Sentenza n. 317/1996

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 26, terzo

comma, della legge 5 gennaio 1994, n. 36 (Disposizioni in materia di

risorse idriche), promosso con ordinanza emessa l'11 luglio 1995 dal

pretore di Rovigo nel procedimento penale a carico di Zuolo Alberto

Sante, iscritta al n. 691 del registro ordinanze 1995 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 44, prima serie

speciale, dell'anno 1995;

Udito nella camera di consiglio del 12 giugno 1996 il giudice

relatore Valerio Onida.

Ritenuto in fatto Nel corso di un procedimento penale a carico di un imputato per la

contravvenzione di cui all'art. 21 del d.P.R. 24 maggio 1988, n. 236,

ove si punisce "chiunque in violazione delle norme" dello stesso

decreto "fornisce al consumo umano acque che non presentano i

requisiti di qualità" previsti nell'allegato I al decreto medesimo,

il pretore di Rovigo, con ordinanza emessa l'11 luglio 1995 e

pervenuta a questa Corte il 25 settembre 1995, ha sollevato d'ufficio

questione di legittimità costituzionale, in riferimento agli artt. 3

e 11 della Costituzione, dell'art. 26, terzo comma, della legge 5

gennaio 1994, n. 36 (Disposizioni in materia di risorse idriche), in

quanto esso limita la applicabilità al responsabile della gestione

dell'acquedotto delle sanzioni previste dal predetto art. 21 del

d.P.R. n. 236 del 1988 al solo caso in cui questi, dopo la

comunicazione dell'esito delle analisi sulla qualità delle acque,

non abbia tempestivamente adottato le misure idonee ad adeguare la

qualità dell'acqua o a prevenire il consumo o l'erogazione di acqua

non idonea.

Osserva il remittente che la norma impugnata esclude univocamente

che i gestori degli acquedotti possano essere destinatari delle

sanzioni di cui all'art. 21 d.P.R. n. 236 del 1988 fuori dalle

condizioni espressamente previste dall'art. 26 della legge n. 36 del

1994, dando luogo così non più ad un reato concorrente con quello

già previsto dalla norma del 1988, ma ad una ipotesi sanzionatoria

autonoma, alternativa a quella di cui al predetto art. 21, e

unicamente applicabile ai gestori degli acquedotti.

Ora, poiché nella specie il reato contestato era stato commesso

nel vigore dell'art. 21 del d.P.R. n. 236 del 1988 ma prima

dell'entrata in vigore della legge n. 36 del 1994, l'art. 26 di

quest'ultima dovrebbe trovare applicazione come norma sopravvenuta

più favorevole al reo, sia che si costruisca la nuova fattispecie

come reato autonomo sia che la si configuri come diretta ad

introdurre una nuova condizione di punibilità per il reato previsto

e punito dalla norma del 1988.

Così motivata la rilevanza della questione, il remittente osserva

che ad essa nella specie non potrebbe fare ostacolo il principio di

legalità e di irretroattività dei reati e delle pene, in quanto la

caducazione della norma più favorevole produrrebbe l'applicabilità

della norma incriminatrice vigente all'epoca del fatto, con

esclusione del criterio, non costituzionalizzato, della norma

sopravvenuta più favorevole di cui all'art. 2 del codice penale; né

farebbe ostacolo la circostanza che precedentemente alla legge n. 36

del 1994 si fossero succeduti una serie di decreti legge non

convertiti, i quali, a differenza della disposizione impugnata, non

avevano, secondo la giurisprudenza, introdotto una norma sostitutiva

o interpretativa di quella preesistente, ma si erano limitati ad

affiancare all'ipotesi sanzionatoria prevista dall'art. 21 del d.P.R.

n. 236 del 1988, di cui perdurava l'applicabilità anche ai gestori

degli acquedotti, una nuova fattispecie contravvenzionale di pura

omissione per il caso di mancata adozione delle misure idonee dopo la

comunicazione del risultato delle analisi.

Ciò premesso, il remittente dubita della costituzionalità della

norma impugnata, in primo luogo, sotto il profilo dell'art. 3 della

Costituzione, in quanto essa accorderebbe un irragionevole favore ed

una facile impunità ai soli responsabili della gestione degli

acquedotti, rispetto agli altri soggetti, e comunque rispetto ai

soggetti estranei all'organizzazione dell'ente titolare di detta

gestione (quali - secondo la prospettazione del giudice a quo - il

titolare di una casa di cura o di un rifugio alpino che forniscano al

consumo umano acqua priva dei requisiti prescritti, o coloro che

impieghino tali acque per la preparazione industriale di prodotti

destinati al consumo umano). Si scriminerebbe così proprio l'ipotesi

più suscettibile di produrre effetti nocivi sulla salute dei

consumatori, cioè la fornitura di acqua da parte degli enti gestori

degli acquedotti, la cui struttura tecnica e organizzativa, con i

controlli imposti dalla legge, consentirebbe invece di prevenire nel

migliore dei modi l'erogazione di acque prive dei requisiti di

qualità. Secondo il remittente, dall'applicazione della norma

impugnata deriverebbe in pratica la possibilità per gli enti

predetti di non curare adeguatamente il mantenimento della qualità

delle acque, vanificando gli stessi obblighi di controllo imposti

dalla legge, la cui violazione non sarebbe più sanzionabile, e

rendendo lecito quel comportamento negligente che avrebbe per effetto

la fornitura di acque sprovviste dei requisiti di qualità, cioè

proprio l'evento che la disciplina normativa tende ad evitare; e

resterebbe così impunita l'erogazione a vaste popolazioni di

quantità ingenti di acqua, mentre continuerebbero ad essere soggetti

alla sanzione casi anche di minor rilevanza e diffusività.

In secondo luogo, ad avviso del remittente, la norma impugnata

violerebbe l'art. 11 della Costituzione, in quanto contraddirebbe

l'obbligo, discendente dalla direttiva comunitaria n. 80/778 cui il

d.P.R. n. 236 del 1988 dà attuazione, di adottare tutte le

disposizioni necessarie per permettere in ogni momento l'erogazione

di acqua provvista dei requisiti di qualità, e consentirebbe

l'erogazione di acque prive dei requisiti rimettendo al momento

successivo ai controlli l'interruzione del fenomeno vietato, fuori

dalle ipotesi eccezionali in cui la direttiva ammette deroghe agli

obblighi da essa imposti. Esimendo da sanzione una determinata

categoria di soggetti e consentendo l'erogazione di acque prive dei

requisiti per una generalità di ipotesi di primaria importanza, il

legislatore si sarebbe posto in contrasto con l'obbligo comunitario,

eludendo l'attuazione della direttiva n. 80/778, precedentemente

realizzata con il d.P.R. del 1988, e creando un contrasto non

risolvibile dal giudice a quo. Considerato in diritto

1. - La questione sollevata investe la norma contenuta nell'art.

26 della legge n. 36 del 1994, che tende a limitare la

sanzionabilità penale del responsabile della gestione

dell'acquedotto, nel caso in cui venga erogata acqua destinata al

consumo umano priva dei requisiti di qualità imposti dal d.P.R. n.

236 del 1988, all'ipotesi in cui egli, dopo la comunicazione

dell'esito delle analisi effettuate, in particolare nell'ambito dei

controlli imposti dalla legge "per assicurare la fornitura di acqua

di buona qualità" (art. 26, primo comma, della legge n. 36 del

1994), non adotti tempestivamente le misure idonee ad adeguare la

qualità dell'acqua o a prevenire il consumo o l'erogazione di acqua

non idonea. Si è voluto con tale norma escludere - portando a

compimento l'intento già presumibilmente perseguito con precedenti

analoghe previsioni di decreti legge non convertiti, che la

giurisprudenza aveva però inteso come aggiuntive e non alternative

alla ipotesi di illecito dell'art. 21 del d.P.R. n. 236 del 1988 -

la sanzionabilità penale del responsabile della gestione

dell'acquedotto per il solo fatto che risulti comunque superato,

nell'acqua erogata, taluno dei limiti di accettabilità fissati dalla

legge in adempimento della direttiva comunitaria n. 80/778, salva la

sola gravosa dimostrazione del caso di forza maggiore, e cioè della

inesistenza di qualsiasi negligenza da parte del responsabile

medesimo.

2. - La questione non è fondata.

La scelta effettuata dal legislatore nella sua discrezionalità non

appare tale da varcare i limiti della ragionevolezza, così da

prestarsi a censura di incostituzionalità. Essa infatti non comporta

affatto, come invece sembra ritenere il giudice a quo, legittimazione

ed avallo di comportamenti negligenti o inadeguati nell'esercizio

delle funzioni proprie del responsabile dell'acquedotto, né tanto

meno il venir meno degli obblighi di esecuzione dei controlli

gravanti sull'ente gestore; comporta solo la delimitazione delle

condotte suscettibili di dar luogo a responsabilità penale in capo a

determinate categorie di soggetti.

La sanzione penale non è l'unico strumento attraverso il quale il

legislatore può cercare di perseguire la effettività

dell'imposizione di obblighi o di doveri, come quelli inerenti allo

svolgimento di funzioni amministrative. Vi può essere uno spazio nel

quale tali obblighi e doveri sono operanti, ma non assistiti da

sanzione penale, bensì accompagnati da controlli e da

responsabilità solo amministrative o politico-amministrative. Ed è

anzi rimesso alla valutazione discrezionale del legislatore, nei

limiti della ragionevolezza, valutare quando ed in quali limiti debba

trovare impiego lo strumento della sanzione penale, che per sua

natura costituisce extrema ratio, da riservare ai casi in cui non

appaiano efficaci altri strumenti per la tutela di beni ritenuti

essenziali (cfr. ad es. sentenze n. 519 del 1995, n. 341 del 1994).

Ora, tenendo conto sia del fatto che i requisiti di qualità

dell'acqua destinata al consumo umano sono espressi con molteplici

parametri di accettabilità - il superamento, anche lieve, di

ciascuno dei quali dà luogo a scostamento dall'obbligo imposto dalla

legge a tutela dei consumatori - sia della molteplicità dei fattori,

attinenti alle caratteristiche tecniche e all'organizzazione del

servizio di acquedotto, che possono dare luogo a tale superamento,

non appare irragionevole la scelta del legislatore di delimitare nel

modo che si è visto l'ambito delle condotte del responsabile

dell'acquedotto suscettibili di integrare l'illecito penale.

3. - Non si può dire ingiustificata nemmeno la differenza di

trattamento, agli effetti dell'applicabilità delle sanzioni penali

di cui all'art. 21 del d.P.R. n. 236 del 1988, fra il responsabile

della gestione di un acquedotto ed i soggetti privi di questa

qualità, ai quali si continua ad imputare il fatto in sé della

fornitura di acqua per il consumo umano priva dei requisiti.

È palese infatti la specificità della posizione di chi - come il

responsabile della gestione di un acquedotto - è preposto ad un

servizio stabile di erogazione di acqua per il consumo umano

(servizio essenziale e dunque non facilmente suscettibile di essere

interrotto o ridotto) che si esplica attraverso l'attività di una

complessa organizzazione tecnica e amministrativa.

A parte il problema - al quale accenna dubitativamente il giudice

remittente, e che va risolto in via interpretativa in altra sede -

della possibilità, delle condizioni e dei limiti di una eventuale

estensione della disciplina di cui alla norma denunciata ad altri

soggetti facenti parte della organizzazione dell'ente gestore

dell'acquedotto, appare evidente come il responsabile della gestione

non possa considerarsi senz'altro equiparabile, a questi effetti, a

chi in contesti assai più elementari (come i titolari delle

attività richiamate nell'ordinanza di rimessione), fornisce per il

consumo umano acqua diversa da quella erogata dal servizio di

acquedotto, o a chi impiega acque non approvvigionate dall'acquedotto

per la preparazione di prodotti destinati al consumo umano.

Va dunque esclusa, sotto ogni profilo, la violazione dell'art. 3

della Costituzione.

4. - Va esclusa altresì la fondatezza della censura di violazione

dell'art. 11 della Costituzione.

La direttiva comunitaria n. 80/778 del 15 luglio 1980, cui il

d.P.R. n. 236 del 1988 dà attuazione, si limita a stabilire "i

requisiti delle acque destinate al consumo umano" (art. 1), fissando

i parametri e i limiti che gli Stati membri debbono rispettare nel

determinare i valori applicabili a tali acque, ed a precisare che gli

Stati adottano sia "le disposizioni necessarie affinché le acque

destinate al consumo umano siano almeno conformi ai requisiti"

specificati in allegato (art. 7), sia tutte le disposizioni

necessarie affinché le sostanze utilizzate per la preparazione delle

acque destinate a tale consumo non facciano sorgere rischi per la

salute pubblica (art. 8), nonché "tutte le disposizioni necessarie

al fine di assicurare il controllo regolare della qualità delle

acque destinate al consumo umano" (art. 12): tutti obblighi, come si

vede, fondamentalmente di risultato, che gli Stati sono impegnati a

rispettare, rimanendo liberi nella scelta e nella disciplina degli

strumenti.

Ancora, gli artt. 9 e 10 della direttiva precisano le condizioni e

i limiti delle possibili deroghe rispetto all'osservanza delle norme

e dei parametri fissati, così palesando che non ogni superamento di

questi ultimi viene di per sé considerato tale da mettere in

concreto pericolo la salute dei consumatori, tanto è vero che le

deroghe, permanenti o eccezionali, che possono essere disposte,

incontrano il limite di non poter mai comportare "un rischio" (art.

9, par. 3) o un "rischio inaccettabile" (art. 10, par. 2) per la

salute pubblica.

In nessun caso la direttiva obbliga gli Stati ad utilizzare la

sanzione penale, e tanto meno ne definisce condizioni e limiti, così

che il ricorso ad essa rimane affidato alle scelte del legislatore

nazionale.

Né certo si può dire che la esclusione in certi casi di sanzioni

penali equivalga a esclusione o a inefficacia degli obblighi

previsti, tanto meno dunque a inattuazione da parte dello Stato degli

obblighi ad esso imposti dalla norma comunitaria.

È dunque priva di rilievo la circostanza che la delimitazione

della responsabilità penale dei gestori degli acquedotti, realizzata

con la norma impugnata, non risponda alle condizioni previste dalla

direttiva per la introduzione di deroghe ai limiti da essa fissati.

La norma denunciata infatti non comporta, né consente, deroghe od

eccezioni in ordine ai requisiti di qualità delle acque erogate, ma

si limita a definire l'ambito e le condizioni della sanzionabilità

penale delle condotte di determinate categorie di soggetti: e assenza

di sanzione penale - deve ribadirsi - non significa affatto

inoperatività o inefficacia dei doveri e degli obblighi imposti

dalla legge.