Sentenza n. 315/1992

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'articolo 11, sesto

comma, della legge 24 dicembre 1969, n. 990 (Assicurazione

obbligatoria della responsabilità civile derivante dalla

circolazione dei veicoli a motore e dei natanti), modificato dalla

legge 26 febbraio 1977, n. 39, (Conversione in legge con

modificazioni del decreto-legge 23 dicembre 1976, n. 857, concernente

modifica dell'assicurazione obbligatoria della responsabilità civile

derivante dalla circolazione dei veicoli a motore e dei natanti),

promosso con ordinanza emessa il 17 aprile 1991 dal Tribunale

amministrativo regionale per il Lazio sul ricorso proposto dal

CODACONS - Coordinamento delle associazioni per la difesa

dell'ambiente e dei diritti degli utenti e consumatori - contro la

Giunta del C.I.P., ed altri iscritta al n. 83 del registro ordinanze

1992 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 10,

prima serie speciale, dell'anno 1992;

Visti gli atti di costituzione del CODACONS e dell'A.N.I.A. -

Associazione Nazionale Imprese di Assicurazione - nonché l'atto di

intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 19 maggio 1992 il Giudice relatore

Gabriele Pescatore;

Uditi gli avvocati Carlo Rienzi, Roberto Canestrelli e Giuseppe Lo

Mastro per il CODACONS e Alessandro Pace per l'A.N.I.A. e l'Avvocato

dello Stato Oscar Fiumara per il Presidente del Consiglio dei

ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso del giudizio instaurato a seguito del ricorso con

cui alcune associazioni di categoria avevano impugnato la

deliberazione della Giunta del Comitato Interministeriale Prezzi n.

14 del 26 aprile 1990, che stabiliva le tariffe dei premi per

l'assicurazione della responsabilità civile dei veicoli a motore e

dei natanti per il periodo 1° maggio - 30 aprile 1991, il Tribunale

amministrativo regionale per il Lazio ha sollevato questione di

legittimità costituzionale dell'art. 11, sesto comma, della legge 24

dicembre 1969, n. 990, modificato dalle legge 26 febbraio 1977, n.

39.

Le parti ricorrenti si erano dolute della deliberazione, che

avrebbe comportato aumenti ingiustificati delle tariffe

precedentemente in vigore, censurando in particolare il parere

espresso dalla Commissione ministeriale prevista dalla norma già

richiamata. Di tale parere, obbligatorio nel procedimento, si

assumeva l'invalidità, per essere stato reso da un organo

illegittimamente composto, non avendo il ministero dell'industria,

commercio e artigianato inserito, tra i componenti della Commissione,

rappresentanti degli interessi delle categorie degli utenti dei

servizi assicurativi. In subordine, veniva eccepita l'illegittimità

costituzionale della norma, per contrasto con l'art. 23 della

Costituzione.

Con sentenza parziale pronunciata il 17 aprile 1991, il Tribunale

amministrativo regionale per il Lazio ha respinto la censura rivolta

contro il d.m. 14 gennaio 1989, istitutivo della Commissione,

osservando che il ministero competente si era attenuto al disposto

dell'art. 11 della legge n. 990 del 1969, il quale, nello stabilire

che dell'organo devono far parte due membri di diritto (un

rappresentante della Direzione generale delle assicurazioni private

di interesse collettivo ed uno dell'Istituto nazionale delle

assicurazioni), e cinque "esperti", non prevede la rappresentanza

degli interessi di categoria, così come previsto invece per la

Commissione centrale prezzi. La norma ha dunque inteso configurare la

Commissione come un organo a competenza tecnica, con esclusione della

presenza di altri interessi pubblici o di categoria.

Con l'ordinanza di rimessione resa nella stessa data della

sentenza parziale, il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio

osserva che, tenuto conto della conformità a legge dell'operato del

Ministero dell'industria, commercio e artigianato, assume rilevanza

la subordinata questione di legittimità costituzionale dell'art. 11,

sesto comma, della legge n. 990 del 1969, che disciplina la

composizione della Commissione.

Le tariffe assicurative di cui si discute - si legge

nell'ordinanza - hanno natura di prestazioni patrimoniali imposte.

Infatti esse sono inserite di diritto nei contratti di assicurazione,

mentre per converso la stipula del contratto di assicurazione è

obbligatoria per ogni proprietario di veicolo a motore che intenda

far circolare lo stesso su strade di uso pubblico o su aree a queste

equiparate.

Il cittadino ha dunque una scelta limitata alla rinuncia al

soddisfacimento di un bisogno ormai essenziale, ovvero

all'accettazione di condizioni unilateralmente e autoritativamente

prefissate. La conseguenza è che anche per la determinazione delle

tariffe assicurative deve ritenersi operante la garanzia apprestata

dall'art. 23 della Costituzione, con particolare riguardo per la

Commissione chiamata ad esprimere l'obbligatorio parere, Commissione

che dovrebbe includere rappresentanti dei principali dicasteri,

dell'Istituto centrale di statistica e delle categorie di cittadini

interessate.

2. - Si è costituito in giudizio il CODACONS (Coordinamento delle

associazioni per la difesa dell'ambiente e dei diritti degli utenti e

dei consumatori), il quale ha chiesto che la proposta questione di

legittimità venga dichiarata fondata.

3. - Ha depositato atto di costituzione l'A.N.I.A. (Associazione

nazionale fra le imprese assicuratrici).

Precisando di essersi costituita nel giudizio a quo il 21 marzo

1992 e di conoscere la giurisprudenza di questa Corte che nega la

legittimazione ad intervenire nel giudizio di costituzionalità ai

controinteressati che non si siano costituiti prima dell'emanazione

dell'ordinanza di rimessione. L'A.N.I.A. chiede tuttavia di essere

ammessa, eventualmente previa sollevazione da parte della stessa

Corte della questione di legittimità costituzionale degli artt. 23,

terzo comma, e 25 della legge n. 87 del 1953 (così come interpretati

dalla sentenza n. 220 del 1988).

La situazione di specie, osserva l'A.N.I.A., non può non

ricollegarsi al diritto di agire e di difendersi in giudizio,

protetto dall'art. 24 della Costituzione, cui la Corte ha

riconosciuto valore di principio supremo.

Del resto, riconoscere che il giudizio di costituzionalità è

fondato sulla ragionevolezza e sul bilanciamento dei valori comporta

- soprattutto come indispensabile arricchimento delle rationes

decidendi - la partecipazione di tutti coloro che sono interessati in

senso sia formale che sostanziale.

Nel merito, l'A.N.I.A. sostiene che la censura proposta è

infondata perché muove dall'erronea classificazione delle tariffe

per la responsabilità civile automobilistica tra le prestazioni

imposte a norma dell'art. 23 della Costituzione. Ma quand'anche si

volesse accedere a tale impostazione, il dubbio di costituzionalità

sarebbe comunque infondato. La previsione di una Commissione

consultiva composta soltanto di tecnici od esperti (oltre che da

rappresentanti del ministero dell'industria, commercio e artigianato

e dall'I.N.A.), mira proprio a soddisfare pienamente la riserva

relativa di legge della norma costituzionale, mediante l'osservanza

di criteri obiettivi e con la salvaguardia dell'iniziativa economica

delle imprese assicurative.

4. - È intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello

Stato, il quale ha chiesto che si dichiari l'infondatezza della

questione. La composizione della Commissione - si afferma - assicura

una valutazione obbiettiva, comprendendo rappresentanti pubblici ed

esperti indipendenti e dotati di competenza specifica. Del tutto

irrilevante appare per converso l'assenza di rappresentanti delle

categorie di utenti: la rappresentanza non è infatti da ritenersi

indispensabile, quando sussista una sufficiente garanzia di effettiva

e obiettiva ponderazione degli interessi contrapposti. Considerato in diritto

1. - Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio ha

sollevato, in riferimento all'art. 23 della Costituzione, questione

di legittimità costituzionale dell'art. 11, sesto comma, della legge

24 dicembre 1969, n. 990 (Assicurazione obbligatoria della

responsabilità civile derivante dalla circolazione dei veicoli a

motore e dei natanti), modificato dalla legge 26 febbraio 1977, n. 39

(Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 23

dicembre 1976, n. 857, concernente modifica della disciplina

dell'assicurazione obbligatoria della responsabilità civile

derivante dalla circolazione dei veicoli a motore e dei natanti),

nella parte in cui, prevedendo - in sede di approvazione da parte del

Comitato interministeriale prezzi delle tariffe dei premi e delle

condizioni generali di polizza relative all'assicurazione della

responsabilità civile per i danni causati dalla circolazione degli

autoveicoli - l'intervento di una apposita Commissione ministeriale,

in luogo della Commissione centrale prezzi, ne determina la

composizione in modo meno garantistico rispetto a quest'ultima.

2. - Deve anzitutto dichiararsi inammissibile la costituzione nel

presente giudizio dell'Associazione nazionale fra le imprese

assicuratrici (A.N.I.A.), che nel giudizio a quo si è costituita

soltanto dopo l'emanazione dell'ordinanza di rimessione. Anche nei

confronti di tale associazione era stato proposto e notificato il

ricorso iniziale.

L'A.N.I.A. invoca, in questa sede, l'osservanza del diritto di

difesa sancito dall'art. 24 della Costituzione, con particolare

riferimento all'emergere dell'interesse a contraddire proprio a

seguito della conoscenza - per il tramite della Gazzetta Ufficiale -

della proposta questione di legittimità costituzionale.

Questa Corte ha costantemente affermato che nei giudizi di

legittimità costituzionale in via incidentale sono legittimate a

costituirsi soltanto le parti del giudizio a quo che, al momento del

deposito o della lettura in dibattimento dell'ordinanza di

rimessione, avevano tale qualità (tra le altre, v. sentt. nn. 63 del

1991, 124 del 1990, 220 e 1022 del 1988).

Al principio si è derogato nel caso di giudizio direttamente

incidente su posizioni giuridiche soggettive, quando non vi sia la

possibilità per i titolari delle medesime posizioni di difenderle

come parti nel processo stesso.

È stata, così, ammessa la costituzione nel giudizio incidentale

di legittimità della parte non costituita nel giudizio a quo,

quando: a) viene sollevata una questione dalla cui risoluzione

dipende l'intervento in questo giudizio del soggetto che ha chiesto

di costituirsi nel processo costituzionale (sent. n. 429 del 1991);

b) l'interesse a stare nel giudizio di costituzionalità sorge

dall'ordinanza di rimessione, con la quale la stessa Corte ha

sollevato questione di legittimità costituzionale di fronte a se

medesima (sent. n. 20 del 1982); c) l'interesse di cui è titolare il

soggetto, pur se formalmente esterno rispetto ad un giudizio

cautelare, inerisca immediatamente al rapporto sostanziale, rispetto

al quale - con riguardo alla concreta formulazione da parte del

giudice rimettente della questione di costituzionalità -

un'eventuale pronuncia di accoglimento eserciterebbe una influenza

diretta, tale da produrre un pregiudizio irrimediabile della

posizione soggettiva fatta valere.

Se, in tali casi, non si ammettesse la costituzione, si darebbe

luogo ad un giudizio direttamente incidente su situazioni soggettive,

senza la possibilità per i titolari di "difenderle" come parti nel

processo stesso (sent. n. 314 del 1992).

Del tutto diverso è per contro il caso di specie. La questione di

legittimità costituzionale sollevata dal Tribunale amministrativo

regionale per il Lazio era infatti già proposta, sia pure in via

subordinata, nel ricorso introduttivo, in concorso con altre

questioni, di pari natura.

L'A.N.I.A., anche nei confronti della quale, come si è già

detto, era stato proposto il ricorso introduttivo, si è trovata

quindi nella condizione di poter tempestivamente valutare il proprio

interesse e decidere le modalità di difesa dello stesso, con

riferimento ai profili di legittimità delle norme.

3. - La questione di legittimità costituzionale sollevata

dall'ordinanza del Tribunale amministrativo regionale del Lazio è a

sua volta inammissibile.

Tale Tribunale ha emanato l'ordinanza di rimessione dopo aver

pronunciato la sentenza parziale recante la stessa data.

Con detta sentenza il giudice amministrativo aveva respinto la

censura rivolta contro il d.m. 14 gennaio 1989, riconoscendo che il

ministero dell'industria, commercio e artigianato si era

correttamente attenuto alla legge nel comporre la Commissione

ministeriale prevista dall'art. 11, sesto comma, impugnato.

Con la decisione il Tribunale amministrativo regionale ha definito

quello che era l'unico oggetto del giudizio, esaurendo di conseguenza

la propria cognizione.

L'ammettere la questione sollevata dopo la decisione del merito

della causa si porrebbe in contraddizione evidente col carattere

incidentale del giudizio sulla legittimità costituzionale delle

leggi.