Sentenza n. 311/1983

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 43, lett. d),

della legge 12 febbraio 1968, n. 132 (Enti ospedalieri e assistenza

ospedaliera) e 24 del d.P.R. 27 marzo 1969, n. 130 (Stato giuridico dei

dipendenti degli enti ospedalieri), promosso con ordinanza emessa il 12

gennaio 1977 dal tribunale amministrativo regionale dell'Emilia-Romagna

nel procedimento sui ricorsi riuniti proposti da Suriani Ugo e

Canciullo Placido contro l'Ente ospedaliero "Ospedali di Bologna",

iscritta al n. 203 del registro ordinanze 1977 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 148 del 1977.

Udito, nella camera di consiglio del 23 marzo 1983, il Giudice

relatore Antonino De Stefano.

Ritenuto in fatto :

Con due lettere, di identico contenuto, in data 29 dicembre 1975,

dirette a due sanitari ospedalieri a "tempo definito", dipendenti degli

"Ospedali di Bologna", prof. Ugo Suriani (aiuto nel servizio di

anestesia e rianimazione dell'Ospedale S. Orsola) e prof. Placido

Canciullo (primario della divisione otorinolaringologica dell'Ospedale

Maggiore), il Presidente dell'ente ospedaliero, premesso che, in virtù

del combinato disposto degli artt. 43 della legge 12 febbraio 1968, n.

132 (concernente gli enti ospedalieri e l'assistenza ospedaliera) e 47

del d.P.R. 27 marzo 1969, n. 130 (sullo stato giuridico dei dipendenti

degli enti ospedalieri), dal 31 dicembre 1975, per il personale

sanitario a "tempo definito", l'esercizio di attività professionale in

case di cura private diveniva ope legis incompatibile con quella

inerente al rapporto d'impiego in atto presso l'ente ospedaliero,

invitava i predetti sanitari, "ad ogni conseguente effetto": a) a voler

comunicare all'ente ospedaliero se e quale rapporto avessero con case

di cura private; b) a voler contestualmente dichiarare, in ipotesi di

esistenza di tale rapporto, la formale rinuncia al medesimo con effetto

dal 1 gennaio 1976, nonché l'eventuale disponibilità al passaggio dal

"tempo definito" al "tempo pieno".

Con ricorsi, anch'essi di identico contenuto, i due sanitari,

ravvisando in questa lettera dell'amministrazione ospedaliera una

diffida lesiva del loro interesse, la impugnavano innanzi al TAR per

l'Emilia-Romagna. In via principale essi contestavano che

l'incompatibilità, ivi affermata, fra rapporto d'impiego ospedaliero e

attività libero - professionale in case di cura privata (tranne i casi

in cui ai sanitari a tempo definito fosse stata effettivamente

assicurata, presso lo stesso ospedale, con l'apprestamento delle

necessarie attrezzature, la possibilità della libera professione

"intramurale") fosse in realtà prevista dalla legge. In via

subordinata, tuttavia, nel caso in cui si fosse ritenuto che siffatta

incompatibilità, con il conseguente asserito divieto incondizionato di

esercizio professionale, per i medici ospedalieri a tempo definito,

presso case di cura private, a partire dal 1 gennaio 1976, trovasse

fondamento nelle norme sullo stato giuridico del personale ospedaliero

(oltre all'art. 43 della legge n. 132 del 1968, richiamato nella

impugnata lettera, essi facevano riferimento all'art. 133 del d.P.R.

n. 130 del 1969, all'art. 7 della legge 17 agosto 1974, n. 386 - con la

quale si è convertito in legge il decreto legge n. 264 del 1974,

recante "norme per l'estinzione dei debiti degli enti mutualistici nei

confronti degli enti ospedalieri, il finanziamento della spesa

ospedaliera e l'avvio della riforma sanitaria" - e all'art. 3 della

legge della Regione Emilia-Romagna 14 maggio 1975, n. 30, sulla

disciplina dell'assistenza ospedaliera gestita dalla stessa Regione),

le norme stesse in parte qua avrebbero dovuto essere riconosciute

costituzionalmente illegittime, per contrasto, per quanto riguardava la

legge regionale, con i principi generali delle leggi statali in

materia; per quanto riguardava la disposizione del d.P.R. n. 130 del

1969, con il principio, posto dall'art. 42 della legge di delega n. 132

del 1968, per il quale nei decreti legislativi da emanare in base ad

essa dovevano "essere riconosciute le posizioni giuridiche acquisite

dal personale già in servizio", e, quanto alle altre norme statali,

infine, per contrasto con gli artt. 3 e 4 della Costituzione. I

ricorrenti chiedevano pertanto che, se il TAR non avesse ritenuto di

annullare senz'altro, in accoglimento della loro istanza principale, il

provvedimento impugnato, gli atti, previa sospensione del giudizio,

fossero inviati alla Corte costituzionale per la decisione delle

prospettate questioni di legittimità costituzionale.

L'ente ospedaliero resisteva ai ricorsi, sostenendone

l'inammissibilità e comunque l'infondatezza. Riuniti i ricorsi, il

TAR, con una ordinanza emessa il 12 gennaio 1977, dopo ampia disamina,

respingeva l'eccezione di inammissibilità opposta dall'ente e, al

tempo stesso, la domanda principale dei ricorrenti, mentre, riguardo

alle questioni di legittimità costituzionale da essi prospettate,

riteneva quella concernente la legge regionale, irrilevante, e tutte le

altre manifestamente infondate. Con lo stesso provvedimento, tuttavia,

sollevava, d'ufficio, in riferimento all'art. 3 della Costituzione,

questione di legittimità costituzionale - come precisato nel

dispositivo dell'ordinanza - dell'art. 43, lett. d), della legge n.

132 del 1968, "nella parte in cui, dopo avere affermato che lo stato

giuridico dei medici ospedalieri con funzioni di diagnosi e cura deve

prevedere l'incompatibilità con l'esercizio professionale in casa di

cura privata, indica nel tempo definito il rapporto normale di lavoro,

disponendo che l'amministrazione, a domanda, possa consentire il tempo

pieno", "con conseguente estensione della questione alle norme dei

decreti delegati emanate in applicazione del predetto principio e

particolarmente all'art. 24 del d.P.R. 27 marzo 1969, n. 130".

Nel motivare il provvedimento di rimessione in ordine alla "non

manifesta infondatezza", il giudice a quo, dopo aver sottolineato che

con il continuo progresso delle discipline mediche sempre più evidente

è l'esigenza dell'incremento, nell'ambito ospedaliero, di attività di

gruppo, e che, di conseguenza, specialmente in certi settori, l'opera

del singolo medico, se non si svolge in collaborazione con quella di

altri medici, non può conseguire risultati utili, osserva che, quindi,

non sempre, anzi quasi mai, certi tipi di attività diagnostiche o

terapeutiche o certi interventi sono attuabili, nell'ambito

dell'ospedale, nel quadro della libera professione "intramurale", in

proporzioni tali da sostituire, per il medico ospedaliero a tempo

definito - e senza che peraltro ne derivino apprezzabili vantaggi per

l'ente ospedaliero, né, quindi, per la collettività - il cessato

esercizio professionale presso case di cura private. Del resto -

prosegue l'ordinanza di rinvio anche nel quadro del rapporto d'impiego

dei medici ospedalieri la presenza nell'ospedale, secondo l'attuale

sistema, di un certo numero di sanitari a rapporto pieno, accanto ad

altri a rapporto definito, fa sì che in certi casi l'attività di

gruppo possa svolgersi soltanto durante l'orario giornaliero del tempo

definito, cosicché il rapporto a tempo pieno, nonostante i maggiori

oneri che pur comporta per l'ospedale, potrebbe rivelarsi inutile, con

danno - anche sotto questo aspetto - oltre che per il medico, per la

collettività, privata della possibilità di avvalersi della sua opera,

in un settore che pure è costituzionalmente considerato e protetto,

come quello della salute pubblica.

Secondo il TAR, perciò, la disparità di trattamento tra categoria

e categoria, tra medico e medico, è riconducibile alle gravi

contraddizioni che emergono dalla lettera d) dell'art. 43 della legge

n. 132 del 1968, e, conseguentemente, dalle norme dei decreti delegati,

prima fra tutte quella dell'art. 24 del d.P.R. n. 130 del 1969. È

assolutamente irragionevole - si afferma nell'ordinanza - che le

predette norme, nel momento in cui privano il medico ospedaliero di una

forma così rilevante, anche sotto l'aspetto economico, di attività

libero - professionale come è l'attività in casa di cura privata,

attività che per alcune categorie e per alcuni medici costituiva la

sola forma di attività libero - professionale possibile, pongono poi

il tempo definito, con la sua parziale utilizzazione del sanitario,

come regola del rapporto di lavoro ospedaliero, lasciando alla

discrezione dell'amministrazione, da parte sua tenuta a tutelare,

naturalmente, interessi diversi da quelli del medico, la possibilità

di concedere la piena utilizzazione della sua attività a favore

dell'ente ospedaliero. Una esigenza di giustizia - se ne conclude -

porterebbe ad affermare una preferenza per la utilizzazione completa,

in seno all'ospedale, di coloro che più risultano danneggiati dalle

limitazioni poste all'esercizio della loro libera attività

professionale. Quanto meno, però, la logica necessità di porre tutti

gli appartenenti alla categoria dei medici ospedalieri in condizioni di

uguaglianza di diritti, richiederebbe "che il tempo pieno fosse la

regola del rapporto di lavoro del medico ospedaliero, lasciando alla

sua facoltà la scelta del tempo definito in omaggio a ciò che resta

del diritto alla libera attività professionale". Nella quale -

ribadisce il TAR - non si può far rientrare la professione intramurale

che, vincolata com'è alla regolamentazione, da parte dell'ente, circa

il luogo, i mezzi, la quantità, la compartecipazione, costituisce

soltanto un'appendice anomala dell'impiego ospedaliero.

Poiché la questione "se fondata, travolgerebbe la norma dalla quale

trae fondamento la legittimità del provvedimento impugnato", essa

appare al TAR rilevante "per il giudizio in corso, instaurato da

sanitari con rapporto a tempo definito".

Adempiute le formalità di rito per le notifiche, comunicazioni e

pubblicazione dell'ordinanza, nessuna delle parti del giudizio di

provenienza si è costituita innanzi alla Corte, né è intervenuto il

Presidente del Consiglio dei ministri. Considerato in diritto :

Come esposto in narrativa, il giudizio a quo è stato instaurato con

i ricorsi, di due sanitari ospedalieri "a tempo definito", intesi -

come sottolineato nell'ordinanza di rimessione - "a far dichiarare

illegittimo il provvedimento di applicazione del divieto di attività

in casa di cura privata". Divieto sancito dall'art. 43, lett. d), della

legge 12 febbraio 1968, n. 132, e dall'art. 133 del d.P.R. 27 marzo

1969, n.130 Il tribunale amministrativo regionale per l'Emilia-Romagna;

disattese le eccezioni di illegittimità costituzionale, sollevate dai

ricorrenti, di tali norme, nonché dell'art. 7 della legge 17 agosto

1974, n. 386, e dell'art. 3 della legge della Regione Emilia-Romagna 14

maggio 1975, n. 30, prospetta d'ufficio la questione di legittimità

costituzionale, in riferimento all'art. 3 della Costituzione, del già

citato art. 43, lett. d), della legge n. 132 del 1968, ma "nella parte

in cui, dopo avere affermato che lo stato giuridico dei medici

ospedalieri con funzioni di diagnosi e cura deve prevedere

l'incompatibilità con l'esercizio professionale in casa di cura

privata, indica nel tempo definito il rapporto normale di lavoro,

disponendo che l'amministrazione, a domanda, possa consentire il tempo

pieno". Ed estende la questione "alle norme dei decreti delegati

emanate in applicazione del predetto principio, e particolarmente

all'art. 24 del d.P.R. 27 marzo 1969, n. 130", che disciplina

diversamente l'orario di servizio per il personale sanitario medico, a

seconda che il rapporto d'impiego sia "a tempo pieno" o "a tempo

definito".

La censura investe il principio, secondo il quale il rapporto "a

tempo definito" costituirebbe la regola del rapporto d'impiego del

medico ospedaliero, mentre il rapporto "a tempo pieno" rappresenterebbe

l'eccezione. Principio che la prevalente giurisprudenza amministrativa

desume dal vigente ordinamento ospedaliero, anche se non mancano

decisioni che lo considerano superato per effetto dell'art. 54 della

legge 18 aprile 1975, n. 148, in virtù del quale la scelta della

prestazione del "tipo" di servizio è rimessa alla valutazione

dell'amministrazione, che può prescrivere la prestazione del servizio

"a tempo pieno" anche in carenza di specifica richiesta

dell'interessato. Una pronuncia di questa Corte, dichiarativa in parte

qua della illegittimità costituzionale dell'art. 43, lett. d),

capovolgerebbe perciò il principio, poiché - come puntualizza

l'ordinanza di rimessione - il "tempo pieno" diverrebbe "la regola del

rapporto di lavoro del medico ospedaliero, lasciando alla sua facoltà

la scelta del tempo definito". Ma tale questione non appare rilevante

nel giudizio a quo. I ricorrenti, invero, non si dolgono del loro

rapporto "a tempo definito", né aspirano a quello "a tempo pieno",

avendo respinto l'invito, rivolto con il provvedimento impugnato, a

dichiarare la loro disponibilità al riguardo. Essi, nell'ambito della

rivestita posizione "a tempo definito", che consente l'esercizio

professionale nelle ore libere, lamentano l'impedimento opposto

all'esercizio medesimo in case di cura private; e tale impedimento,

appunto, intendono rimuovere con i loro ricorsi, attraverso il

richiesto annullamento del provvedimento impugnato, che fa applicazione

del divieto, o in via subordinata attraverso le eccepite questioni di

legittimità costituzionale, dal giudice a quo disattese, della

normativa che il divieto medesimo pone. Tale normativa, che il giudice

adito è chiamato ad applicare per rendere la sua pronuncia, non

verrebbe travolta, come si assume, ove la questione deferita alla Corte

fosse dichiarata fondata. L'art. 43, lett. d), della legge n. 132 del

1968, non è stato, infatti, denunciato dal giudice a quo nella sua

interezza ma solo in parte qua, e cioè, come già riferito, nella

parte in cui indica nel "tempo definito" il rapporto normale di lavoro,

disponendo che l'amministrazione possa, a domanda, consentire il "tempo

pieno". Invertita, dunque, la regola, per effetto della eventuale

pronuncia affermativa di questa Corte, rimarrebbe pur sempre in vigore

per i medici ospedalieri "a tempo definito" (anche se tale posizione

dovesse di conseguenza venir acquisita , non più ope legis, ma a

domanda) la parte della norma stessa che pone il divieto dell'esercizio

professionale in case di cura private, contro il quale si appuntano le

doglianze dei ricorrenti.

Va, pertanto, dichiarata la inammissibilità, per difetto di

rilevanza, della questione deferita a questa Corte in ordine all'art.

43, lett. d), della legge n. 132 del 1968, nella parte in cui indica

nel "tempo definito" il rapporto normale di lavoro, disponendo che

l'amministrazione possa, a domanda, consentire il "tempo pieno". Resta

in conseguenza assorbita la dedotta estensione della questione medesima

"alle norme dei decreti emanate in applicazione del predetto principio,

e particolarmente all'art. 24 del d.P.R. 27 marzo 1969, n. 130".