Sentenza n. 317/1994

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 4, quarto

comma, 5, sesto, ottavo ed undicesimo comma, 13, primo comma, lettere

a) e d), 18 e 28, della legge 28 gennaio 1994, n. 84, recante:

"Riordino della legislazione in materia portuale", promosso con

ricorso della Regione Emilia-Romagna, notificato il 7 marzo 1994,

depositato in cancelleria il 15 successivo ed iscritto al n. 26 del

registro ricorsi 1994;

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 21 giugno 1994 il Giudice relatore

Gabriele Pescatore;

Uditi l'avv. Giandomenico Falcon per la Regione Emilia-Romagna e

l'avv. dello Stato Antonio Bruno per il Presidente del Consiglio del

ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 7 marzo 1994 e depositato il 15

marzo 1994, la Regione Emilia-Romagna ha impugnato, in riferimento

agli artt. 117, 118, 119 e 81 della Costituzione, alcune disposizioni

della legge 28 gennaio 1994, n. 84, recante "Riordino della

legislazione in materia portuale". In particolare, la ricorrente ha

censurato gli artt. 5, commi sesto ed ottavo, 13, comma primo, lett.

d) e 28, della predetta legge, rilevando che essi addossano alla

Regione rilevanti oneri sia di realizzazione di opere portuali sia

gestionali senza statuire in suo favore alcuna entrata corrispondente

né con riferimento ai fari, che, alla stregua del comma sesto dello

stesso art. 5 - che sostituisce la individuazione delle opere statali

di cui al previgente testo dell'art. 88 del d.P.R. n. 616 del 1977 -

rientrano ora nella competenza regionale, né avuto riguardo alle

opere di grande infrastrutturazione nei porti di cui alla categoria

II, classe III, che il citato art. 5, comma ottavo, pone direttamente

ed in termini prescrittivi a carico della Regione.

I medesimi rilievi riguardano l'art. 13, comma primo, lett. d),

della legge n. 84 del 1994, ove si elencano, tra le entrate delle

autorità portuali, i "contributi delle Regioni". Tale disposizione,

ad avviso della ricorrente, sarebbe legittima solo se dovesse

intendersi come di carattere meramente facoltizzante. Ma la

soppressione, nel testo definitivo della legge, della precisazione in

tal senso contenuta originariamente nella disposizione in esame, induce, si legge nel ricorso, a "temere" che essa sia intesa nella

prassi come rivolta ad imporre alla Regione la corresponsione di

contributi, con conseguente violazione del principio dell'autonomia

finanziaria regionale.

In tale contesto, sarebbero censurabili anche le disposizioni

contenute nell'art. 28, ed in particolare nei commi quarto, quinto e

sesto di esso, che prevedono l'acquisizione al bilancio dello Stato

di proventi che costituiscono corrispettivi di attività portuali in

loco, depauperando ingiustificatamente le economie locali.

Altro profilo d'illegittimità costituzionale la ricorrente

ravvisa nell'art. 4, comma quarto, della legge n. 84 del 1994, che

attribuisce al solo Ministro dei trasporti e della navigazione la

competenza a determinare, con proprio decreto, "le caratteristiche

dimensionali, tipologiche e funzionali dei porti di cui alla

categoria II, classi I, II e III e l'appartenenza di ogni scalo alle

classi medesime", mentre il ruolo al riguardo svolto dalle Regioni si

risolve nel rilascio di un parere.

Tale procedura determinerebbe una lesione delle prerogative

regionali, ove si tenga conto che tra i porti considerati vi sono

quelli che costituiscono opere pubbliche di interesse regionale, ai

sensi dell'art, 5, comma settimo, della legge in questione, e che

tali porti hanno spesso essenzialmente funzioni di traffico

turistico, o collegate allo svolgimento della pesca, cioè ad

attività ricadenti nei casi di competenza regionale.

Viene, altresì, denunziato l'art. 5, comma undicesimo, della

stessa legge n. 84 del 1994, che sottopone gli interventi da attuarsi

da parte delle Regioni a "direttive di coordinamento" ministeriali, e

non, come si sarebbe dovuto se mai ve ne fosse stata la necessità,

alla tipica funzione governativa di indirizzo e coordinamento, e ciò

senza che sia neanche definito lo scopo o l'aspetto specifico di tali

"direttive" in contrasto con il principio di legalità sostanziale

degli atti di indirizzo.

La Regione Emilia-Romagna impugna, ancora, l'art. 18, in

connessione con l'art. 13, comma primo lett. a), per il mancato

riconoscimento di competenze regionali in ordine alla concessione di

aree e banchine destinate ad attività portuali. Infatti, il citato

art. 18 attribuisce tali poteri concessori alle autorità portuali o

a quelle marittime. Secondo la ricorrente, le concessioni in

questione interferirebbero con le competenze regionali sotto il

profilo dei poteri sia in materia di opere pubbliche sia di turismo.

Quanto al primo aspetto, si sottolinea che le concessioni riguardano

spesso anche la costruzione di opere, e che il mancato riconoscimento

del potere concessorio alle Regioni comporta anche il difetto di una

risorsa in qualche modo in grado di riequilibrare gli oneri collegati

alle opere pubbliche.

Per quanto riguarda l'aspetto turistico, si richiama l'art. 59 del

d.P.R. n. 616 del 1977, che prevede la delega alle Regioni delle

funzioni amministrative sul litorale marittimo, sulle aree demaniali

immediatamente prospicienti, sulle aree del demanio lacuale e

fluviale, quando la utilizzazione prevista abbia finalità turistiche

e ricreative.

Tale delega, rimasta a lungo inattuata, riceve conferma dal d.l.

n. 400 del 1993, conv., con modif., nella legge n. 494 del 1993, che,

all'art. 6, prevede che essa diventi comunque operativa qualora entro

un anno non siano effettuati quegli adempimenti la cui inosservanza

l'aveva fino ad allora paralizzata, e che da tale termine le regioni

provvedono al rilascio ed al rinnovo delle concessioni demaniali

marittime.

In tale quadro, l'art. 13, comma primo, lett. a), della legge n.

84 del 1994, assegnando alle autorità portuali anche il compito di

determinare canoni di concessione demaniale per scopi turistico-ricreativi e di concessione di aree destinate a porti turistici,

invaderebbe la materia disciplinata dalla predetta normativa e

sottrarrebbe alle Regioni risorse direttamente connesse alle

competenze ad esse costituzionalmente attribuite in materia di

turismo.

Infine, viene impugnato l'art. 28, comma settimo, in collegamento

con il comma primo. Le disposizioni in questione prevedono un

meccanismo di assunzione di oneri a carico dello Stato, cui si

collega l'acquisizione da parte di questo di una entrata, altrimenti

del porto, costituente il 50 per cento del gettito della tassa sulle

merci sbarcate, che, destinata a ripianare situazioni di squilibrio

gestionale e finanziario, verrebbe applicata in modo indiscriminato a

tutte le strutture portuali, ivi comprese quelle, come il porto di

Ravenna, in equilibrio economico.

Quanto meno, secondo la ricorrente, si sarebbe dovuta rimettere

alla valutazione degli interessati la scelta tra l'assunzione dei

mutui e degli altri oneri che il comma primo dell'art. 28 pone a

carico dello Stato, con la conseguente applicazione del meccanismo di

cui al comma settimo dello stesso art. 28, o una situazione di

autonomia imprenditoriale.

2. - Nel giudizio è intervenuto il Presidente del Consiglio dei

ministri con il patrocinio dell'Avvocatura generale dello Stato, che

ha concluso per il rigetto del ricorso, svolgendo controdeduzioni in

ordine a ciascuno dei motivi di ricorso.

Con riferimento al primo, ha osservato, per ciò che riguarda gli

oneri relativi ai fari, che questi, in quanto opere che interessano

la sicurezza della navigazione, da qualificare di preminente

interesse nazionale, rimarrebbero di competenza statale, mentre alla

Regione spetterebbe solo la realizzazione di apparecchiature minori,

che costituiscono pertinenza di opere già qualificate di competenza

regionale.

Quanto alle opere di grande infrastrutturazione, i relativi oneri

non sarebbero complessivamente maggiori rispetto a quelli già

previsti dalla normativa previgente. Al contrario, l'impegno

finanziario a carico dello Stato si estende, oltre che ai porti della

categoria II, classe I, anche a quelli della classe II, già di

competenza regionale ai sensi dell'art. 88, n. 1, d.P.R. n. 616 del

1977, rimanendo integralmente a carico delle Regioni solo l'onere

delle opere di grande infrastrutturazione nei porti della classe III.

Né la elencazione dell'art. 13, primo comma, lett. d), che

comprende, tra le entrate delle autorità portuali, i contributi

delle Regioni, potrebbe intendersi altrimenti che come una generica

previsione riguardante le possibili risorse finanziarie, ben diversa

da quelle di cui alle lettere a), b) e c), che si riferirebbero,

invece, ad un gettito determinato o determinabile.

La disposizione in questione avrebbe, cioè, una portata

semplicemente facoltizzante. Infondate sarebbero anche le censure

riguardanti l'art. 28, e specificamente i suoi commi quarto, quinto e

sesto, poiché i proventi, da acquisire al bilancio dello Stato, cui

vi si fa riferimento, avrebbero natura tributaria e non

costituirebbero, pertanto, il corrispettivo di attività portuali

svolte in loco. Del resto, gli oneri di cui si lamenta

l'attribuzione alle Regioni sarebbero la conseguenza del

riconoscimento in capo alle stesse di competenze istituzionali nel

settore portuale.

Quanto all'asserita illegittimità del potere, attribuito

dall'art. 4, comma quarto, al Ministro dei trasporti e della

navigazione, di determinare con proprio decreto le caratteristiche

dimensionali, tipologiche e funzionali anche dei porti meramente

turistici o di pesca e di individuare gli scali propri di ogni

categoria, l'Avvocatura rileva, per un verso, che i criteri in base

ai quali sono individuate le caratteristiche dei porti ascrivibili

alle tre classi della categoria II hanno portata oggettiva e

contenuto univoco, per l'altro, che la partecipazione delle Regioni

al procedimento di classificazione sarebbe prevista in termini tali

da garantire il rispetto delle relative competenze in materia di

opere pubbliche.

L'Avvocatura rileva, poi, che il traffico turistico e il diporto

nautico e la pesca marittima non ricadono nella competenza regionale,

limitata alla navigazione ed alla pesca nelle acque interne, oltre

che ai porti lacuali. In ordine alla impugnativa della norma di cui

all'art. 5, comma undicesimo, che sottopone gli interventi da

attuarsi dalle Regioni alle "direttive di coordinamento" del Ministro

dei trasporti e della navigazione, si rileva che tale coordinamento

sarebbe correlato al potere attribuito alle Regioni, al comune

interessato e all'autorità portuale di intervenire con proprie

risorse, in concorso o in sostituzione dello Stato, per la

realizzazione delle opere di grande infrastrutturazione dei porti di

cui alla categoria II, classi I e II (art. 5, comma ottavo), e

sarebbe inteso a prevenire eventuali duplicazioni di impegni.

Quanto all'asserita illegittimità dell'art. 18, in connessione

con l'art. 13, comma primo lett. a), l'Avvocatura obietta che

appartengono esclusivamente allo Stato le competenze in materia di

gestione del demanio e dei porti marittimi, in cui rientrano le

concessioni di aree e banchine, di cui all'art. 18.

Né avrebbe pregio il richiamo all'art. 59 del d.P.R. n. 616 del

1977, che prevede la delega alle Regioni di funzioni amministrative,

in quanto il predetto art. 18 si riferisce ad utilizzazioni di ambiti

portuali per servizi commerciali, e non turistici o ricreativi, ai

quali, invece, si riferisce la citata delega.

Infine, in ordine ai lamentati profili di illegittimità

costituzionale dell'art. 28, comma settimo, in collegamento con il

comma primo, l'Avvocatura ritiene ineccepibile che lo Stato, varando

un nuovo ordinamento dei porti, provveda all'azzeramento delle

passività facenti capo all'ordinamento preesistente, garantendo i

mezzi con i quali i nuovi soggetti possano svolgere i compiti ad essi

demandati senza l'appesantimento derivante dalle precedenti gestioni. Considerato in diritto

1. - Le questioni di legittimità costituzionale sottoposte al

giudizio di questa Corte investono varie disposizioni della legge 28

gennaio 1994, n. 84 (Riordino della legislazione in materia

portuale), ritenute lesive delle attribuzioni regionali come determinate dalla Costituzione e dalle leggi attuative e, segnatamente, dal

d.P.R. n. 616 del 1977.

In particolare, la Regione Emilia-Romagna ha impugnato:

a) gli artt. 5, commi sesto ed ottavo, 13, comma primo, lett.

d) e 28 della predetta legge, deducendone il contrasto con gli artt.

117, 118, 119 e 81 della Costituzione, per avere tali disposizioni

addossato alle Regioni rilevanti oneri sia di realizzazione di opere

portuali sia gestionali, senza statuire in loro favore entrate

corrispondenti;

b) l'art. 4, comma quarto, che, attribuendo al Ministro dei

trasporti e della navigazione il potere di determinare, con proprio

decreto, le caratteristiche dimensionali, tipologiche e funzionali

anche dei porti turistici o di pesca, e di individuare gli scali

propri di ogni categoria, invaderebbe la sfera di competenza

regionale nelle materie delle opere pubbliche e di turismo e pesca;

c) l'art. 5, comma undicesimo, in quanto, sottoponendo gli

interventi da attuarsi dalle Regioni nella materia portuale a

"direttive di coordinamento" del Ministro dei trasporti e della

navigazione, lederebbe le prerogative regionali;

d) l'art. 18, che, conferendo il potere di concessione di aree

e banchine alle autorità portuali marittime, senza riconoscere

alcuna competenza alle Regioni, violerebbe le attribuzioni in materia

di opere pubbliche e turismo, facenti capo alle Regioni stesse,

sottraendo ad esse risorse in grado di fare riequilibrare gli oneri

collegati alle opere pubbliche: tale censura è sollevata in

connessione con quella dell'art. 13, primo comma, lett. a) che

assegna alle autorità portuali, tra l'altro, il compito di

determinare canoni di concessione demaniale marittima per scopi

turistico-ricreativi e canoni di concessione di aree destinate a

porti turistici;

e) l'art. 28, comma settimo, in collegamento con il primo

comma, che prevede un meccanismo di assunzioni di oneri a carico

dello Stato, cui è correlata l'acquisizione allo stesso del 50 per

cento della tassa sulle merci sbarcate ed imbarcate, sottraendo,

secondo la ricorrente in modo ingiustificato, ai porti tale entrata,

che costituirebbe corrispettivo di attività portuali in loco.

2. - Un primo gruppo di censure riguarda, dunque, gli artt. 5,

commi sesto ed ottavo, 13, comma primo, lett. d) e 28 della legge 28

gennaio 1994, n. 84, denunziati per contrasto con gli artt. 117, 118,

119 e 81 della Costituzione.

L'art. 5, sesto comma, introduce una nuova formulazione dell'art.

88 del d.P.R. n. 616 del 1977 - relativo alla individuazione delle

funzioni amministrative residuate alla competenza statale nella

materia delle opere pubbliche - che è identica alla precedente,

tranne che per la omessa indicazione, tra le opere statali, di quelle

relative ai fari.

Il comma ottavo dello stesso art. 5 stabilisce la spettanza allo

Stato dell'onere per la realizzazione delle opere nei porti di cui

alla categoria I e delle opere di grande infrastrutturazione

(individuate, al comma nono, nelle costruzioni di canali marittimi,

dighe foranee di difesa, darsene, bacini e banchine, escavazione e

approfondimento dei fondali) nei porti di cui alla categoria II,

classi I e II, ponendo, invece, a carico della regione o delle

regioni interessate, l'onere per la realizzazione delle stesse opere

nei rimanenti porti, quelli di cui alla categoria II, classe III.

Ad avviso della ricorrente, la statuizione dei predetti oneri, con

riferimento sia alle opere relative ai fari sia a quelle di grande

infrastrutturazione, comporterebbe una invasione della potestà

legislativa ed amministrativa regionale, impedendo una disciplina, ad

opera delle stesse regioni, che preveda una più equilibrata

ripartizione, nonché una lesione dell'autonomia finanziaria e,

almeno potenzialmente, del principio di copertura finanziaria delle

leggi.

Considerazioni analoghe vengono svolte nel ricorso con riferimento

all'art. 13, comma primo, lett. d), della legge n. 84 del 1994, che

elenca tra le entrate delle autorità portuali i "contributi delle

regioni". Altro aspetto di tale censura sarà esposto e considerato

al n. 7.

2.1. - Le questioni non sono fondate.

Al riguardo due considerazioni preliminari si impongono.

La prima concerne la omessa indicazione, nel sesto comma dell'art.

5 della legge impugnata, tra le opere di competenza statale, dei fari

che, figuravano, invece, nella precedente formulazione dell'art. 88

del d.P.R. n. 616 del 1977. Da tale omissione la ricorrente desume

l'attribuzione delle opere in questione alla competenza regionale, e

rileva che da ciò sarebbe dovuto scaturire, sia pure in termini

meramente programmatici, la determinazione di corrispondenti risorse

da assegnare alle regioni.

Vero è, invece, che i fari, come riconosciuto dalla stessa

Avvocatura dello Stato, sono, nella tradizionale accezione del

termine, nelle strutture maggiori che interessano la sicurezza della

navigazione, opere di preminente interesse nazionale e perciò

tuttora rientranti, alla stregua del citato art. 88 del d.P.R. n. 616

del 1977, nella competenza dello Stato, con relativo onere di spesa a

carico di esso. Principio, questo, che la legge n. 84 del 1994

conferma all'art. 5, comma ottavo, in tema di realizzazione delle

opere di grande infrastrutturazione nei porti di cui alla categoria

II, classi I e II.

La seconda considerazione inerisce al presupposto dal quale muove

la Regione ricorrente, secondo la quale l'ottavo comma dell'art. 5

porrebbe a carico della Regione oneri maggiori rispetto a quelli

previsti dalla normativa anteriore. Invero la legge n. 84 attribuisce

alla competenza statale, quanto alle opere di grande

infrastrutturazione, l'onere relativo ai porti di categoria II,

classe I e classe II. Col risultato che, mentre i porti di categoria

II, classe II, sono da attribuirsi alla competenza regionale in base

all'art. 88, n. 1, d.P.R. n. 616 del 1977, le predette opere di

grande infrastrutturazione negli stessi porti sono a carico dello

Stato, in tal modo diminuendosi, in sostanza, l'ambito d'intervento

per tali opere ed i relativi oneri incidenti sulla Regione.

Non altera questa conclusione la previsione, nello stesso ottavo

comma dell'art. 5, dell'intervento delle Regioni "con proprie

risorse, in concorso o in sostituzione dello Stato, per la

realizzazione delle opere di grande infrastrutturazione nei porti di

cui alla categoria II, classi I e II".

Si tratta, infatti, di interventi rimessi alla discrezionalità

regionale, che hanno carattere facoltativo, da realizzarsi in

concorso con lo Stato o in sua sostituzione, alla stregua di

valutazioni dell'ente territoriale, che ne ampliano le possibilità

di intervento in base a sua autonoma scelta.

2.2. - Del pari infondata è la censura mossa alla disposizione

dell'art. 13, comma primo, lett. d), che indica, tra le risorse

finanziarie delle autorità portuali, i contributi delle regioni.

Tale disposizione non è idonea a ledere l'autonomia normativa,

amministrativa e finanziaria della Regione, dato che essa non

costituisce alcuna contribuzione obbligatoria: si tratta, infatti, di

contributi volontariamente erogabili da parte dell'ente autonomo

territoriale, non ignoti alla normativa di settore, volti a

realizzare iniziative e strutture, interessanti la Regione e da

questa liberamente adottabili e determinabili. Ed è significativo

che l'Avvocatura dello Stato riconosca la portata "semplicemente

facoltizzante" di tali contributi. Non appare priva di rilievo la

circostanza, già posta in evidenza da questa Corte (sent. n. 182 del

1994), della esclusiva valutazione dell'ente locale circa la

eventuale destinazione di risorse finanziarie da parte dei comuni e

delle province, in materia portuale.

2.3. - Quanto alla censura mossa all'art. 28, ed in particolare ai

commi 4, 5 e 6 di esso, che acquisiscono al bilancio dello Stato

"proventi che costituiscono corrispettivi di attività portuali in

loco, depauperando ingiustificatamente le economie locali", è

fondato il rilievo dell'Avvocatura generale. Si tratta, nella specie,

di acquisizione al bilancio dello Stato dei proventi di tasse e di

diritti marittimi, nonché della tassa di ancoraggio e della tassa

sulle merci sbarcate e imbarcate. Data la natura tributaria di tali

proventi, la destinazione di essi allo Stato e la conseguente

devoluzione, totale o parziale, a questo, non concreta violazione

all'autonomia finanziaria delle Regioni e degli altri enti autonomi

territoriali interessati. (cfr. n. 7).

3. - Infondata è pure la questione di legittimità costituzionale

dell'art. 4, quarto comma, che affida al solo Ministro dei trasporti

e della navigazione la determinazione, con decreto, delle

caratteristiche dimensionali, tipologiche e funzionali anche dei

porti meramente turistici o collegati allo svolgimento della pesca

nonché l'appartenenza di ogni scalo alle classi.

È da premettere che tale provvedimento ministeriale ha carattere

meramente classificatorio e, comunque, non esclude la partecipazione

regionale.

Lo stesso art. 4, al quinto comma, prevede che il ministro

trasmette uno schema di decreto alle regioni, che esprimono parere

entro i successivi novanta giorni, decorsi interamente i quali il

parere si intende reso in senso favorevole. Inoltre, il sesto comma

contempla la possibilità della revisione delle caratteristiche

dimensionali, tipologiche e funzionali di cui al comma quarto,

nonché della classificazione dei singoli scali, su iniziativa

proprio delle regioni, oltre che di altre autorità interessate.

Gli interventi della regione previsti dalla legge garantiscono in

modo adeguato l'esigenza di partecipazione dell'ente al procedimento,

che, tra l'altro, è inteso al riscontro della sussistenza di criteri

e di elementi di individuazione e di classificazione predeterminati

dalla stessa legge. Si tratta di attività di rilevazione e di

descrizione, in gran parte ricognitoria, a svolgimento

procedimentale; l'attribuzione dell'atto conclusivo al Ministro dei

trasporti e della navigazione non è idonea ad incidere sulla

situazione sostanziale accertata e descritta, ed è giustamente

devoluta al predetto organo dello Stato anche perché la categoria

II, classi I e II, si riferisce a porti e ad aree portuali di

rilevanza economica internazionale e nazionale.

4. - Infondata è anche la censura relativa all'art. 5, comma

undicesimo, che sottopone gli interventi da attuarsi dalle Regioni,

in conformità ai piani regionali dei trasporti o ai piani di

sviluppo economico-produttivo, a "direttive di coordinamento" emanate

dal Ministro dei trasporti e della navigazione. Secondo la

ricorrente, tale previsione subordina l'attività spettante alla

Regione ad un potere ministeriale improprio, in quanto estraneo alla

tipica funzione governativa di indirizzo e coordinamento, e non è

rispettosa del principio di legalità sostanziale degli atti di

indirizzo.

Osserva la Corte che il potere e l'attività regionale, dei quali

si censura la compressione, ineriscono all'attuazione di piani

regionali dei trasporti o a piani di sviluppo economico-produttivo

(non meglio individuati o definiti); si tratta, comunque, di poteri e

di attività che si inquadrano e si realizzano nel contesto di altre

previsioni normative di carattere economico-produttivo, a livello

nazionale e regionale. La previsione del coordinamento tecnico di

tali iniziative appare conforme alle esigenze della migliore

attuazione degli interventi nel loro complesso. Il potere che il

comma undicesimo dell'art. 5 attribuisce al Ministro dei trasporti e

della navigazione è inteso a realizzare questa finalità, ed avendo

contenuto tecnico, può legittimamente esercitarsi (cfr. sentt. nn.

355 del 1993 e 49 del 1991), prescindendo dall'osservanza delle

prescrizioni sostanziali e procedimentali che caratterizzano

l'attività tipica di indirizzo e coordinamento, che non si esplica

nel caso in esame.

5. - Priva di fondamento appare, ancora, la impugnazione dell'art.

18, in connessione con l'art. 13, primo comma, lett. a). Il primo

attribuisce alle autorità portuali o marittime i poteri di

concessione alle imprese di aree e banchine per l'espletamento delle

operazioni portuali, nonché di attività relative ai passeggeri e di

servizi di preminente interesse commerciale ed industriale. L'art.

13, primo comma, lett. a) fa riferimento, tra l'altro, al potere,

riconosciuto alle autorità portuali, di determinare i canoni di

concessione demaniale marittima per scopi turistico-ricreativi e

canoni di concessione di aree destinate a porti turistici.

Ad avviso della Regione Emilia-Romagna, tali poteri, oltre a

sottrarre alle Regioni risorse attraverso le quali avrebbero potuto

fronteggiare gli oneri collegati alla realizzazione delle opere ad

esse demandate dalla stessa legge, interferirebbero con le competenze

regionali in materia di opere pubbliche. Al riguardo la ricorrente

sottolinea la circostanza che spesso la concessione non è limitata a

profili strettamente gestionali dell'attività portuale, ma comprende

anche la costruzione di opere, con riferimento anche alla materia del

turismo. A tale ultimo riguardo, la ricorrente ricorda che l'art. 59

del d.P.R. n. 616 del 1977 ha disposto la delega alle regioni delle

funzioni amministrative sul litorale marittimo, sulle aree demaniali

immediatamente prospicienti, sulle aree del demanio lacuale e

fluviale quando la utilizzazione prevista abbia finalità turistiche

e ricreative".

Benché tale delega sia rimasta a lungo inattuata, la

disposizione, osserva la Regione Emilia-Romagna, è stata ribadita

dal d.l. 5 ottobre 1993, n. 400, conv., con modif. nella legge 4

dicembre 1993, n. 494, che, all'art. 6, prevede che la delega diventi

comunque operativa qualora entro un anno non siano effettuati gli

adempimenti già previsti dall'art. 59 del d.P.R. n. 616 del 1977, e

dispone che da tale termine le regioni provvedano al rilascio e al

rinnovo delle concessioni demaniali marittime.

È da rilevare che le concessioni di cui è questione, secondo la

norma impugnata, attengono all'espletamento delle operazioni

portuali, di attività relative ai passeggeri e di servizi di

preminente interesse commerciale e industriale, che sono attuate

dalle imprese legittimate ai sensi dell'art. 16, terzo comma, della

stessa legge n. 84.

La Regione non può, quindi, lamentare alcuna violazione della

sfera delle competenze ad essa delegate, in quanto i provvedimenti

concessori si riferiscono a materie, devolute ad altri soggetti

(autorità portuale o, in mancanza, marittima) quanto alla gestione

di beni del demanio; si tratta quindi di attribuzioni del tutto

distinte da quella regionale. La delega operata in base all'art. 59,

del d.P.R. n. 616 del 1977 e all'art. 6 del d.l. 5 ottobre 1993, n.

400, attiene, invece, al perseguimento di finalità turistiche e

ricreative, e legittima la Regione ad attuarle, se non ricorrano le

condizioni previste nella seconda parte del primo comma e nel secondo

comma dell'art. 59 cit.

6. - Infondata, è, inoltre, la questione di legittimità

costituzionale dell'art. 28, comma settimo, in collegamento con il

comma primo, sollevata sotto il profilo che le disposizioni impugnate

prevedono un meccanismo di assunzione di oneri a carico dello Stato,

cui si collega l'acquisizione statale di una entrata che sarebbe

altrimenti del porto.

Il primo comma dell'art. 28 dispone che le rate di ammortamento

relative ai mutui contratti dalle organizzazioni portuali al 31

dicembre 1993 e le somme occorrenti per la copertura degli ulteriori

disavanzi per l'anno 1993, nonché gl'importi relativi al trattamento

di fine rapporto dei dipendenti delle organizzazioni portuali,

maturati alla medesima data, nel limite complessivo di mille

miliardi, sono posti a carico dello Stato, che provvede direttamente

al relativo pagamento. Il settimo comma dispone che fino all'anno

successivo a quello di completamento dei pagamenti di cui al primo

comma, nei porti ove è istituita l'autorità portuale, il 50 per

cento del gettito della tassa sulle merci sbarcate ed imbarcate

affluisce al bilancio dello Stato.

Il complesso normativo costituito dal settimo e dal primo comma

dell'art. 28, il cui contenuto si è ora esposto, non lede né

l'autonomia amministrativa, né quella finanziaria della Regione.

Lo Stato si è assunto l'onere dell'ammortamento dei mutui

contratti dalle organizzazioni portuali fino al 31 dicembre 1993,

nonché altri oneri finanziari e amministrativi fino al limite

complessivo di mille miliardi. Nell'articolato e delicato sistema di

riorganizzazione del lavoro portuale, caratterizzato nel momento

centrale dalla trasformazione delle compagnie portuali in imprese,

con le conseguenti implicazioni in ordine alla gestione delle

strutture umane e tecniche ad esse pertinenti, non appare impropria,

né ingiustificata, né contrastante con gli invocati articoli della

Costituzione la devoluzione allo Stato dei proventi della tassa sulle

merci sbarcate e imbarcate (legge 9 febbraio 1963, n. 82, capo III,

titolo II e art. 1, della legge 5 maggio 1976, n. 355 e successive

modificazioni), istituita in tutti i porti; tale devoluzione, nei

porti ove è costituita l'autorità portuale, è del 50 per cento dei

proventi stessi fino all'anno successivo a quello del completamento

dei pagamenti, di cui lo Stato si è assunto - come già precisato -

gli oneri. Nel sistema dell'accollo degli oneri stessi da parte dello

Stato e delle relative implicazioni finanziarie, la devoluzione di

detti proventi, che si acquistano dallo Stato a titolo tributario, è

corretta perché reperisce, nell'ambito dello stesso sistema, i mezzi

per far fronte ad oneri intesi al risanamento ed allo sviluppo di

esso, che comportano notevoli costi e operazioni di non breve durata.

7. - Frequente, nell'attuale ricorso della Regione Emilia-Romagna -

può dirsi anzi ne costituisca il sottofondo continuo - è la censura

consistente nella attribuzione alle Regioni, da parte della legge

impugnata, di competenze nella materia portuale, senza la previsione

dei mezzi per farvi fronte (il riferimento è soprattutto agli artt.

13, primo comma, lett. d), 5, comma ottavo, 18, 28, settimo e primo

comma, ma traspare anche in relazione ad altre norme). Di qui la

violazione in particolare dell'art. 81 della Costituzione, oltre che

degli artt. 117, 118 e 119, espressamente indicati nell'epigrafe del

ricorso.

In aggiunta alle osservazioni specifiche formulate in occasione

delle singole censure, la Corte sottolinea, concludendo, la mancanza

di fondamento anche di tale profilo.

La legge n. 84, nel disegnare il riordino della legislazione in

materia portuale, di cui si auspica l'integrazione e il

completamento, ha considerato il ruolo delle diverse strutture

pubbliche implicate, statali, regionali e subregionali, con le relative attribuzioni nella materia stessa. Nella disciplina delle

competenze dei soggetti ora detti e nella salvaguardia dell'autonomia

di essi, soprattutto di quelli diversi dallo Stato, è, senza dubbio,

essenziale la considerazione del momento economico e finanziario. Ma

tale elemento non è strettamente e necessariamente collegato con la

legge che prevede attribuzioni e competenze. Queste ultime, infatti,

si collocano nel quadro dei soggetti chiamati ad attuare le finalità

della legge, ed è sufficiente una indicazione di esse, per così

dire, pura, non necessariamente connessa con la valutazione e le

implicazioni del se e del quando dell'attuazione di modalità e dei

mezzi per farvi fronte.

È nella fase propriamente operativa, che può anche essere

regolata per legge (ad esempio, previsione unitaria di complessi

organici di opere portuali, per restare nel tema), che gli aspetti

finanziari vanno approfonditamente valutati; ad essi può farsi

fronte con mezzi previsti dalla stessa legge attuativa o con quelli

afferenti ai fondi statali e regionali ed alle istanze finanziarie

proprie dello Stato delle Regioni, nella rispettiva autonomia e nel

necessario coordinamento.

A questi criteri si è ispirata la Corte, quando si è occupata

dei requisiti delle leggi di spesa ("di nuove e maggiori spese" e dei

"mezzi per farvi fronte": cfr. sentt. nn. 123 e 356 del 1992; ord. n.

69 del 1989; sent. n. 12 del 1987) nel regolare il conferimento di

attribuzioni e di competenze. Invece, non riferita a concrete

esplicazioni o comunque alla fase della attuazione, l'indicazione dei

mezzi non trova nella legge che provvede al mero conferimento di

attribuzioni la sede propria, alla stregua dello stesso quarto comma

dell'art. 81 della Costituzione (cfr. sentt. n. 357 del 1993; n. 123

e n. 356 cit. del 1992).

Anche sotto questo aspetto, la censura, considerata autonomamente

nei suoi profili generali, non è, pertanto, fondata.