Sentenza n. 317/2001

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale del decreto legislativo

27 maggio 1999, n. 165, recante "Soppressione dell'AIMA e istituzione

dell'Agenzia per le erogazioni in agricoltura (AGEA), a norma

dell'art. 11 della legge 15 marzo 1997, n. 59", e articoli 1; 2; 3,

commi da 1 a 4; 4; 5, commi 3 e 5; 6; 11; 13, comma 1, dello stesso

decreto legislativo, promosso con ricorso della Regione Lombardia,

notificato il 14 luglio 1999, depositato in cancelleria il 21

successivo ed iscritto al n. 24 registro ricorsi 1999.

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 19 giugno 2001 il giudice

relatore Carlo Mezzanotte;

Uditi l'avvocato Giuseppe F. Ferrari per la Regione Lombardia e

l'Avvocato dello Stato Glauco Nori per il Presidente del Consiglio

dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - La regione Lombardia ha proposto questione di legittimità

costituzionale, in riferimento agli articoli 3, 5, 11, 76, 97, 115,

117, 118 e 119 della Costituzione, del decreto legislativo 27 maggio

1999, n. 165, recante "Soppressione dell'AIMA e istituzione

dell'Agenzia per le erogazioni in agricoltura (AGEA), a norma

dell'art. 11 della legge 15 marzo 1997, n. 59". L'impugnativa investe

il decreto legislativo nella sua interezza e si appunta ulteriormente

sugli articoli 1; 2; 3, commi da 1 a 4; 4; 5, commi 3 e 5; 6; 11; 13,

comma 1.

Il decreto n. 165 è impugnato innanzitutto nell'intero testo per

violazione della delega contenuta nell'art. 11 della legge n. 59 del

1997 (Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti

alle regioni ed enti locali, per la riforma della pubblica

amministrazione e per la semplificazione amministrativa), con la

quale si autorizzava il Governo a riordinare, sopprimere e fondere

Ministeri ed amministrazioni centrali anche ad ordinamento autonomo

[comma 1, lettera a)] e a riordinare gli enti pubblici nazionali

operanti in settori diversi dalla assistenza e previdenza [comma 1,

lettera b)]. In attuazione di tale delega, il d.lgs. 4 giugno 1997,

n. 143 (Conferimento alle regioni delle funzioni amministrative in

materia di agricoltura e pesca e riorganizzazione

dell'amministrazione centrale), aveva provveduto a sopprimere il

Ministero delle risorse agricole, alimentari e forestali e ad

istituire contestualmente il Ministero per le politiche agricole,

disponendo il trasferimento alle regioni di gran parte delle funzioni

affidate in precedenza al Ministero soppresso. Il medesimo decreto

aveva inoltre ordinato la soppressione degli enti, istituti e aziende

sottoposti alla vigilanza del Ministero delle risorse agricole, con

effetto a decorrere dall'entrata in vigore dei decreti delegati

attuativi dell'art. 11 della legge n. 59 del 1997.

Secondo la ricorrente la logica ispiratrice di tali atti

normativi, volta alla decentralizzazione delle funzioni

tradizionalmente svolte a livello statale in materia di agricoltura,

sarebbe stata tradita dal decreto impugnato, che avrebbe conservato

una organizzazione centralistica del comparto agroalimentare, con

conseguente violazione dell'art. 76 della Costituzione.

Risulterebbero inoltre superati i limiti costituzionalmente posti

all'esercizio di funzioni statali in materia di agricoltura, in

quanto la completa estromissione delle regioni dalla partecipazione

alla gestione del settore della regolazione dei mercati e del

coordinamento delle politiche agricole si porrebbe in contrasto con

lo schema predisposto dal legislatore delegante, il quale prevedeva

che la gestione del settore agricolo fosse completamente demandata

alle regioni, con riserva allo Stato dei soli compiti normalmente

imposti dal principio di sussidiarietà. Il mantenimento in capo

all'AGEA di incisive funzioni di gestione operativa determinerebbe

anche lesione dei principi di ragionevolezza e buon andamento, con

pregiudizio delle attribuzioni regionali in materia di agricoltura.

Oltre alla impugnazione dell'intero testo, il decreto n. 165 è

specificamente censurato in alcuni suoi articoli.

Quanto agli articoli 1 e 2, con i quali si dispone,

rispettivamente, la soppressione dell'Azienda di Stato per gli

interventi nel mercato agricolo (AIMA) e la istituzione dell'AGEA, la

ricorrente ne denuncia il contrasto con gli articoli 3, 5, 76, 97,

115, 117, 118 della Costituzione. Secondo la Regione Lombardia,

poiché la riserva posta a favore dello Stato dall'art. 2 del decreto

legislativo n. 143 del 1997 è limitata alle funzioni di disciplina

generale e di coordinamento nazionale in materia di interventi di

regolazione dei mercati, alle regioni dovrebbe essere riconosciuta la

generalità dei poteri di gestione nel settore degli aiuti

all'agricoltura. Le disposizioni censurate, che collocano l'AGEA in

una posizione preminente rispetto a quella regionale quanto ai poteri

di gestione, sarebbero dunque irragionevoli e incoerenti con la

filosofia sottesa ai decreti legislativi citati.

Altra censura ha ad oggetto gli artt. 3, commi 1 e 4, e 4, che si

assumono lesivi degli artt.3, 5, 11, 97, 115, 117 e 118 della

Costituzione.

L'art. 3, comma 1, stabilisce che l'Agenzia rappresenta

"l'organismo di coordinamento" di cui all'art. 4, paragrafo 1,

lettera b), del regolamento CEE n. 729/1970 (come modificato

dall'art. 1 del regolamento CE n. 1287/1995), agisce come unico

rappresentante dello Stato italiano nei confronti della Commissione

europea per tutte le questioni relative al Fondo europeo di

orientamento e di garanzia in agricoltura (FEOGA) ed è responsabile

nei confronti dell'Unione europea degli adempimenti connessi alla

gestione degli aiuti derivanti dalla politica agricola comune,

nonché degli interventi sul mercato e sulle strutture del settore

agricolo, finanziate dal FEOGA. Il quarto comma del medesimo

articolo, pure censurato, attribuisce all'Agenzia funzioni di

organismo pagatore per l'erogazione di aiuti, contributi e premi

comunitari previsti dalla normativa comunitaria e finanziati dal

FEOGA, fino alla istituzione a livello regionale e al riconoscimento

degli organismi pagatori. L'art. 4, a sua volta, elenca i compiti

della nuova agenzia ed espressamente dispone il subentro dell'AGEA in

tutte le attribuzioni di rilievo nazionale precedentemente

riconosciute in capo all'AIMA da specifiche leggi nazionali o da

regolamenti comunitari. Secondo la ricorrente, con le anzidette

disposizioni sarebbero state accentrate nell'AGEA non solo le

funzioni di coordinamento, ma tutte le attività amministrative

propriamente decisorie ed esecutive in materia di finanziamenti per

l'agricoltura e di interventi sui mercati agricoli, con lesione

dell'autonomia regionale. L'accentramento e la concentrazione in capo

all'agenzia delle funzioni di organismo pagatore e di coordinamento

sarebbero contrari alla stessa normativa comunitaria, e segnatamente

all'art. 4, paragrafo 1, lettera b), del regolamento CEE 729/1970

poco sopra citato, dal quale sarebbe possibile desumere, in primo

luogo, che solo qualora gli organismi pagatori effettivamente

istituiti siano più di uno sorgerebbe la necessità di un controllo

pubblico e quindi si giustificherebbe la presenza di una autorità

centrale con funzione di coordinamento e, secondariamente, che

dovrebbe comunque essere interdetta la concentrazione in capo ad uno

stesso soggetto dei compiti di organismo pagatore e di organismo di

coordinamento.

Una ulteriore censura regionale investe i commi 2 e 3 del

medesimo art. 3. Il comma 2 demanda al Ministero per le politiche

agricole, sentita la Commissione europea e d'intesa con la Conferenza

permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province

autonome di Trento e di Bolzano, il compito di determinare un limite

al numero degli organismi pagatori e di stabilire le modalità e le

procedure per il relativo riconoscimento; il comma 3 dispone che gli

organismi pagatori debbano essere istituiti dalle regioni e che

debbano ottenere il riconoscimento, previa verifica della sussistenza

dei requisiti richiesti e sentita l'AGEA. La ricorrente contesta

l'attribuzione allo Stato del compito di stabilire discrezionalmente

un limite numerico all'istituzione di organismi pagatori, che, in

assenza di indici sicuri, ricavabili da norme di rango primario,

potrebbe determinare irragionevoli sperequazioni tra regione e

regione; inoltre ritiene che i criteri di riconoscimento degli

organismi pagatori non dovrebbero essere posti a livello statale, ma

che piuttosto ciascuna regione dovrebbe essere messa in condizione di

poter dare autonomamente attuazione alla normativa comunitaria, che

definirebbe già, in modo sommario, le caratteristiche che gli

organismi pagatori devono presentare.

È impugnato l'art. 5, comma 3, per violazione degli artt. 3, 5,

11, 115, 117, 118 e 119 della Costituzione. La disposizione

censurata, che conferisce all'AGEA la facoltà di avvalersi, in

mancanza dell'istituzione o nelle more del riconoscimento degli

organismi pagatori e previa intesa con le regioni, degli uffici di

queste ultime per lo svolgimento delle funzioni relative alla

gestione degli aiuti e degli interventi derivanti dalla politica

agricola comune, afferma di porsi in attuazione di quanto prescritto

dal regolamento CE n. 1663/1995, punto 4 dell'allegato, ove si

afferma che la funzione di autorizzazione dei pagamenti e/o il

servizio tecnico "possono essere delegati in tutto o in parte ad

altri organismi". Proprio il fatto che in tale disposizione si parli

di "delega" e non di mero "avvalimento", secondo la regione

ricorrente, varrebbe a dimostrare che la disposizione impugnata ha

violato la normativa comunitaria, con lesione mediata dell'art. 11

della Costituzione. Sarebbe stato inoltre consentito all'agenzia di

avvalersi degli uffici regionali senza disporre in favore delle

regioni il trasferimento dei mezzi finanziari necessari per

fronteggiare i nuovi oneri, con pregiudizio della autonomia

amministrativa e finanziaria regionale.

Del medesimo art. 5 viene impugnato anche, in riferimento agli

artt. 3, 5, 11, 115, 117, 118 e 119 della Costituzione, il comma 5,

il quale dispone che alle eventuali rettifiche negative apportate

dalla Comunità alle spese dichiarate dagli organismi pagatori si

faccia fronte mediante assegnazione ad un apposito conto corrente di

tesoreria intestato al Ministero del tesoro e che "in caso di

correzioni finanziarie negative comunque imputabili agli organismi

pagatori istituiti dalle regioni, il Ministro del tesoro, su

segnalazione del Ministro per le politiche agricole, stabilisce, in

sede di ripartizione dei finanziamenti alle regioni, le somme da

detrarre". Con la previsione di un simile meccanismo, secondo la

ricorrente, gli "sfondamenti" del tetto di spesa imputabili agli

organismi pagatori istituiti a livello regionale dovrebbero essere

sopportati dalle regioni stesse, che subirebbero le conseguenze di

disfunzioni ed errori che non sono riconducibili ad una loro diretta

responsabilità, ma sono piuttosto addebitabili ad organismi sui

quali le regioni non sembrerebbero poter esercitare alcuna funzione

di controllo.

Ulteriore censura è quella relativa all'art. 6, impugnato in

riferimento agli artt. 3, 5, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione,

in quanto dispone il trasferimento alle regioni del personale in

servizio presso l'AIMA non confluito nell'AGEA, senza peraltro dotare

le regioni medesime delle risorse finanziarie all'uopo necessarie e

senza coinvolgerle nel procedimento relativo.

È oggetto di impugnativa anche l'art. 11, per violazione degli

articoli 3, 5, 97, 115, 117, 118, 119 della Costituzione. Nel

designare l'AGEA quale successore universale della soppressa azienda

di Stato per gli interventi nel mercato agricolo, questa disposizione

vulnererebbe l'autonomia finanziaria delle regioni. Trattenere

all'AGEA tutti i beni della soppressa AIMA dopo aver trasferito alle

regioni il personale dell'AIMA non confluito nell'AGEA, argomenta la

ricorrente, significherebbe scaricare sulle regioni i costi del

personale eccedentario. La disposizione censurata risulterebbe quindi

in contrasto "con il fondamentale principio di adeguatezza delle

risorse finanziarie assegnate alle regioni rispetto ai compiti - sia

pure esigui - ad esse di fatto affidati".

La regione Lombardia denuncia infine la violazione degli

articoli 3, 5, 97, 115, 117 e 118 Cost., da parte dell'art. 13, comma

1, il quale affida le funzioni di certificazione dei conti annuali

degli organismi pagatori ad un comitato ad hoc istituito presso il

Ministero del tesoro, che si avvale di personale regionale designato

dalla Conferenza Stato-regioni. Alla ricorrente appare lesivo delle

proprie attribuzioni costituzionali che l'individuazione del

personale di cui il comitato dovrebbe avvalersi spetti alla

Conferenza Stato-Regioni e non alle singole regioni interessate.

2. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello

Stato, chiedendo che il ricorso sia dichiarato inammissibile o

comunque infondato.

La difesa erariale, nel replicare alle censure regionali, secondo

le quali il decreto n. 165, attraverso l'istituzione dell'AGEA,

avrebbe mantenuto allo Stato competenze spettanti alla regione,

rileva che l'agenzia opera quale organismo di coordinamento per

l'attuazione della normativa comunitaria ed è indicata come

rappresentante unico dello Stato italiano nei confronti della

Commissione europea per tutte le questioni relative al Fondo europeo

di orientamento e garanzia in agricoltura. I compiti ad essa affidati

dal decreto legislativo impugnato non potrebbero dunque essere

esercitati che in forma unitaria e coordinata, al fine di evitare

infrazioni di norme comunitarie.

In ordine alla impugnazione degli artt. 1 e 2, che,

rispettivamente, sopprimono l'AIMA e istituiscono l'AGEA,

l'Avvocatura ne contesta l'ammissibilità, rilevando come nel ricorso

regionale non sia precisato quali competenze dell'AGEA violerebbero

competenze proprie della regione. Analoga ragione di inammissibilità

dovrebbe valere nei confronti dell'impugnazione dell'art. 4, con la

quale si lamenta che all'agenzia sono state affidate tutte le

attività amministrative propriamente decisorie ed esecutive in

materia di finanziamenti dell'agricoltura e di interventi sul mercato

agricolo, senza indicare a quali attività e a quali specifiche norme

si faccia riferimento.

Quanto alla impugnazione dell'art. 3, la difesa dello Stato

osserva preliminarmente che la regione non sembra contestare i

compiti di coordinamento affidati all'AGEA, ma piuttosto lamenta che

l'agenzia sia configurata come organismo pagatore dello Stato

italiano. Tale competenza sarebbe tuttavia attribuita in via soltanto

temporanea, al fine di consentire alle regioni di organizzarsi

adeguatamente per far fronte alle proprie competenze in materia, ciò

che dovrebbe bastare ad escludere la illegittimità costituzionale

della menzionata disposizione. In riferimento ai commi 2 e 3 del

medesimo articolo, che affidano al Ministro per le politiche agricole

la determinazione del numero degli organismi pagatori, si osserva che

l'obbligo di fissazione di un limite numerico agli organismi pagatori

risulta espressamente dal regolamento CE n. 1663/1995 e che d'altro

canto le attribuzioni regionali in materia non possono dirsi affatto

incise, in quanto il Ministro può procedere alla determinazione di

tale numero solo previa intesa con la Conferenza Stato-Regioni.

Non potrebbe essere accolta, secondo l'Avvocatura dello Stato, la

censura che investe l'art. 5, comma 3, il quale autorizza l'agenzia

ad avvalersi degli uffici regionali, in quanto anche in questo caso

è prevista una intesa con le regioni, che dovrebbe adeguatamente

tutelare l'autonomia organizzativa e finanziaria della ricorrente.

Pure da respingere, secondo la difesa del Presidente del

Consiglio dei ministri, sarebbe la censura relativa all'art. 5, comma

5, che fa gravare sulle regioni le correzioni finanziarie negative

imputabili agli organismi pagatori istituiti a livello regionale.

Tali correzioni finanziarie, si argomenta, sarebbero effettuate dalla

Comunità e quindi lo Stato le subirebbe, al pari delle regioni, né

potrebbe sostenersi che lo Stato, tenuto a rispondere subito verso la

Comunità degli sfondamenti di spesa, debba attendere il pagamento

spontaneo della singola regione debitrice.

Quanto al trasferimento del personale dall'AIMA all'AGEA, di cui

all'art. 6, secondo la difesa erariale sarebbe perfettamente

legittimo lasciare allo Stato la valutazione relativa al personale da

trasferire, posto chel'AGEA è un ente statale, né potrebbe la

regione lamentare il mancato coinvolgimento nella procedura di

determinazione del personale da trasferire, che, secondo

l'Avvocatura, potrebbe far sorgere "questioni sul piano

amministrativo, ma non su quello della legittimità costituzionale

della legge".

In ordine all'art. 11, che designa l'AGEA come successore

universale della soppressa AIMA, la difesa dello Stato nega che la

regione possa vantare alcun diritto sul patrimonio di un ente

nazionale che viene soppresso ed i cui beni lo Stato destina ad un

nuovo ente che gli succede nei compiti essenziali e rileva come la

regione abbia già ottenuto le risorse necessarie a coprire le spese

per il personale trasferito (art. 6, comma 4, del decreto impugnato).

Quanto infine alla impugnazione dell'art. 13, che affida le

funzioni di certificazione dei conti annuali degli organismi pagatori

ad un comitato istituito presso il Ministero del tesoro, l'Avvocatura

rileva che esso risulterebbe direttamente attuativo del regolamento

CE n. 1663/1995, il quale richiede che la certificazione sia

rilasciata da un servizio o da un organismo indipendente sotto il

profilo funzionale dall'organismo pagatore o dall'organismo di

coordinamento. Considerato in diritto

1. - La regione Lombardia ha proposto questione di legittimità

costituzionale in via principale del decreto legislativo 27 maggio

1999, n. 165, recante "Soppressione dell'AIMA e istituzione

dell'Agenzia per le erogazioni in agricoltura (AGEA), a norma

dell'art. 11 della legge 15 marzo 1997, n. 59", nella sua interezza e

con specifico riguardo agli articoli 1; 2; 3, commi da 1 a 4; 4; 5,

commi 3 e 5; 6; 11; 13, comma 1, denunciandone il contrasto con gli

articoli 3, 5, 11, 76, 97, 115, 117, 118 e 119 della Costituzione e

con il principio di leale collaborazione.

2. - La ricorrente, con un primo motivo di ricorso, denuncia

l'intero decreto legislativo per contrasto con la previsione

dell'art. 11 della legge 15 marzo 1997, n. 59, che autorizzava il

Governo ad emanare uno o più decreti legislativi diretti a

"razionalizzare l'ordinamento della Presidenza del Consiglio dei

ministri e dei Ministeri, anche attraverso il riordino, la

soppressione e la fusione di Ministeri, nonché di amministrazioni

centrali anche ad ordinamento autonomo". La ratio della delega

legislativa, volta alla decentralizzazione delle funzioni

tradizionalmente svolte a livello statale in materia di agricoltura,

sarebbe stata tradita dal decreto impugnato, che avrebbe conservato

una organizzazione centralistica del settore agroalimentare

attraverso la istituzione di un ente, l'AGEA, in tutto identico, per

funzioni e patrimonio, alla soppressa Azienda di Stato per gli

interventi nel mercato agricolo (AIMA), con ciò ledendo attribuzioni

regionali.

Nonostante che l'Avvocatura dello Stato abbia preliminarmente

eccepito la inammissibilità della censura per la genericità della

sua formulazione, è di tutta evidenza che essa va letta nel

complessivo contesto del ricorso, rispetto al quale non è dotata di

alcuna autonomia, poiché si limita ad esporre in forma sintetica una

doglianza che viene rivolta, nei successivi motivi di ricorso, contro

disposizioni determinate, sicché è a queste che può farsi

riferimento per individuare l'oggetto specifico della questione di

costituzionalità.

3. - La prima questione concerne dunque gli artt. 1 e 2 del

d.lgs. n. 165, con i quali si dispone la soppressione e la messa in

liquidazione dell'AIMA e, rispettivamente, la istituzione dell'AGEA.

La ricorrente assume che i poteri di gestione nel settore degli aiuti

all'agricoltura dovrebbero essere attribuiti non all'AGEA, ma alle

regioni, in quanto la riserva posta a favore dello Stato dall'art. 2

del decreto legislativo n. 143 del 1997 è limitata alle funzioni di

disciplina generale e di coordinamento nazionale in materia di

interventi di regolazione dei mercati.

3.1. - La questione non è fondata.

Il decreto legislativo n. 143 del 1997, attuativo della delega

contenuta nella legge n. 59 del 1997, pur assegnando alle regioni la

generalità delle funzioni e dei compiti relativi alle materie della

agricoltura, foreste, pesca, agriturismo, caccia, sviluppo rurale,

alimentazione, espressamente riserva allo Stato (art. 2, comma 2)

"compiti di disciplina generale e di coordinamento nazionale" in una

serie di materie, tra cui vengono qui in rilievo quelle delle "scorte

e approvvigionamenti alimentari (...); importazione ed esportazione

dei prodotti agricoli e alimentari, nell'ambito della normativa

vigente; interventi di regolazione dei mercati".

Ebbene, i compiti affidati all'AGEA, che sono indicati negli

artt. 3, 4 e 5 del decreto impugnato, possono essere agevolmente

ricondotti alle materie oggetto di riserva allo Stato. L'agenzia,

infatti, rappresenta l'organismo di coordinamento per l'attuazione

della normativa comunitaria espressamente richiesto dall'art. 4,

paragrafo 1, lettera b), del regolamento CEE n. 729/1970 ed in tale

qualità "promuove l'applicazione armonizzata della normativa

comunitaria"; agisce come unico rappresentante dello Stato italiano

nei confronti della Commissione europea per tutte le questioni

relative al Fondo europeo di orientamento e garanzia in agricoltura

(FEOGA); è responsabile nei confronti dell'Unione europea degli

adempimenti connessi alla gestione degli aiuti derivanti dalla

politica agricola comune, nonché degli interventi sul mercato e

sulle strutture del settore agricolo, finanziate dal FEOGA; svolge "i

compiti di esecuzione delle forniture dei prodotti agroalimentari

disposte dalla Unione europea per gli aiuti alimentari e la

cooperazione economica con altri Paesi, nonché delle operazioni di

provvista e di acquisto sul mercato interno e internazionale dei

prodotti agroalimentari per la formazione delle scorte necessarie e

di quelle relative all'immissione regolata sul mercato interno e alla

collocazione sui mercati comunitari ed extracomunitari dei suddetti

prodotti".

Traspare chiaramente da tale elencazione di compiti come il

decreto legislativo impugnato non abbia affatto inteso contrastare,

con la istituzione dell'AGEA, la scelta di decentralizzazione delle

funzioni di gestione del comparto agroalimentare espressa nella legge

di delega, ma, anche al fine di evitare inadempienze rispetto alla

regolamentazione comunitaria - che espongono lo Stato a

responsabilità anche quando per l'ordinamento interno siano

imputabili alle regioni - abbia trattenuto, affidandole appunto

all'AGEA, quelle funzioni di rilievo nazionale che non avrebbero

potuto essere esercitate dalle regioni, in quanto richiedono

l'esercizio in forma unitaria e coordinata a livello centrale. Sono

espliciti in tal senso, oltre all'art. 3, primo comma, sopra

menzionato, l'art. 5, primo comma, del d.lgs. n. 165 che affida alla

agenzia il compito di promuovere "l'applicazione armonizzata della

normativa comunitaria", verificando a tale fine "la conformità e i

tempi delle procedure istruttorie e di controllo seguite dagli

organismi pagatori" anche attraverso il "monitoraggio delle attività

svolte dagli stessi". Anche la clausola di chiusura posta

nell'art. 4, che significativamente limita il trasferimento all'AGEA,

fra tutti i compiti in passato attribuiti all'AIMA, solo di quelli

"di rilievo nazionale", mostra come la sovrapposizione tra i due

organismi non sia totale e come nel riordino della materia il

legislatore delegato abbia perseguito l'obiettivo di un consistente

decentramento regionale. Devono infatti intendersi trasferite alle

regioni tutte le funzioni un tempo conferite all'AIMA che non

richiedano di essere esercitate unitariamente a livello nazionale.

Quanto alla ulteriore censura per la quale la finalità di

riordino propria della delega non autorizzerebbe il legislatore

delegato ad istituire un nuovo organismo, è sufficiente osservare

che nessun argomento, letterale o sistematico, induce a ritenere che

la norma di delega intendesse escludere l'istituzione di organismi

nuovi. Nel riferimento dell'art. 11 della legge n. 59 del 1997 alla

"fusione" delle amministrazioni centrali può leggersi anzi il

fondamento legittimante di una determinazione del Governo intesa a

far nascere nuovi enti, se è vero che una delle modalità attraverso

le quali una fusione si realizza può consistere nell'accentramento

in un ente di nuovo conio di funzioni e compiti precedentemente

assegnati ad enti diversi, dei quali venga disposta la soppressione.

4. - Una ulteriore censura ha ad oggetto l'art. 3, commi 1 e 4, e

l'art. 4, dei quali si denuncia il contrasto con gli artt. 3, 5, 11,

97, 115, 117 e 118 della Costituzione. Il comma 1 dell'art. 3

qualifica l'AGEA come l'organismo di coordinamento di cui all'art. 4,

paragrafo 1, lettera b), del regolamento CEE n. 729/1970 (come

modificato dall'art. 1 del regolamento CE 1287/1995) e la riconosce

come unico rappresentante dello Stato italiano dinanzi alla

Commissione europea per tutte le questioni relative al FEOGA; il

comma 4 del medesimo articolo dispone che essa, transitoriamente,

svolge le funzioni di organismo pagatore per l'erogazione di aiuti,

contributi e premi comunitari previsti dalla normativa europea e

finanziati dal FEOGA, fino alla istituzione ed al riconoscimento a

livello regionale degli organismi pagatori. Dal canto suo l'art. 4,

oltre ad elencare le attribuzioni della nuova agenzia delle quali si

è appena riferito, espressamente sancisce che l'AGEA svolge "gli

altri compiti, di rilievo nazionale, già attribuiti all'AIMA da

specifiche leggi nazionali o da regolamenti comunitari". Con le

citate disposizioni, secondo la regione Lombardia, sarebbero state

conferite all'AGEA non solo le funzioni di coordinamento, ma tutte le

attività amministrative propriamente decisorie ed esecutive in

materia di finanziamenti per l'agricoltura e di interventi sui

mercati agricoli, con illegittima compressione degli spazi di

autonomia costituzionalmente riservati alla regione.

4.1. - La questione non è fondata.

Sia dall'esame dei lavori preparatori, sia dalla lettura degli

articoli 3, 4 e 5, che riguardano i già descritti compiti dell'AGEA,

risulta chiaramente come la ratio del decreto impugnato non consista

nel conferire all'AGEA attività di gestione diretta nel settore

degli aiuti comunitari alla agricoltura, ma piuttosto nel riservare

ad essa, da un lato, sul piano interno, le funzioni di coordinamento,

di supporto tecnico e di consulenza degli organismi pagatori

decentrati a livello regionale; dall'altro, in un orizzonte operativo

più ampio di quello nazionale, la rappresentanza unitaria nei

confronti della Unione europea.

È esplicito, in tal senso, l'art. 5, comma 1, che riconosce la

responsabilità dell'AGEA nei confronti dell'Unione europea

(ovviamente, da intendersi limitata al piano tecnico e operativo) non

già per la gestione diretta degli aiuti, bensì per gli "adempimenti

connessi alla gestione degli aiuti derivanti dalla politica agricola

comune", sul presupposto, evidentemente, che tale gestione spetti in

concreto ad organi diversi dall'AGEA e che essa nei loro confronti

sia investita soltanto di una funzione di coordinamento.

Non varrebbe osservare che una delle più importanti attività di

gestione degli interventi in agricoltura, quella di erogazione dei

pagamenti, sia al momento svolta dall'AGEA, come dispone il comma 4

dell'art. 3. La disciplina in oggetto - che mira a rendere possibile

un passaggio graduale dal regime di centralizzazione dei pagamenti

nell'AIMA ad un decentramento operativo imperniato sugli organismi

pagatori regionali e quindi ad assicurare che, nelle more della

liquidazione dell'AIMA e del riconoscimento degli organismi pagatori,

la funzionalità del sistema dei finanziamenti comunitari alla

agricoltura non sia compromessa - ha dichiaratamente un carattere di

transitorietà. La regione potrebbe dunque legittimamente considerare

lese le sue competenze costituzionali in materia solo ove una

indefinita protrazione nel tempo di tale regime transitorio finisse

di fatto per accentrare nell'AGEA la funzione di erogazione dei

pagamenti. Tale evenienza, tuttavia, risulta scongiurata a seguito

del decreto del Ministro delle politiche agricole e forestali,

adottato il 22 ottobre 2000 e pubblicato nel supplemento ordinario

n. 175 alla Gazzetta Ufficiale del 4 luglio 2001, n. 153, il quale ha

definito le modalità e le procedure per il riconoscimento degli

organismi pagatori. Sono state infatti poste in essere le condizioni

perché le regioni possano istituire i rispettivi organismi pagatori

e conseguentemente far cessare il regime transitorio del quale si

denuncia l'illegittimità costituzionale.

5. - I commi 2 e 3 dell'art. 3 sono impugnati per violazione

degli articoli 3, 5, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione. La

Regione Lombardia contesta l'attribuzione allo Stato del compito di

stabilire discrezionalmente un limite numerico all'istituzione di

organismi pagatori, asserendo che esso potrebbe determinare

irragionevoli sperequazioni tra regione e regione, e considera lesiva

delle proprie competenze la riserva allo Stato del potere di fissare

i requisiti necessari per il riconoscimento di quegli organismi,

osservando che tali requisiti sarebbero già determinati dalla

normativa comunitaria, che ciascuna regione avrebbe dovuto essere

messa in condizione di poter autonomamente attuare.

5.1. - La questione non è fondata.

La determinazione del numero degli organismi pagatori, che

costituisce per ciascuno Stato membro un obbligo comunitario (art. 1

del regolamento CE n. 1663/1995) è affidata dall'art. 3, comma 2,

del d.lgs. censurato al Ministro per le politiche agricole, il quale

vi provvede non già unilateralmente, ma sentita la Commissione

europea e, inoltre, "d'intesa con la Conferenza permanente per i

rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e

di Bolzano". La previsione della obbligatoria acquisizione di una

intesa con la predetta Conferenza, che rende rilevante la volontà di

tutte le regioni, non solo garantisce che le loro attribuzioni

costituzionali siano adeguatamente tutelate, ma consente di evitare

quelle sperequazioni tra regione e regione che potrebbero più

facilmente prodursi ove la determinazione del numero degli organismi

pagatori fosse affidata a meccanismi procedimentali diversi da quello

oggetto di impugnativa.

L'art. 3, comma 3, dal canto suo, attribuisce allo Stato il

potere di fissare le "modalità e le procedure" per il riconoscimento

degli organismi pagatori, nulla disponendo in ordine ai criteri, che

dovranno essere tratti dalla normativa comunitaria. Poiché è

incontroverso che il potere di riconoscimento sia riservato allo

Stato, a questo non può negarsi la potestà di organizzarne

l'esercizio sul piano procedurale. La disciplina di fonte statale, in

assenza di una qualsiasi istanza unitaria, non potrebbe ovviamente

interporsi tra la fonte comunitaria e quella regionale, limitando

così la potestà della regione di dare essa medesima attuazione al

regolamento comunitario. Ma che tale evenienza non ricorra nella

specie, oltre che dalla lettera della disposizione censurata - che

allude, come si è detto, solo alle "modalità e procedure" del

riconoscimento - è confermato anche dal fatto che questa, e non

altra, è l'interpretazione fatta propria dal decreto ministeriale

22 ottobre 2000. Esso, nel dare attuazione alla disciplina

legislativa in questione, lungi dal dettare criteri, ha stabilito,

all'art. 2, comma 2, che, ai fini del riconoscimento, gli organismi

istituiti dalle regioni "dovranno conformarsi ai criteri contenuti

nell'allegato al regolamento (CE) n. 1663/1995, e successive

modificazioni ed integrazioni, nonché alle linee direttrici della

Commissione UE inerenti la revisione dei conti" e nell'art. 3, comma

2, che l'organismo di pagamento debba soddisfare "tutte le condizioni

per il riconoscimento contenute nella regolamentazione comunitaria,

ancorché non espressamente citate nel presente decreto".

Nessuna lesione dell'autonomia normativa regionale è quindi

ravvisabile in ordine all'attuazione del predetto regolamento

comunitario, restando rimessa alla libera determinazione della

regione la scelta circa la forma giuridica e la struttura

organizzativa degli organismi pagatori, anche eventualmente dettando

condizioni più stringenti e rigorose di quelle previste dalla

normativa comunitaria ai fini del riconoscimento.

6. - Una ulteriore censura regionale ha ad oggetto l'art. 5,

comma 3, per violazione degli artt. 3, 5, 11, 115, 117, 118 e 119

della Costituzione. La ricorrente lamenta che tale disposizione, che

conferisce all'AGEA il potere di avvalersi, in mancanza

dell'istituzione o nelle more del riconoscimento degli organismi

pagatori, degli uffici delle regioni, integrerebbe una violazione del

regolamento CE n. 1663/1995, punto 4 dell'allegato, ove si ammette

che la funzione di autorizzazione dei pagamenti e/o il servizio

tecnico possano essere "delegati", senza fare cenno ad ipotesi di

avvalimento. Secondo la Regione Lombardia, inoltre, la propria

autonomia amministrativa e finanziaria risulterebbe pregiudicata, in

quanto non sarebbe stato disposto in favore delle regioni il

trasferimento dei mezzi finanziari necessari per fronteggiare gli

oneri derivanti dall'avvalimento.

6.1. - La questione non è fondata.

Fermi gli obblighi che derivano dalla disciplina di fonte

comunitaria in ordine alla organizzazione del sistema degli organismi

pagatori ed alla predisposizione di garanzie di qualità delle

prestazioni dagli stessi fornite, la norma comunitaria non pone alcun

vincolo circa la forma giuridica attraverso la quale i servizi di

pagamento debbano essere concretamente organizzati, che resta

liberamente determinabile da parte degli Stati membri. Non è dunque

possibile ritenere che il termine "delega" che compare nel

regolamento CE n. 1663/1995, punto 4 dell'allegato, debba essere

inteso nel significato che ad esso è ascritto nell'ordinamento

interno e dunque si traduca per il legislatore italiano in un vincolo

così stringente da rendere illegittima la previsione che autorizza

l'AGEA ad "avvalersi" degli uffici delle regioni.

Quanto al motivo di censura ulteriore, che si incentra sulla

omessa previsione di un trasferimento di risorse atto a compensare i

costi connessi all'avvalimento, deve osservarsi che la possibilità

per l'AGEA di avvalersi degli uffici regionali appare chiaramente

subordinata, nella norma oggetto di impugnativa, alla acquisizione di

una intesa con le singole regioni, le quali ben potranno in questa

sede tutelare tutte le loro attribuzioni costituzionali, anche con

riguardo alla loro autonomia organizzativa e finanziaria.

7. - Del medesimo art. 5 è stato impugnato anche, in riferimento

agli artt. 3, 5, 11, 115, 117, 118 e 119 della Costituzione, il comma

5. Secondo la ricorrente il sistema di imputazione delle correzioni

finanziarie negative apportate dalla Comunità alle spese dichiarate

dagli organismi pagatori sarebbe tale da far gravare gli

"sfondamenti" del tetto di spesa sulle singole regioni, che

patirebbero in tal modo le conseguenze di irregolarità od errori che

non sono ad esse imputabili, ma piuttosto devono addebitarsi agli

organismi pagatori, sui quali le regioni non potrebbero esercitare

alcun controllo.

7.1. - La questione non è fondata.

La disposizione impugnata detta la disciplina delle correzioni

finanziarie che la Comunità europea apporta alle spese dichiarate

dagli organismi pagatori degli Stati membri, quando tali spese non

siano "riconosciute", perché effettuate fuori delle condizioni di

tempo e di modo espressamente poste per l'erogazione. Nel sistema

attuale, nel quale gli organismi pagatori sono centralizzati a

livello statale, non essendo ancora stati istituiti quelli regionali,

alle rettifiche negative si fa fronte mediante assegnazione dei fondi

su un conto corrente di tesoreria intestato "Ministero del

tesoro-FEOGA". È dunque lo Stato a rispondere immediatamente nei

confronti della Comunità per irregolarità, inefficienze od errori

imputabili agli organismi pagatori statali. In modo perfettamente

simmetrico il legislatore ha previsto che, quando il sistema degli

organismi pagatori regionali sarà divenuto operativo, le correzioni

negative ad essi imputabili dovranno gravare sulle regioni, in sede

di ripartizione dei finanziamenti regionali, attraverso detrazione

delle somme corrispondenti a quelle che gli organismi regionali hanno

indebitamente erogato. La circostanza che sia previsto un organismo

operante a livello nazionale con funzioni di coordinamento e di

controllo non vuol certo dire che gli organismi pagatori siano

legittimati ad amministrare i fondi comunitari senza l'osservanza

delle modalità e dei tempi imposti dalla disciplina comunitaria o

che gli errori o le inadempienze in cui questi siano incorsi debbano

gravare su altre collettività regionali. Si tratta in definitiva di

un meccanismo di natura compensativa diretto al duplice fine di

evitare di esporre lo Stato a responsabilità nei confronti della

Comunità e non gravare di oneri ingiustificati i bilanci di altre

regioni. Tale meccanismo non può dirsi lesivo di competenze

regionali costituzionalmente fondate, né peraltro pregiudica la

possibilità per le regioni di contestare singole voci di recupero

anche attraverso le normali vie giurisdizionali.

8. - Ulteriore censura è quella relativa all'art. 6, impugnato

in riferimento agli artt. 3, 5, 97, 115, 117 e 118 della

Costituzione, in quanto disporrebbe il trasferimento alle regioni del

personale in servizio presso l'AIMA non confluito nell'AGEA, senza

dotare le regioni medesime delle risorse finanziarie a tal fine

necessarie e senza coinvolgerle nel procedimento relativo.

8.1. - La questione non è fondata.

Contrariamente a quanto asserito dalla regione ricorrente, la

disposizione impugnata, nel comma 4, espressamente stabilisce che il

personale della agenzia che attualmente assicura il funzionamento

dell'organismo pagatore sarà trasferito alle regioni, non appena

saranno istituiti e riconosciuti gli organismi pagatori a livello

regionale, "con le relative risorse finanziarie". Nessuna

vulnerazione dell'autonomia finanziaria della regione può dirsi

dunque prodotta.

Neppure possono considerarsi lese attribuzioni regionali per il

fatto che, insieme alle funzioni precedentemente svolte dall'AIMA ed

oggi di competenza delle regioni, a queste sia stato addossato

l'onere di assorbire quel personale dell'AIMA che non sia più

necessario per l'assolvimento dei dismessi compiti di organismo

pagatore. Nel passaggio da un sistema di organizzazione dei pagamenti

fortemente accentrato ad uno ispirato ad un largo decentramento, il

legislatore delegato, ricalcando un modulo che il nostro ordinamento

ha ampiamente sperimentato in occasione dei diversi trasferimenti di

funzioni in favore delle regioni, ha disposto che il trasferimento

comprenda anche il personale, così da assicurare il massimo di

continuità nell'avvicendamento nelle funzioni e, al contempo, la

possibilità di un effettivo ed efficiente loro esercizio, evitando

dispersione di risorse umane e professionali.

9. - Viene pure contestata, in riferimento agli artt. 3, 5, 97,

115, 117, 118 e 119 della Costituzione, la legittimità dell'art. 11,

il quale designa l'AGEA quale successore universale della soppressa

azienda di Stato per gli interventi nel mercato agricolo. La

ricorrente sostiene che trattenere all'AGEA tutti i beni della

soppressa AIMA, dopo aver trasferito il personale dell'AIMA non

confluito nell'AGEA alle regioni, equivarrebbe a far gravare su

queste i costi del personale eccedentario, con conseguente

pregiudizio del principio di adeguatezza delle risorse finanziarie

assegnate rispetto ai compiti conferiti.

9.1. - La questione non è fondata.

È certo vero che il trasferimento alle regioni del personale

dell'AIMA non confluito nell'AGEA deve accompagnarsi al conferimento

alle regioni delle risorse finanziarie necessarie a coprire

i maggiori costi (ed a ciò, del resto, provvede, come si è sopra

rilevato, l'art. 6, comma 4). Ma ciò non vuol dire che sul

legislatore gravasse anche l'obbligo di designarle come successori

nella titolarità dei beni della soppressa AIMA. Nessun diritto

successorio sul patrimonio dell'ente nazionale che viene soppresso

possono vantare le regioni, la cui autonomia finanziaria non subisce

perciò alcuna lesione allorché vengano provviste dei mezzi per far

fronte ai propri compiti.

10. - L'ultima questione, proposta in riferimento agli

articoli 3, 5, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione, investe

l'art. 13, comma 1, il quale affida le funzioni di certificazione dei

conti annuali degli organismi pagatori ad un comitato ad hoc,

istituito presso il Ministero del tesoro, che si avvale di personale

regionale designato dalla Conferenza Stato-Regioni. Il fatto che la

designazione competa alla predetta Conferenza e non alle singole

regioni interessate appare alla ricorrente lesivo delle proprie

attribuzioni costituzionali.

10.1. - La disposizione impugnata è stata interamente sostituita

dall'art. 13 del d.lgs. 15 giugno 2000, n. 188 [Disposizioni

correttive e integrative del d.lgs. 27 maggio 1999, n. 165, recante

soppressione dell'AIMA e istituzione dell'Agenzia per le erogazioni

in agricoltura (AGEA), a norma dell'art. 11 della legge 15 marzo

1997, n. 59] il quale ha affidato le predette funzioni di

certificazione a società abilitate, non controllate dallo Stato, nel

rispetto della normativa nazionale e comunitaria sugli appalti

pubblici di servizi.

A seguito dell'intervenuto mutamento legislativo, che ha fatto

venire meno la disposizione censurata, la quale non ha ancora

ricevuto applicazione, né potrà riceverne in futuro, deve

dichiararsi cessata la materia del contendere.