Sentenza n. 313/1994

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge regionale del

Lazio riapprovata il 23 settembre 1993, avente per oggetto:

"Definizione delle situazioni determinate dalla legge regionale 1

giugno 1982, n. 24, riguardante l'inquadramento del personale

dell'ERSAL", promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei

ministri, notificato il 25 ottobre 1993, depositato in cancelleria il

2 novembre successivo ed iscritto al n. 66 del registro ricorsi 1993;

Udito nell'udienza pubblica del 12 aprile 1994 il Giudice relatore

Massimo Vari;

Udito l'Avvocato dello Stato Antonio Bruno per il ricorrente;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso regolarmente notificato e depositato, il

Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso

dall'Avvocatura generale dello Stato, ha sollevato, in riferimento

agli artt. 3, 97 e 117 della Costituzione, questione di legittimità

costituzionale della legge regionale del Lazio approvata dal

Consiglio regionale nella seduta del 23 ottobre 1992 e riapprovata il

23 settembre 1993, recante "Definizione delle situazioni determinate

dalla legge regionale 1 giugno 1982, n. 24, riguardante

l'inquadramento del personale dell'ERSAL".

2. - Le censure proposte investono, anzitutto, l'art. 1, punto

due, della delibera legislativa in questione, che prevede, nei limiti

dei posti vacanti, l'inquadramento, "nella qualifica immediatamente

superiore a quella rivestita", dei dipendenti non dirigenti dell'Ente

regionale di sviluppo agricolo nel Lazio che abbiano "diretto di

fatto per almeno tre anni", tra il 1 gennaio 1983 ed il 16 febbraio

1988, "strutture a livello di ufficio formalmente esistenti alla data

del 1 gennaio 1983".

Secondo il ricorrente la norma contrasterebbe con gli artt. 97 e

117 della Costituzione e con le norme interposte relative alla

disciplina dei rapporti di lavoro con le pubbliche amministrazioni

(anche regionali).

Precisato che la separazione delle materie devolute alla legge da

quelle devolute agli accordi è volta a prevenire il concorrere di

fonti regolatrici diverse, si deduce la violazione dei principi

fondamentali della materia stabiliti dall'art. 2 della legge 23

ottobre 1992, n. 421 e dal decreto legislativo 3 febbraio 1993, n.

29, ed in particolare dei principi del "contenimento e controllo

della spesa globale" (art. 2 citato, lettera h), di eliminazione

degli automatismi (art. 2 citato, lettera o), di "organica

regolamentazione delle modalità di accesso" sia all'impiego sia a

ciascuna qualifica (art. 2 citato, lettera t). Osservato che la

delibera legislativa impugnata non accenna, neppure implicitamente,

all'attribuzione temporanea di funzioni superiori, si rileva che non

viene richiesta una preposizione ancora attuale, ad una struttura a

livello di ufficio, né addotta una esigenza funzionale dell'Ente,

sì da configurare il passaggio di qualifica come un effetto

automatico, come una sorta di "premio" postumo. Si rammenta, infine,

che, ai sensi del disposto dell'art. 57, secondo comma, del decreto

legislativo 3 febbraio 1993, n. 29 si prevede, in conformità con

l'art. 2, lettera n), della legge 23 ottobre 1992, n. 421, per il

caso di attribuzione temporanea di mansioni superiori, che "il

dipendente ha diritto (soltanto) al trattamento economico

corrispondente all'attività svolta per il periodo di espletamento

delle medesime".

3. - Il gravame investe poi l'art. 1, punto tre, della legge

impugnata, secondo il quale i posti disponibili nella seconda

qualifica dirigenziale sono ricoperti mediante concorso: a) "interno"

e "riservato al personale dell'ERSAL inquadrato nella prima qualifica

dirigenziale con almeno cinque anni di anzianità nella qualifica";

b) da effettuarsi ai sensi dell'art. 2 della legge regionale 6 luglio

1987, n. 39, ossia con le modalità e con la commissione giudicatrice

(a composizione prevalentemente non tecnica) previste da detto art.

2.

Ad avviso del ricorrente la disposizione sarebbe contrastante,

oltre che con il principio di eguaglianza (con riguardo al connotato

di cui al punto a), anche con gli artt. 97 e 117 della Costituzione e

con le norme interposte recanti principi fondamentali della materia

in tema di accesso a qualifiche dirigenziali superiori a quella

iniziale. Con riferimento poi al fatto che nella relazione alla

proposta di legge si accenna al precedente dato dalla legge regionale

2 aprile 1991, n. 13, si osserva che questa ha un "ambito di

applicazione meno ristretto" di quello della norma denunciata. In

ogni caso, si esprime contrarietà alla tendenza del legislatore

regionale a rendere permanenti, attraverso il rincorrersi di norme

asseritamente perequative, benefici originariamente introdotti come

transitori.

4. - Ci si duole infine del fatto che l'art. 2 della legge

regionale impugnata preveda un onere di quattrocento milioni "annui",

senza specificare se tale previsione riguardi solo il 1993, od anche

il 1994 ed il 1995, lamentando nel contempo che la delibera

legislativa non sia accompagnata dalla relazione tecnica, volta a

precisare il conteggio occorrente per la effettiva copertura

finanziaria delle leggi di spesa, anche regionali.

5. - La Regione Lazio non si è costituita in giudizio.

Nell'imminenza dell'udienza l'Avvocatura generale dello Stato ha

depositato una memoria illustrativa.

Quanto all'art. 1, punto due, della impugnata legge regionale,

l'Avvocatura ribadisce che esso contrasta con gli artt. 97 e 117

della Costituzione, con i criteri fissati nella legge di delegazione

23 ottobre 1992, n. 421 e con diverse disposizioni del decreto

legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, rese più rigorose e puntuali dai

sopravvenuti decreti legislativi 18 novembre 1993, n. 470 e 23

dicembre 1993, n. 546.

Rilevato che l'assestamento della normativa di principio recata da

tale corpus consente una più puntuale individuazione delle norme

interposte, si ricorda che il principio della separazione delle

materie devolute alla legge da quelle devolute ai contratti

collettivi, fissato dalla legge n. 421 del 1992, è stato poi

recepito dall'art. 45, primo comma, del decreto legislativo n. 29 del

1993, peraltro integrato dal successivo art. 72, primo comma, primo

periodo.

Osservato che la norma denunciata prevede un caso di mobilità

verticale non contemplata dagli accordi sindacali, si deduce, più in

particolare, che i criteri della legge di delega hanno avuto

attuazione attraverso il congiunto operare:

della necessità della previa definizione delle piante

organiche;

della previsione dell'obbligo di procedere alla rilevazione di

carenze ed esuberi, con conseguente disciplina della mobilità

orizzontale;

delle disposizioni in tema di assunzione a ciascuna

professionalità e quindi a ciascuna qualifica (art. 8 e art. 36,

primo e secondo comma, del predetto decreto legislativo), essendo

ribadito il principio secondo cui "il passaggio da qualifica a

qualifica è assunzione, con esclusione di automatismi o riserve di

posti".

Per quanto concerne l'art. 1, punto tre, della legge impugnata,

l'Avvocatura nel ribadire l'illegittimità della norma, si sofferma

soprattutto sul fatto che essa prevede modalità di concorso anomale,

istituendo una commissione esaminatrice a composizione

prevalentamente non tecnica, in contrasto con l'art. 97 della

Costituzione e con gli insegnamenti della Corte in tema di

commissioni giudicatrici. Insegnamenti recepiti dall'art. 8, lettera

d), del decreto legislativo n. 29 del 1993.

Quanto infine all'art. 2 della medesima legge regionale - che

contiene la previsione di spesa - la memoria richiama in particolare

l'art. 11-ter, secondo e terzo comma, della legge 5 agosto 1978, n.

468, come aggiunto dall'art. 7 della legge 23 agosto 1988, n. 362 -

disposizione emanata in attuazione dell'art. 81, quarto comma, della

Costituzione - per dedurne che si tratta di norme interposte e di

principi applicabili anche alle regioni, là dove viene prevista la

c.d. relazione tecnica sugli oneri e sulla relativa quantificazione. Considerato in diritto

1. - L'oggetto del presente giudizio di costituzionalità,

introdotto dal ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri

indicato in epigrafe, è dato dalla legge della Regione Lazio,

approvata dal Consiglio regionale nella seduta del 23 ottobre 1992 e

riapprovata il 23 settembre 1993, recante "Definizione delle

situazioni determinate dalla legge regionale 1 giugno 1982, n. 24,

riguardante l'inquadramento del personale dell'ERSAL".

La Corte è chiamata a decidere:

a) se l'art. 1, punto due, della legge predetta il quale

prevede nei limiti dei posti vacanti, l'inquadramento "nella

qualifica immediatamente superiore a quella rivestita" dei dipendenti

non dirigenti dell'ERSAL (Ente regionale di sviluppo agricolo nel

Lazio) che abbiano "diretto di fatto per almeno tre anni", tra il 1

gennaio 1983 ed il 16 febbraio 1988, "strutture a livello di ufficio

formalmente esistenti alla data del 1 gennaio 1983", contrasti con

gli artt. 97 e 117 della Costituzione e con le norme interposte

relative alla disciplina dei rapporti di lavoro con le pubbliche

amministrazioni, ed in particolare: 1) con il principio della

separazione delle materie devolute alla legge da quelle devolute agli

accordi collettivi; 2) con il principio del "contenimento e controllo

della spesa globale" (art. 2, lettera h), della legge 23 ottobre

1992, n. 421); 3) con il principio di eliminazione degli automatismi

(art. 2 citato, lettera o); 4) con il principio di "organica

regolamentazione delle modalità di accesso" sia all'impiego sia a

ciascuna qualifica (art. 2 citato, lettera t) in relazione,

segnatamente, al criterio per cui il passaggio da qualifica a

qualifica sarebbe "assunzione", con esclusione di automatismi e

riserve di posti; 5) con il principio (fissato dall'art. 57, secondo

comma, del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, in conformità

con l'art. 2, lettera n), legge 23 ottobre 1992, n. 421) secondo cui,

nel caso di attribuzione temporanea di mansioni superiori, il

dipendente ha diritto soltanto al trattamento economico

corrispondente all'attività svolta per il periodo di espletamento

delle medesime;

b) se l'art. 1, punto tre, della medesima legge regionale - il

quale prevede che i posti disponibili nella seconda qualifica

dirigenziale siano ricoperti mediante concorso "interno" e "riservato

al personale dell'ERSAL inquadrato nella prima qualifica dirigenziale

con almeno cinque anni di anzianità nella qualifica", e da

effettuarsi ai sensi dell'art. 2 della legge regionale 6 luglio 1987,

n. 39 - contrasti: 1) con il principio di eguaglianza, in quanto

riserva i posti disponibili nella seconda qualifica dirigenziale

esclusivamente al personale interno dell'ente inquadrato nella prima

qualifica dirigenziale con almeno cinque anni di anzianità nella

qualifica; 2) con gli artt. 97 e 117 della Costituzione e con le

disposizioni "interposte", anche sopravvenute al rinvio governativo,

recanti principi generali costituenti limiti alla legislazione

regionale in tema di accesso a qualifiche dirigenziali superiori a

quella iniziale; particolarmente con l'art. 97 della Costituzione,

per quanto attiene alle modalità del concorso e alla composizione

della commissione giudicatrice;

c) se l'art. 2 della medesima legge regionale contrasti con

l'art. 81 della Costituzione in quanto non è chiaro se la previsione

di un onere di lire quattrocento milioni "annui" riguardi solo il

1993, od anche il 1994 ed il 1995 ed inoltre manca la relazione

tecnica di accompagnamento che precisi il conteggio occorrente per la

effettiva copertura finanziaria delle leggi di spesa, anche

regionali.

2. - La prima delle censure proposte è fondata.

Va rammentato che l'art. 97 della Costituzione prescrive, al primo

comma, che i pubblici uffici siano organizzati per legge in modo da

assicurare il buon andamento della pubblica amministrazione e

stabilisce, all'ultimo comma, che "agli impieghi, nelle pubbliche

amministrazioni, si accede mediante concorso, salvo i casi stabiliti

dalla legge".

Quest'ultima disposizione va intesa nel senso che anche il

passaggio ad una fascia funzionale superiore, comportando l'accesso

ad un nuovo posto di lavoro, corrispondente a funzioni più elevate,

è una figura di reclutamento soggetta alla stessa regola del

pubblico concorso (sentenza n. 487 del 1991). È vero che a

quest'ultima il legislatore può derogare, in presenza di peculiari

situazioni giustificatrici, adottando criteri diversi, con una

discrezionalità che trova pur tuttavia il suo limite nella

necessità di garantire il buon andamento della pubblica

amministrazione. Ma neanche in questa diversa prospettiva la norma

appare idonea a superare lo scrutinio di costituzionalità.

Anzitutto, come emerge dallo stesso primo periodo della disposizione

denunciata, si fa riferimento a situazioni, quali quelle oggetto

della precedente legge regionale 23 marzo 1990, n. 33, di per sé

riferite ad una eccezionalità di circostanze, onde non è dato

comprendere come possa procedersi ad una estensione degli stessi

principi ad altre diverse situazioni. La stessa disposizione risulta,

poi, caratterizzata da un'indeterminatezza del contenuto, come rileva

lo stesso ricorrente Presidente del Consiglio, nel quale non vi è

cenno, neppure implicitamente, ad attribuzione temporanea di funzioni

superiori, limitandosi la disposizione stessa a fare riferimento alla

preposizione di fatto ad una "struttura a livello di ufficio", senza

richiedere tra l'altro nemmeno una preposizione ancora attuale.

Trattasi perciò di una norma della quale va evidenziata

l'incongruità, derivante dalla mancanza oltretutto di una puntuale

determinazione dei presupposti soggettivi ed oggettivi che generano

gli effetti previsti, sicché l'unica portata precettiva che è dato

cogliere è quella di assicurare, a fronte di situazioni di fatto

tutt'altro che puntualmente definite, l'acquisizione della qualifica

superiore a quella posseduta, con un automatismo che oltre a

collidere con l'art. 97, viola anche l'art. 117 della Costituzione,

ove si consideri essere estranea, in linea di principio e salvo

circoscritte e ben individuate eccezioni, al pubblico impiego, la

regola, secondo la quale lo svolgimento di fatto delle mansioni fonda

il diritto all'acquisizione della qualifica superiore. Di ciò è

recente conferma l'art. 57, secondo comma, del decreto legislativo 3

febbraio 1993, n. 29, che, recependo il principio di cui all'art. 2,

lettera n), della legge 23 ottobre 1992, n. 421, prevede che, nel

caso di attribuzione temporanea di mansioni superiori, il dipendente

ha diritto soltanto al trattamento economico corrispondente

all'attività svolta per il periodo di espletamento delle medesime.

L'accoglimento della censura, per le ragioni sopra esposte, esime

dall'affrontare gli altri profili di illegittimità dedotti.

3. - Del pari fondata è la censura che investe il punto tre del

medesimo art. 1, là dove si prevede che i posti disponibili nella

seconda qualifica dirigenziale siano ripartiti mediante concorso

interno e riservato al personale dell'ERSAL inquadrato nella prima

qualifica dirigenziale con almeno cinque anni di anzianità, da

effettuarsi ai sensi dell'art. 2 della legge regionale 6 luglio 1987,

n. 39.

La norma è da ritenersi illegittima, in quanto il modello

concorsuale richiede che la selezione avvenga con criteri di

pubblicità, tali da prevedere e consentire la partecipazione anche

agli estranei, assicurando così il reclutamento dei migliori. Non

possono, al tempo stesso, ignorarsi gli effetti distorsivi che il

criterio dei concorsi interni totalmente riservati al personale

dell'amministrazione che li bandisce è in grado di indurre sul nuovo

quadro di pubblica amministrazione regionale basata, quanto al

rapporto di pubblico impiego, precipuamente sulla qualifica

funzionale e sui profili professionali. Tale criterio dà luogo, come

già altre volte rilevato (sentenza n. 333 del 1993), a fenomeni che,

oltre a reintrodurre surrettiziamente il modello della carriera in

una nuova disciplina che ne presuppone invece il superamento, si

riverberano negativamente anche sul principio del buon andamento

dell'amministrazione regionale (art. 97 della Costituzione), rendendo

problematico il rapporto tra attitudini professionali e svolgimento

effettivo delle mansioni.

È vero che la giurisprudenza di questa Corte ha talora ritenuto

legittime procedure di concorso interno, ma questo è avvenuto quando

esse trovavano la loro ragion d'essere in peculiari esigenze o

situazioni.

Nel caso di specie, peraltro, nessun elemento valutativo viene

dalla Regione, nemmeno costituitasi in giudizio, a giustificazione

della deroga al principio del concorso pubblico. Né a diverse

conclusioni può indurre il richiamo che, sia la legge che la

relazione che accompagna la riproposizione, al Consiglio, della legge

stessa, dopo il rinvio da parte del Governo, fanno alla precedente

legge regionale 2 aprile 1991, n. 13, a sua volta modificativa delle

leggi regionali 11 aprile 1985, n. 36 e 6 luglio 1987, n. 39,

dovendosi anche in questo caso considerare la specificità delle

situazioni oggetto della predetta legge n. 13 del 1991. E ciò anche

a non tener conto del fatto che quest'ultima non prevede, oltretutto,

l'attribuzione di posti con concorsi totalmente riservati, sicché

l'ambito dei destinatari della stessa è, come osserva il ricorrente,

"meno ristretto".

4. - Anche sotto un ulteriore profilo, la norma denunciata viola

l'art. 97 della Costituzione, là dove si rifà, per la disciplina

del concorso interno di cui trattasi, all'art. 2 della legge

regionale 6 luglio 1987, n. 39. Secondo quest'ultima disposizione il

concorso, costituito da un esame colloquio volto ad accertare le

capacità tecnico-professionali ed organizzative dei concorrenti,

sugli aspetti e problemi attinenti l'ordinamento regionale e le

materie di competenza regionale, si svolge innanzi ad una commissione

giudicatrice composta:

a) dal Presidente della Giunta regionale o, su sua delega,

dall'assessore al personale che la presiede;

b) da tre consiglieri regionali designati dalla commissione

consiliare permanente competente in materia di personale;

c) da due esperti scelti tra i docenti universitari nelle

discipline oggetto dell'esame colloquio;

d) da un esperto designato congiuntamente dalle organizzazioni

sindacali dei dipendenti regionali maggiormente rappresentative in

campo regionale, di qualifica non inferiore a quella cui si riferisce

il concorso.

Come affermato in altra occasione (sentenze n. 453 del 1990 e n.

333 del 1993) il concorso pubblico, per realizzare i suoi obiettivi,

deve ispirarsi al rigoroso rispetto del principio di imparzialità

che è destinato, pertanto, a riflettersi anche sulla composizione

delle commissioni giudicatrici, nel senso che la presenza di tecnici

o esperti - interni o esterni all'amministrazione, ma in ogni caso

dotati di adeguati titoli di studio e professionali rispetto alle

materie oggetto di prova - deve essere, se non esclusiva, quanto meno

prevalente, sì da garantire scelte finali fondate sull'applicazione

di parametri neutrali e determinate soltanto dalla valutazione delle

attitudini e della preparazione dei candidati.

5. - Non fondata è invece la censura attinente all'art. 2

relativo alla copertura della spesa, in quanto è vero che i principi

sull'onere di copertura sanciti dall'art. 81 della Costituzione

valgono secondo l'insegnamento della Corte anche per le leggi

regionali, ma ciò non comporta l'applicabilità dell'art. 11-ter,

secondo e terzo comma, della legge 5 agosto 1978, n. 468 (quale

aggiunto dall'art. 7 della legge 23 agosto 1988, n. 362). Tale

disposizione, infatti, a prescindere dal suo carattere di norma

interposta o meno, si riferisce alla copertura finanziaria delle

leggi statali, mentre la materia delle leggi regionali forma oggetto

della legge 19 maggio 1976, n. 335 recante "Principi fondamentali e

norme di coordinamento in materia di bilancio e di contabilità delle

regioni".

Tutto questo senza disconoscere, anche per le esigenze di

coordinamento della finanza pubblica, la funzione della relazione

tecnica quale strumento per una maggiore trasparenza delle decisioni

di spesa, la cui utilità, d'altra parte, risulta avvertita da talune

regioni, che infatti l'hanno spontaneamente prevista con proprie

leggi sulle procedure di spesa.