Sentenza n. 311/1999

ha pronunciato la seguente Sentenza nei giudizi promossi con ricorsi delle Province di Trento e di

Bolzano notificati il 21 e il 24 novembre 1997, depositati in

Cancelleria il 27 novembre e il 9 dicembre 1997, per conflitti di

attribuzione sorti a seguito del decreto del Presidente del Consiglio

dei Ministri del 26 giugno 1997 (Istituzione degli organi del

coordinamento territoriale del Corpo forestale dello Stato per

l'ambiente), ed iscritti ai nn. 55 e 57 del registro conflitti 1997.

Udito nell'udienza pubblica del 27 aprile 1999 il giudice relatore

Fernanda Contri;

Uditi gli avvocati Giandomenico Falcon per la Provincia di Trento e

Sergio Panunzio e Roland Riz per la Provincia di Bolzano.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso regolarmente notificato e depositato, la Provincia

autonoma di Trento ha sollevato conflitto di attribuzione nei

confronti dello Stato in relazione al d.P.C.m. 26 giugno 1997

(Istituzione degli organi del coordinamento territoriale del Corpo

forestale dello Stato per l'ambiente), per chiedere a questa Corte di

dichiarare la non spettanza allo Stato del potere di istituire -

senza l'osservanza delle regole e delle procedure di cooperazione

stabilite d'intesa tra lo Stato e le Province autonome di Trento e

Bolzano recepite e disciplinate dall'art. 11 del d.P.C.m. 26 novembre

1993 (Costituzione del "Consorzio del Parco nazionale dello Stelvio"

in applicazione della legge quadro sulle aree protette 6 dicembre

1991, n. 394) e dall'art. 12 della legge della Provincia autonoma di

Trento 30 agosto 1993, n. 22 (Norme per la costituzione del consorzio

di gestione del Parco nazionale dello Stelvio. Modifiche e

integrazioni delle leggi provinciali in materia di ordinamento dei

parchi naturali e di salvaguardia dei biotipi di rilevante interesse

ambientale, culturale e scientifico) - il "Coordinamento territoriale

Stelvio" del Corpo forestale dello Stato. La Provincia ricorrente

chiede altresì l'annullamento in parte qua del d.P.C.m. 26 giugno

1997, che senza previa intesa o convenzione con le amministrazioni

interessate affida al "Coordinamento territoriale Stelvio" i compiti

di sorveglianza in esso disciplinati.

Osserva la Provincia autonoma di Trento che l'art. 35 della legge 6

dicembre 1991, n. 394 (Legge quadro sulle aree protette) conferma il

regime già delineato dalle norme di attuazione dello statuto per il

Trentino-Alto Adige all'art. 3 del d.P.R. 22 marzo 1974, n. 279

(Norme di attuazione dello statuto speciale per la Regione

Trentino-Alto Adige in materia di minime proprietà colturali, caccia

e pesca, agricoltura e foreste). In particolare, quest'ultima

disposizione - sul presupposto che tra le funzioni esercitate dalle

Province autonome in materia di agricoltura e foreste "sono comprese

quelle concernenti il Parco nazionale dello Stelvio" e

contestualmente ribadendo la "configurazione unitaria" del parco

stesso - prevede che la gestione unitaria del parco sia attuata

"mediante la costituzione di apposito consorzio fra lo Stato e le due

Province", le quali, per la parte di propria competenza, provvedono

con legge, previa intesa fra i tre enti.

Sia l'art. 12 della legge della Provincia autonoma di Trento 30

agosto 1993, n. 22, sia l'art. 11 del d.P.C.m. 26 novembre 1993,

adottato a séguito di intesa tra lo Stato e la Provincia ricorrente,

prevedono che la sorveglianza sul territorio del parco sia

esercitata, previa convenzione con le amministrazioni interessate,

dal Corpo forestale dello Stato e, per la parte del parco inclusa

nelle Province autonome di Trento e di Bolzano, dal Corpo forestale

provinciale di ciascuna Provincia autonoma.

La ricorrente ricorda che il rapporto di specialità intercorrente

tra il particolare regime del Parco dello Stelvio e la generale

disciplina delle aree protette viene riconosciuto dallo stesso

d.P.C.m. 26 novembre 1993, il quale all'art. 13 stabilisce che (solo)

"per quanto non espressamente disciplinato dalle precedenti norme" si

applicano le disposizioni di cui alla legge n. 394 del 1991.

Nel ricorso si osserva che i provvedimenti di attuazione di tale

speciale regime "non possono consistere in un atto statale

semplicemente attuativo di quanto disposto per tutte le aree protette

di rilievo nazionale ed internazionale dall'art. 21 (della legge n.

394 del 1991) ma devono consistere negli speciali provvedimenti di

attuazione del regime previsto dalle norme di attuazione dello

statuto, dall'art. 35 della legge quadro (n. 394 del 1991) e

dall'art. 11 del d.P.C.m. 26 novembre 1993 istitutivo del Consorzio

di gestione del Parco". In particolare, la ricorrente si duole che

l'impugnato d.P.C.m. 26 giugno 1997, in violazione della speciale

disciplina concernente il Parco dello Stelvio, faccia diretta

applicazione della disciplina generale delle aree protette,

disponendo l'istituzione del "Coordinamento territoriale Stelvio",

composto di sessanta unità, senza la previa e necessaria convenzione

con il Consorzio di gestione e le amministrazioni interessate, e

senza tener conto della ripartizione territoriale di competenze per

la sorveglianza del parco stabilita con il citato d.P.C.m. 26

novembre 1993. Il provvedimento statale impugnato, lamenta la

Provincia di Trento, viola sia le norme di attuazione statutaria, sia

il principio di leale cooperazione tra Stato, Regioni e Province

autonome.

La ricorrente aggiunge che la lesione della propria sfera di

attribuzioni risulterebbe meno grave, ma non insussistente, "se si

dovesse intendere che il Coordinamento territoriale Stelvio ed il

contingente di sessanta unità che lo forma sono destinati ad operare

in relazione a quella parte del Parco per la quale il d.P.C.m. 26

novembre 1993 prevede la sorveglianza per il tramite di personale

statale. In questo caso, si legge nel ricorso, "il vizio si

ridurrebbe al difetto di una convenzione previa, nel cui ambito

valutare anche le necessità di organico, in relazione ai compiti da

svolgere".

2. - Con ricorso regolarmente notificato e depositato, anche la

Provincia autonoma di Bolzano ha sollevato conflitto di attribuzione

nei confronti dello Stato in relazione al d.P.C.m. 26 giugno 1997,

chiedendo che questa Corte dichiari la non spettanza allo Stato del

potere di istituire, in diretta ed esclusiva attuazione dell'art. 21

della legge n. 394 del 1991, il "Coordinamento territoriale Stelvio"

del Corpo forestale dello Stato, ed annulli in parte qua il d.P.C.m.

26 giugno 1997.

La Provincia autonoma di Bolzano lamenta la violazione della

propria sfera di attribuzioni costituzionali, come definita dagli

artt. 8, nn. 5, 6, 16 e 21, e 16 dello statuto speciale per il

Trentino-Alto Adige, e dalle relative norme di attuazione, tra le

quali, in particolare, l'art. 3 del d.P.R. 22 marzo 1974, n. 279. La

ricorrente si duole altresì della violazione - da parte dello Stato,

attraverso l'adozione dell'atto impugnato - del principio di leale

cooperazione, anche in relazione all'intesa del 27 marzo 1992 tra il

Ministero dell'ambiente, le Province autonome e la Regione Lombardia

(avente ad oggetto la costituzione del Consorzio del Parco nazionale

dello Stelvio) recepita con il d.P.C.m. 26 novembre 1993; ed in

relazione alla legge della Provincia autonoma di Bolzano 3 novembre

1993, n. 19 (Costituzione del Consorzio per la gestione del Parco

nazionale dello Stelvio).

La ricorrente, svolgendo argomentazioni non dissimili da quelle

contenute nel ricorso della Provincia autonoma di Trento, rileva che

l'estensione al Parco dello Stelvio della disciplina contenuta nel

decreto impugnato "non potrebbe ... ritenersi legalmente giustificata

od imposta dall'art. 21 della legge quadro n. 394 del 1991,

successiva al d.P.R. n. 279 del 1974, richiamato nel preambolo del

decreto in questione". Sottolinea la Provincia che l'art. 35, comma

1, della legge quadro, derogando alla disciplina generale introdotta

dalla stessa legge, stabilisce che "per il Parco nazionale dello

Stelvio si provvede in base a quanto stabilito dall'art. 3 del d.P.R.

22 marzo 1974, n. 279", ciò che confermerebbe - aggiunge la

ricorrente, richiamando la sentenza di questa Corte n. 366 del 1992 -

la prevalenza, sulla medesima legge n. 394 del 1991, delle norme di

attuazione dello statuto speciale contenute nell'art. 3 del d.P.R. n.

279 del 1974.

La Provincia autonoma di Bolzano, nell'ipotesi - avanzata in via

subordinata - che il decreto impugnato sia da interpretare come

diretto a disciplinare la sorveglianza nel Parco nazionale dello

Stelvio limitatamente al territorio non compreso nei confini delle

Province autonome, lamenta la violazione delle proprie, già

invocate, attribuzioni costituzionali e del principio di leale

cooperazione, anche in relazione agli artt. 11 della sopra menzionata

intesa del 27 marzo 1992 e 11 del già citato d.P.C.m. 26 novembre

1993.

Anche interpretato in questo senso, il d.P.C.m. 26 giugno 1997

risulterebbe lesivo degli invocati parametri, giacché, disciplinando

l'organizzazione della sorveglianza nel parco, "incide su di un

aspetto fondamentale della sua gestione" senza il previo ricorso alle

necessarie intese e procedure di cooperazione.

3. - In entrambi i giudizi promossi dalle Province autonome di

Trento e Bolzano non si è costituito lo Stato. Considerato in diritto

1. - Con due distinti ricorsi, le Province autonome di Trento e

Bolzano hanno promosso conflitto di attribuzione nei confronti dello

Stato, in relazione al d.P.C.m. 26 giugno 1997 (Istituzione degli

organi del coordinamento territoriale del Corpo forestale dello Stato

per l'ambiente), che istituisce, per il Parco nazionale dello

Stelvio, il "Coordinamento territoriale Stelvio", dotato di 60 unità

provenienti dai ruoli del Corpo forestale dello Stato, con il compito

di svolgere la sorveglianza sul territorio del Parco.

Il d.P.C.m. che ha dato origine ai conflitti, adottato

unilateralmente, senza previa intesa o convenzione né con le

Province ricorrenti né con il Consorzio per la gestione del Parco

nazionale dello Stelvio, è stato emanato, come risulta anche dal

preambolo, sulla base dell'art. 21 della legge 6 dicembre 1991, n.

394 (Legge quadro sulle aree protette), il quale al comma 2 prevede

che "la sorveglianza sui territori delle aree naturali protette di

rilievo internazionale e nazionale è esercitata ... dal Corpo

forestale dello Stato" e che "con d.P.C.m. ... sono individuate le

strutture ed il personale del Corpo da dislocare ... presso gli enti

parco".

Le ricorrenti lamentano la lesione della propria sfera di

attribuzioni, come definita dall'art. 8, nn. 5, 6, 16 e 21, e

dall'art. 16 dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, che

conferiscono ad esse competenze legislative di tipo primario e

funzioni amministrative in materia di urbanistica, tutela del

paesaggio, alpicoltura e parchi per la protezione della flora e della

fauna, agricoltura, foreste e corpo forestale, e dall'art. 3 del

d.P.R. 22 marzo 1974, n. 279, che al primo comma assegna alle

Province autonome, ciascuna per il rispettivo territorio, le funzioni

concernenti il Parco nazionale dello Stelvio, al quale viene

conservata una configurazione unitaria, ed al quarto comma stabilisce

che "la gestione unitaria del parco è attuata mediante la

costituzione di un consorzio fra lo Stato e le due Province, le

quali, per la parte di propria competenza, provvedono con legge,

previa intesa fra i tre enti".

Le procedure cooperative disciplinate dall'art. 3 del d.P.R. n.

279 del 1974 sono richiamate e fatte salve dall'art. 35 della legge 6

dicembre 1991, n. 394, a norma del quale, "per il Parco nazionale

dello Stelvio si provvede in base a quanto stabilito dall'art. 3 del

d.P.R. 22 marzo 1974, n. 279". Lo stesso art. 35 aggiunge che "le

intese ivi previste vanno assunte anche con la regione Lombardia e

devono essere informate ai princìpi generali della presente legge".

Le Province autonome lamentano anche la violazione del principio di

leale cooperazione, giacché i provvedimenti di attuazione dello

speciale regime del Parco nazionale dello Stelvio non possono - si

afferma nei ricorsi - coincidere con un atto statale applicativo di

quanto disposto per tutte le aree protette di rilievo nazionale ed

internazionale dall'art. 21 della legge n. 394 del 1991, "ma devono

consistere negli speciali provvedimenti di attuazione del regime

previsto dalle norme di attuazione dello Statuto, dall'art. 35 della

legge quadro n. 394 del 1991 e dall'art. 11 del d.P.C.m. 26 novembre

1993, adottato a séguito di intesa tra lo Stato e le Province

ricorrenti".

Secondo l'art. 11 dell'intesa stipulata in attuazione dell'art. 3

del d.P.R. n. 279 del 1974 e l'art. 11 del d.P.C.m. 26 novembre 1993,

"la sorveglianza sul territorio del parco è esercitata, previa

convenzione con le amministrazioni interessate, dal Corpo forestale

dello Stato e, per la parte del parco inclusa nelle Province autonome

di Trento e di Bolzano, dal Corpo forestale provinciale di ciascuna

Provincia autonoma".

In conformità a tale disciplina hanno legiferato le ricorrenti.

La legge della Provincia autonoma di Trento 30 agosto 1993, n. 22,

adottata in conformità alla menzionata intesa, prevede all'art. 12

che "la sorveglianza sul territorio del Parco è esercitata, previa

convenzione con le amministrazioni interessate, dal Corpo forestale

dello Stato e, per la parte del parco inclusa nelle Province autonome

di Trento e di Bolzano, dal Corpo forestale provinciale di ciascuna

Provincia autonoma". La legge della Provincia autonoma di Bolzano 3

novembre 1993, n. 19, anch'essa adottata in testuale conformità

all'intesa raggiunta tra lo Stato, le Province autonome e la Regione

Lombardia (ai sensi dell'art. 3, quarto comma, del d.P.R. n. 279 del

1974 e dell'art. 35 della legge n. 394 del 1991), all'art. 13

contiene una previsione identica a quella, sopra riportata, della

legge della Provincia di Trento, mutuata anch'essa dall'art. 11 della

menzionata intesa e dall'art. 11 del d.P.C.m. del 26 novembre 1993.

Le Province ricorrenti avanzano in via subordinata una diversa

doglianza, nell'ipotesi in cui il d.P.C.m. 26 giugno 1997 dovesse

interpretarsi come diretto a disciplinare la sorveglianza nel Parco

nazionale dello Stelvio limitatamente al territorio non compreso nei

confini delle Province autonome.

Anche alla stregua di questa diversa interpretazione, che ne riduce

la portata circoscrivendola alla porzione del Parco dello Stelvio

compresa nel territorio della Regione Lombardia, il d.P.C.m. 26

giugno 1997 risulterebbe comunque lesivo della sfera di attribuzioni

delle Province autonome di Trento e Bolzano e del principio di leale

cooperazione. Pur se destinato a produrre effetti all'interno di un

ente territoriale diverso, le ricorrenti prospettano ugualmente un

conflitto di attribuzione in relazione a tale atto: disciplinando

l'organizzazione della sorveglianza nel parco, il provvedimento

governativo impugnato inciderebbe unilateralmente su un aspetto

fondamentale della gestione del parco, in contrasto, ad avviso delle

Province autonome, con il principio della sua gestione unitaria e

senza la convenzione di cui al citato art. 11 del d.P.C.m. 26

novembre 1993, che recepisce la più volte menzionata intesa del 27

marzo 1992.

2. - Con i ricorsi in epigrafe, le Province autonome lamentano la

lesione della propria sfera di attribuzioni ad opera del d.P.C.m. 26

giugno 1997, invocando i medesimi parametri e formulando doglianze

del tutto analoghe. I relativi giudizi possono pertanto essere

riuniti e decisi con unica sentenza.

3. - Entrambi i ricorsi devono essere accolti.

4. - Sullo speciale regime del Parco nazionale dello Stelvio questa

Corte si è pronunciata in varie occasioni. Da ultimo, la sentenza n.

271 del 1997 ha ribadito che "l'adozione di provvedimenti legislativi

di tutela ambientale suscettibili di trovare applicazione anche

all'interno (di una porzione) del Parco nazionale dello Stelvio deve

essere preceduta dalle necessarie procedure di coordinamento e

cooperazione previste, a garanzia della 'configurazione unitaria' del

parco medesimo dall'art. 3 del d.P.R. 22 marzo 1974, n. 279". È

stato infatti ripetutamente chiarito che le prescritte intese

realizzano il principio di leale cooperazione tra lo Stato e gli enti

territoriali interessati rispetto all'esigenza di omogeneità delle

discipline concernenti le modalità della specifica tutela del Parco

dello Stelvio, coerentemente con la sua configurazione unitaria

(sentenze n. 302 del 1994; n. 366 del 1992; n. 210 del 1987).

Tale configurazione unitaria, d'altro canto, viene espressamente

riconosciuta e fatta salva dalla stessa legge quadro sulle aree

protette n. 394 del 1991, richiamata nel preambolo dell'impugnato

d.P.C.m. All'art. 35, la menzionata legge quadro ha sottratto alla

disciplina prevista per le altre aree protette di rilievo nazionale

ed internazionale il Parco nazionale dello Stelvio, confermando che

per esso si provvede in base a quanto stabilito dall'art. 3 del

d.P.R. n. 279 del 1974, e specificando che le intese ivi previste

devono essere assunte anche con la Regione Lombardia ed informarsi ai

princìpi generali della stessa legge.

Il tenore testuale del provvedimento all'origine dei presenti

conflitti non consente di procedere a forme di interpretazione

adeguatrice analoghe a quelle che precedenti decisioni di questa

Corte hanno prefigurato affermando che, "sotto il profilo delle

procedure d'intesa previste dalle norme di attuazione relative al

Parco nazionale dello Stelvio ... il silenzio della legge, in

mancanza di una chiara e univoca volontà diretta a modificare le

norme di attuazione, dev'essere interpretato nel senso di comportare

in ogni caso l'applicazione delle stesse" (sentenza n. 366 del 1992):

a fronte del disposto dell'art. 1 dell'impugnato d.P.C.m., secondo

il quale "presso ogni ente parco nazionale, costituito o adeguato ai

sensi della legge 6 dicembre 1991, n. 394, è dislocato ... un

coordinamento territoriale del Corpo forestale dello Stato per

l'ambiente", la Tabella B allegata allo stesso d.P.C.m. 26 giugno

1997, che definisce il contingente da dislocare, assegna sessanta

unità di personale al Coordinamento territoriale Stelvio,

precisando, in rubrica, trattarsi di Coordinamenti territoriali del

Corpo forestale dello Stato per l'ambiente "con circoscrizione

coincidente con il territorio nei parchi nazionali", con formulazione

che preclude all'interprete una lettura conforme alle norme di

attuazione statutaria.

La lettera del provvedimento, adottato unilateralmente dallo Stato

e ritenuto dalle ricorrenti lesivo delle proprie attribuzioni

statutarie, delinea un intervento destinato a spiegare diretta

efficacia sull'intero territorio del Parco nazionale dello Stelvio,

in contrasto con gli artt. 8 e 16 dello statuto speciale per il

Trentino-Alto Adige, specie sotto il profilo delle attribuzioni in

materia di parchi e corpo forestale di cui, rispettivamente, ai

numeri 16) e 21) del citato art. 8. Realizzato senza seguire le

procedure di cooperazione richieste a tutela della configurazione

unitaria del parco dall'art. 3 delle norme di attuazione dello

statuto speciale, tale intervento si appalesa altresì lesivo del

principio di leale cooperazione tra lo Stato e gli enti territoriali

vincolati dall'ordinamento alla gestione unitaria e coordinata del

Parco nazionale dello Stelvio.

Il d.P.C.m. 26 giugno 1997 risulterebbe lesivo delle competenze

provinciali costituzionalmente tutelate anche nell'ipotesi in cui si

dovesse intendere come avente efficacia limitata al territorio della

Regione Lombardia. Pur circoscritto in via interpretativa l'àmbito

di applicazione del decreto, il contrasto con gli invocati parametri

infatti non verrebbe meno, richiedendo gli stessi, quanto meno, una

previa convenzione con il Consorzio per la gestione del Parco

nazionale dello Stelvio.

A quest'ultimo riguardo, non è inutile ancora una volta ricordare

che, in attuazione dell'art. 3, quarto comma, del d.P.R. n. 279 del

1974 - a norma del quale "la gestione unitaria del parco è attuata

mediante la costituzione di apposito consorzio fra lo Stato e le due

province" - è stata stipulata in data 27 marzo 1992 l'intesa tra il

Ministero dell'ambiente, le Province autonome e la Regione Lombardia

avente ad oggetto la costituzione del Consorzio del Parco nazionale

dello Stelvio, recepita con d.P.C.m. 26 novembre 1993. Tale intesa,

all'art. 11, prevede che la sorveglianza sul territorio del parco

(affidata al Corpo forestale provinciale di ciascuna Provincia

autonoma per la parte del parco inclusa nel territorio delle

medesime) sia esercitata dal Corpo forestale dello Stato "previa

convenzione con le amministrazioni interessate" (v. anche l'art. 11

del d.P.C.m. 26 novembre 1993).

Il contrasto con lo statuto e le invocate norme di attuazione, da

un lato, e la contestuale violazione del principio di leale

cooperazione, dall'altro, rendono l'impugnato provvedimento statale

lesivo delle attribuzioni costituzionalmente garantite delle Province

autonome ricorrenti.

Rimane assorbita ogni ulteriore censura.