, una

sostanziale menomazione economica della lavoratrice (v., da ultimo,

le sentenze n. 270 del 1999, n. 3 del 1998, n. 423 del 1995, n. 150

del 1994).

4. - Il rapporto che si instaura a seguito dello svolgimento di

lavori socialmente utili o di attività di utilità collettiva

(lavori ed attività che, inizialmente diversificati, hanno poi

ricevuto una disciplina sempre più omogenea, come segnalato da

questa stessa Corte nella sentenza n. 271 del 1996, avente ad oggetto

proprio la legge regionale n. 25 del 1993), anche se ha origine da

motivi assistenziali, riguarda pur sempre un impegno lavorativo

certamente precario ma a carattere continuativo e retribuito, pur se

non comporta la cancellazione dalle liste di collocamento.

È ben vero che detta attività presenta caratteri peculiari - come

l'occupazione per non più di ottanta ore mensili; il compenso orario

uguale per tutti, sostitutivo dell'indennità di disoccupazione,

versato dallo Stato o dalla Regione e non dal datore di lavoro; la

limitazione delle assicurazioni obbligatorie solo a quella contro gli

infortuni e le malattie professionali - che possono giustificare la

sua riconduzione, da parte del legislatore, al di fuori dell'ambito

del rapporto di lavoro tipico. Ma è altrettanto vero che

l'indennità di maternità è strettamente collegata, attraverso un

meccanismo percentualistico, all'esistenza di una remunerazione per

l'attività svolta: per cui non si ravvisano sufficienti ragioni

perché tale indennità non sia corrisposta pure in questo caso

(mentre a diversa conclusione si è giunti in un'ipotesi di compenso

avente funzione prettamente alimentare, e comunque non riferito

nemmeno alla quantità del lavoro prestato, come quello riconosciuto

alle volontarie in servizio civile all'estero, oggetto della sentenza

costituzionale n. 211 del 1996).

5. - La suddetta conclusione trova conferma nel fatto che lo stesso

legislatore ha espressamente previsto l'erogazione dell'indennità

in questione nelle più recenti disposizioni in materia di lavori

socialmente utili (dapprima nella catena di decreti-legge iniziata

con il n. 31 del 1995 e terminata con il n. 510 del 1996 - l'unico

convertito, con modificazioni, in legge 28 novembre 1996, n. 608 - e

poi nel decreto legislativo n. 468 del 1997, che ha ridisciplinato

organicamente la materia); disposizioni in cui può ravvisarsi un

carattere sostanzialmente ricognitivo del principio dianzi affermato.

In definitiva deve precisarsi che, se il legislatore può escludere

determinati istituti previdenziali o assistenziali per alcune

attività lavorative, non può tuttavia privare le stesse di

fondamentali garanzie costituzionalmente previste, anche se ha sempre

la facoltà di modulare la disciplina dei vari istituti secondo le

caratteristiche e le esigenze di ciascuna attività.

Considerata la regolamentazione concretamente data ai lavori

socialmente utili e di utilità collettiva prima del e dopo il 1996,

la mancata corresponsione dell'indennità di maternità prima di tale

anno viene a costituire non una legittima modulazione della

disciplina, ma una vera e propria violazione dell'art. 37, primo

comma, della Costituzione, che impone di garantire alla madre

condizioni di lavoro che le consentano di adempiere alla sua

essenziale funzione familiare e di assicurare a lei ed al bambino una

speciale adeguata protezione.

6. - Deve, pertanto, essere dichiarata l'illegittimità

costituzionale dell'art. 18 della legge regionale siciliana n. 25 del

1993, nella parte in cui non prevede l'applicabilità alle

lavoratrici madri, impegnate nei lavori socialmente utili e di

utilità collettiva ivi previsti, dell'art. 15 della legge n. 1204

del 1971.

Rimane assorbito ogni altro profilo di illegittimità

costituzionale.