Sentenza n. 315/2001

ha pronunciato la seguente Sentenza nei giudizi promossi con ricorsi dalle province autonome di Trento e

di Bolzano, notificati il 14 e il 16 febbraio 2000 e depositati in

cancelleria il 17 febbraio e il 7 marzo 2000, per conflitti di

attribuzione sorti a seguito del decreto in data 18 ottobre 1999 del

Ministro della funzione pubblica emanato di concerto con il Ministro

del tesoro, del bilancio e della programmazione economica e con il

Ministro della sanità, recante "Modalità di trasferimento dei

contributi a favore dell'ARAN per il comparto sanità, ai sensi

dell'art. 50, comma 8, del decreto legislativo 3 febbraio 1993,

n. 29" ed iscritti al n. 8 e n. 12 del registro conflitti 2000.

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 10 luglio 2001 il giudice

relatore Carlo Mezzanotte;

Uditi gli avvocati Giandomenico Falcon per la provincia autonoma

di Trento, Sergio Panunzio per la provincia di Bolzano e l'Avvocato

dello Stato Oscar Fiumara per il Presidente del Consiglio dei

ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso ritualmente notificato e depositato, la

provincia autonoma di Trento solleva conflitto di attribuzione nei

confronti dello Stato in relazione al decreto del Ministro della

funzione pubblica 18 ottobre 1999, concernente "Modalità di

trasferimento dei contributi a favore dell'ARAN per il comparto

sanità, ai sensi dell'art. 50, comma 8, del decreto legislativo

3 febbraio 1993, n. 29".

Il decreto ministeriale stabilisce che, a decorrere dal

1° gennaio 1999, tutte le amministrazioni del comparto "Personale del

Servizio sanitario nazionale" devono contribuire al finanziamento

dell'Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche

amministrazioni (ARAN), includendo anche le regioni e le province

autonome di Trento e di Bolzano tra i soggetti obbligati al

finanziamento (art. 2, comma 1) e autorizzando il Ministero del

tesoro, in caso di inadempienza, a trattenere gli importi relativi

sulle erogazioni ad esse spettanti a carico del Fondo sanitario

nazionale, ovvero per le regioni e le province autonome, che non

accedono al Fondo sanitario, sulle somme ad esse spettanti a

qualsiasi titolo (art. 2, comma 2).

Ad avviso della ricorrente, tale decreto sarebbe lesivo della

autonomia finanziaria, garantita alle province autonome dal Titolo VI

del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle

leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il

Trentino-Alto Adige), delle attribuzioni ad esse spettanti in materia

di ordinamento degli uffici provinciali e del personale e in materia

di sanità, ai sensi dell'art. 8, numero 1, dell'art. 9, numero 10, e

dell'art. 16 dello stesso d.P.R., nonché delle relative norme di

attuazione, e dell'art. 50, comma 16, del d.lgs. 3 febbraio 1993,

n. 29 (Razionalizzazione dell'organizzazione delle amministrazioni

pubbliche e revisione della disciplina in materia di pubblico impiego

a norma dell'articolo 2 della legge 23 ottobre 1992, n. 421), che

riconosce la specifica autonomia delle province autonome in materia

di contrattazione collettiva.

La ricorrente rileva che la previsione dell'art. 50, comma 8, del

d.lgs. n. 29 del 1993, secondo il quale le risorse dell'ARAN derivano

da contributi posti a carico delle singole amministrazioni dei vari

comparti, corrisposti in misura fissa per dipendente in servizio, va

coordinata con quella del comma 16 dello stesso art. 50, il quale

consente alle regioni e alle province autonome di avvalersi, per la

contrattazione collettiva di loro competenza, di agenzie tecniche

istituite con legge regionale o provinciale ovvero dell'assistenza

dell'ARAN. La ricorrente precisa, a questo proposito, che,

avvalendosi di tale facoltà, con legge provinciale 3 aprile 1997,

n. 7 (Revisione dell'ordinamento del personale della provincia

autonoma di Trento) ha disciplinato, tra l'altro, la contrattazione

collettiva provinciale, ivi compresa quella relativa al personale del

servizio sanitario, affidando il compito di rappresentare

l'amministrazione provinciale all'agenzia provinciale per la

rappresentanza negoziale, istituita con legge provinciale 3 settembre

1993, n. 23. In tale quadro, la pretesa statale si risolverebbe

nell'affermazione di un presunto onere di partecipazione della

provincia alla gestione di una struttura statale e di un

misconoscimento delle diverse autonomie che lo statuto assicura alle

province autonome.

Autonomamente lesivo delle attribuzioni provinciali sarebbe poi,

ad avviso della ricorrente, l'art. 2, comma 2, del decreto del

Ministro della funzione pubblica, il quale, in caso di inadempienza,

autorizza il Ministero del tesoro a trattenere l'importo dovuto,

precisando che, per le regioni a statuto speciale e le province

autonome che non accedono al Fondo sanitario nazionale, il Ministero

del tesoro è autorizzato a trattenere quanto dovuto a valere sulle

somme alle stesse spettanti a qualsiasi titolo e a versarlo

direttamente all'ARAN. La ricorrente rileva che la infondatezza della

pretesa statale di partecipazione delle province autonome agli oneri

di gestione dell'ARAN dovrebbe comportare anche la inapplicabilità

del meccanismo di determinazione e di erogazione di tale

partecipazione. In ogni caso, la provincia ritiene che la

disposizione in questione sia invasiva delle proprie attribuzioni, in

quanto introduce un unilaterale potere ministeriale di riduzione dei

trasferimenti ad essa dovuti in spregio all'autonomia finanziaria

provinciale.

2. - Anche la provincia autonoma di Bolzano solleva conflitto di

attribuzione nei confronti dello Stato in relazione al citato decreto

del Ministro della funzione pubblica 18 ottobre 1999.

La ricorrente ricorda che, nell'esercizio delle competenze ad

essa costituzionalmente attribuite e fatte salve dall'art. 50, comma

16, e dall'art. 73, comma 1, del d.lgs. n. 29 del 1993, è stata

approvata la legge provinciale 10 agosto 1995, n. 16 (Riforma

dell'ordinamento del personale della provincia), la quale prevede che

la contrattazione collettiva riguardante il personale provinciale si

svolge in modo del tutto autonomo in ambito provinciale e che la

parte negoziale pubblica viene nominata dalla giunta provinciale e

deve attenersi alle direttive impartite dalla medesima.

Ciò premesso, la provincia autonoma di Bolzano, affermando di

non essersi mai avvalsa dell'ARAN per la contrattazione collettiva in

ambito provinciale, sostiene che la pretesa dello Stato di una

contribuzione al finanziamento dell'ARAN, sarebbe lesiva delle

attribuzioni e dell'autonomia finanziaria garantita dai già indicati

parametri statutari.

La provincia di Bolzano censura, in particolare, la previsione

contenuta nell'art. 2, comma 2, del decreto impugnato, essendo

infatti evidente sia la mancanza di qualsiasi fondamento legislativo

del potere di trattenere gli importi ritenuti dovuti, sia la

violazione dei principi che regolano l'esercizio dei poteri

sostitutivi.

3. - Si è costituito in entrambi i giudizi il Presidente del

Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura

generale dello Stato, chiedendo la reiezione dei ricorsi.

L'Avvocatura rileva in primo luogo che il decreto impugnato è

stato adottato nel rispetto delle garanzie autonomistiche

riconosciute dall'art. 50, comma 8, lettera b), del d.lgs. n. 29 del

1993, successivamente all'acquisizione dell'intesa da parte della

Conferenza unificata Stato-regioni e Stato-Città.

Nel merito, la difesa erariale riconosce che l'art. 50, comma 16,

del citato d.lgs. n. 29, introduce un meccanismo di contrattazione

per l'assistenza dell'ARAN che presuppone una adesione da parte delle

province autonome, senza che ad esse venga comunque imposto un

obbligo di corresponsione coattiva dei relativi contributi. Il

decreto impugnato, pertanto, dovrebbe essere interpretato nel senso

che esso si limita a prevedere in generale le modalità di

corresponsione del contributo per il finanziamento dell'ARAN, nei

limiti, come è ovvio, in cui esso è dovuto in base all'art. 50,

comma 16, del d.lgs. n. 29 del 1993. E che questa sia

l'interpretazione del decreto dovrebbe desumersi, ad avviso

dell'Avvocatura, dal fatto che il Ministero del tesoro non avrebbe

attivato il meccanismo impositivo nei confronti delle province

stesse.

L'Avvocatura conclude precisando che sono già state attivate le

procedure necessarie per introdurre modifiche nell'impugnato decreto

che meglio chiariscano la subordinazione dell'operatività dello

stesso nei confronti delle province autonome alla concreta

utilizzazione, da parte di queste, delle prestazioni dell'ARAN.

4. - In prossimità dell'udienza tutte le parti hanno depositato

memorie.

4.1. - La provincia autonoma di Trento rileva che l'Avvocatura

dello Stato, nell'atto di costituzione, ha sostanzialmente condiviso

la ricostruzione del sistema operata nel ricorso, spingendosi a

prospettare la possibilità di una interpretazione adeguatrice in

forza della quale il decreto impugnato imporrebbe alle province

autonome l'onere contributivo ivi previsto solo nel caso in cui

queste si avvalgano concretamente dell'ARAN. Tuttavia, sostiene la

provincia di Trento, tale interpretazione sembrerebbe non tener conto

della lettera delle disposizioni censurate, dal momento che queste

individuano espressamente le province autonome come destinatarie

della disciplina in esse contenuta, senza fare eccezione per il caso

in cui queste ultime non si avvalgano dell'ARAN. Il fatto poi che il

Ministero del tesoro, come afferma l'Avvocatura, non avrebbe ancora

fatto valere nei confronti delle province autonome il meccanismo

impositivo previsto dal decreto impugnato, non farebbe in alcun modo

venire meno l'oggetto e le ragioni del giudizio. Non a caso, del

resto, conclude la provincia, i Ministri competenti avrebbero già

acquisito l'intesa della Conferenza unificata su un decreto volto a

modificare quello impugnato per rendere esplicito che le regioni a

statuto speciale e le province autonome sono tenute a versare i

contributi all'ARAN solo nel caso in cui si avvalgano dell'assistenza

di quest'ultima.

4.2. - Anche la difesa della provincia autonoma di Bolzano prende

atto della interpretazione in bonam partem prospettata

dall'Avvocatura, pur rilevando che, a suo giudizio, il tenore

letterale del decreto sembrerebbe difficilmente conciliabile con tale

interpretazione. Del resto, prosegue la ricorrente, la stessa

modifica del decreto impugnato proposta dai Ministri competenti

renderebbe evidente come non vi sia spazio per l'interpretazione

offerta dall'Avvocatura, sicché sarebbe del tutto irrilevante il

fatto che il Ministero del tesoro non abbia ancora attivato nei

confronti delle province autonome il meccanismo per il trattenimento

degli importi per le contribuzioni non versate.

4.3. - L'Avvocatura dello Stato, con due memorie di identico

contenuto, rappresenta in entrambi i giudizi che, come preannunciato

nell'atto di costituzione, è ormai in via di perfezionamento la

procedura di modifica del decreto impugnato per meglio chiarire la

subordinazione della sua operatività nei confronti delle province

autonome al concreto avvalimento, da parte delle medesime,

dell'assistenza tecnica dell'ARAN. L'Avvocatura precisa che sullo

schema del decreto modificativo è già intervenuta l'intesa in sede

di Conferenza unificata. Considerato in diritto

1. - Le province autonome di Trento e di Bolzano, con due

distinti ricorsi, sollevano conflitto di attribuzione nei confronti

dello Stato in relazione al decreto del Ministro della funzione

pubblica 18 ottobre 1999, concernente "Modalità di trasferimento dei

contributi a favore dell'ARAN per il comparto sanità, ai sensi

dell'art. 50, comma 8, del decreto legislativo 3 febbraio 1993,

n. 29".

Il decreto ministeriale stabilisce che, a decorrere dal

1° gennaio 1999, tutte le amministrazioni del comparto "Personale del

Servizio sanitario nazionale" devono contribuire al finanziamento

dell'Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche

amministrazioni (ARAN), includendo anche le regioni a statuto

speciale e le province autonome di Trento e di Bolzano tra i soggetti

obbligati al finanziamento (art. 2, comma 1) e autorizzando il

Ministero del tesoro, in caso di inadempienza di queste, a trattenere

gli importi relativi sulle somme ad esse spettanti a qualsiasi titolo

(art. 2, comma 2).

In relazione a tale disciplina, entrambe le ricorrenti deducono

la violazione della propria autonomia finanziaria, garantita dal

Titolo VI dello statuto di autonomia, approvato con d.P.R. 31o agosto

1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali

concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige), e delle

rispettive competenze legislative e amministrative in materia di

ordinamento degli uffici provinciali e del personale, in materia di

sanità e di stato giuridico ed economico del personale addetto alle

istituzioni e enti sanitari, garantite dagli articoli 8, numero 1, 9,

numero 10, e 16 dello statuto e dalle relative norme di attuazione,

approvate con d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474 (Norme di attuazione dello

statuto per la regione Trentino-Alto Adige in materia di igiene e

sanita), come modificato dall'art. 1 del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 267

(Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto

Adige concernenti modifiche a norme di attuazione già emanate).

Poiché i ricorsi hanno ad oggetto il medesimo atto, i relativi

giudizi devono essere riuniti per essere decisi congiuntamente.

2. - I ricorsi sono fondati.

Giova premettere che il decreto ministeriale impugnato, come si

rileva anche dal suo preambolo, è stato adottato ai sensi

dell'art. 50, commi 8 e 9, del d.lgs. 3 febbraio 1993, n. 29

(Razionalizzazione dell'organizzazione delle amministrazioni

pubbliche e revisione della disciplina in materia di pubblico

impiego, a norma dell'art. 2 della legge 23 ottobre 1992, n. 421). La

prima di tali disposizioni stabilisce che, per la sua attività,

l'ARAN si avvale delle risorse derivanti dai contributi posti a

carico delle singole amministrazioni dei vari comparti, da

corrispondersi in misura fissa per dipendente in servizio (lettera

a), nonché di quote, a carico dei soggetti che se ne avvalgono, per

l'assistenza alla contrattazione integrativa e per le altre

prestazioni eventualmente richieste (lettera b). Il comma 9, a sua

volta, dispone che la riscossione dei contributi di cui al comma

precedente è effettuata, per le amministrazioni dello Stato,

direttamente attraverso la previsione di spesa complessiva da

iscrivere nell'apposito capitolo dello stato di previsione di spesa

della Presidenza del Consiglio dei ministri (lettera a), e, per le

amministrazioni diverse dallo Stato, mediante un sistema di

trasferimenti da definirsi tramite decreti del Ministro per la

funzione pubblica di concerto con il Ministro del tesoro, del

bilancio e della programmazione economica e, a seconda del comparto,

dei Ministri competenti, nonché, per gli aspetti di interesse

regionale e locale, previa intesa espressa dalla Conferenza unificata

Stato-regioni e Stato-Città (lettera b).

Lo stesso art. 50, al comma 16, non indicato tra le disposizioni

considerate nella adozione dell'impugnato decreto, stabilisce che "le

regioni a statuto speciale e le province autonome possono avvalersi,

per la contrattazione collettiva di loro competenza, di agenzie

tecniche istituite con legge regionale o provinciale ovvero

dell'assistenza dell'ARAN ai sensi del comma 2".

Ed è proprio dalla mancata considerazione, nella adozione del

decreto ministeriale oggetto del presente conflitto, della

particolare condizione di autonomia costituzionalmente spettante alle

regioni a statuto speciale e, per quel che qui direttamente rileva,

alle province autonome di Trento e di Bolzano, che deriva la lesione

delle attribuzioni loro garantite.

Il decreto impugnato, infatti, pretende di applicarsi non solo

alle amministrazioni diverse dallo Stato per le quali la

rappresentanza negoziale è affidata all'ARAN, ma anche alle province

autonome, alle quali l'art. 50, comma 16, del d.lgs. n. 29 del 1993

rimette la scelta tra la istituzione di agenzie tecniche per la

contrattazione in ambito provinciale e l'utilizzazione dell'ARAN,

quale rappresentante della parte pubblica. Ebbene, sia la provincia

autonoma di Trento [legge provinciale 3 aprile 1997, n. 7 (Revisione

dell'ordinamento del personale della provincia autonoma di Trento)],

sia la provincia autonoma di Bolzano [legge provinciale 10 agosto

1995, n. 16 (Riforma dell'ordinamento del personale della provincia)]

hanno esercitato la facoltà loro riconosciuta nel senso di

provvedere autonomamente, attraverso propri organismi, alla

contrattazione collettiva in ambito provinciale. Pertanto, poiché

non è contestato che entrambe le province autonome, per la

contrattazione collettiva del comparto sanità, non si sono avvalse

della rappresentanza dell'ARAN, come pure in astratto sarebbe stato

possibile, la pretesa dello Stato che contribuiscano anch'esse al

finanziamento dell'ARAN in relazione proprio alla contrattazione per

il personale di quel comparto risulta lesiva, ad un tempo, delle

attribuzioni che statutariamente spettano alle ricorrenti in materia

di stato giuridico ed economico del personale addetto alle

istituzioni e enti sanitari (art. 2 del d.P.R. n. 474 del 1975, come

modificato dall'art. 1 del d.lgs. n. 267 del 1992) e della loro

autonomia finanziaria.

3. - L'Avvocatura dello Stato, sia negli atti di costituzione che

nel corso della discussione in pubblica udienza, ha sostenuto che il

decreto in questione potrebbe essere interpretato in modo tale da

salvaguardare la speciale posizione di autonomia delle ricorrenti: ad

avviso della difesa erariale, infatti, sarebbe evidente che il

decreto in tanto potrebbe applicarsi alle province autonome, in

quanto queste si siano in concreto avvalse delle prestazioni

dell'ARAN. La Corte ritiene però che, in considerazione non solo

della formulazione letterale delle disposizioni del decreto del

Ministro della funzione pubblica in data 18 ottobre 1999, ma anche

del suo contenuto, una soluzione meramente interpretativa non sia

possibile. Il decreto impugnato, che è attuativo dell'art. 50, comma

8, lettera a), riguarda cioè la contribuzione ordinaria, include

espressamente le regioni a statuto speciale e le province autonome di

Trento e di Bolzano tra i destinatari dell'obbligo di contribuzione

secondo le modalità in esso previste. Inoltre, proprio perché

applicabile alle province autonome, il medesimo decreto autorizza il

Ministero del tesoro a trattenere gli importi ritenuti dovuti a

titolo di contribuzione in favore dell'ARAN sulle somme spettanti a

qualunque titolo alle province stesse, le quali, a differenza delle

regioni a statuto ordinario, non ricevono apporti a carico del Fondo

sanitario nazionale.

Del resto, il fatto che, successivamente alla proposizione degli

attuali ricorsi per conflitto, il Ministro della funzione pubblica

abbia richiesto, ed ottenuto, l'intesa della Conferenza unificata su

un decreto ministeriale volto a modificare quello impugnato, per

stabilire che le disposizioni in questo contenute si applicano alle

regioni a statuto speciale e alle province autonome solo nel caso in

cui si avvalgano, per la contrattazione collettiva, dell'assistenza

dell'ARAN, rende evidente la impossibilità di una interpretazione

del decreto impugnato che salvaguardi la speciale autonomia delle

ricorrenti.

4. - A seguito dell'accoglimento del motivo di ricorso, fondato

sulla illegittimità dell'onere di contribuzione imposto dal decreto

ministeriale impugnato, resta assorbita l'ulteriore censura con la

quale di quell'onere si contestano le modalità di adempimento.