Sentenza n. 32/1961

ha pronunciato la Seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge approvata

dall'Assemblea regionale siciliana nella seduta del 3 aprile 1959,

recante: "Riordinamento dell'Ente per la riforma agraria in Sicilia",

promosso con ricorso del Commissario dello Stato per la Regione

siciliana, notificato l'11 aprile 1959, depositato nella cancelleria

della Corte costituzionale il 18 aprile 1959 ed iscritto al n. 8 del

Registro ricorsi 1959.

Vista la costituzione in giudizio del Presidente della Regione

siciliana;

udita nell'udienza pubblica del 26 aprile 1961 la relazione del

Giudice Nicola Jaeger;

udito il sostituto avvocato generale dello Stato Francesco Agrò,

per il ricorrente, e gli avvocati Leopoldo Piccardi e Giuseppe Guarino,

per il Presidente della Regione siciliana.

Ritenuto in fatto :

Con ricorso notificato in data 11 aprile 1959 al Presidente della

Regione siciliana e depositato nella cancelleria di questa Corte il 18

aprile 1959, il Commissario dello Stato per la Regione siciliana ha

impugnato la legge approvata dall'Assemblea regionale siciliana nella

seduta del 3 aprile 1959, recante: " Riordinamento dell'Ente per la

riforma agraria in Sicilia", comunicata il 4 aprile al Commissario

dello Stato agli effetti dell'art. 28 dello Statuto siciliano. Del

deposito del ricorso nella cancelleria è stata data notizia nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica, n. 99, del 24 aprile 1959, e nella

Gazzetta Ufficiale della Regione siciliana, n. 25, del 30 aprile 1959,

dal Presidente della Corte costituzionale.

Nel ricorso si osserva che la legge impugnata, la quale contiene

norme per la disciplina dei compiti dell'Ente per la riforma agraria in

Sicilia, per la costituzione di un fondo di rotazione, per il

riordinamento degli organi deliberativi, esecutivi e di controllo,

nonché per l'approvazione del regolamento organico e dello statuto,

dà luogo a censure per quanto concerne le norme contenute negli artt.

5,13,14,15 e 16; si conclude, tuttavia, perché sia dichiarata la

illegittimità costituzionale della intera legge.

In particolare, nei confronti dell'art. 14 della legge il

commissario dello Stato rileva che tale articolo dispone la istituzione

di un fondo di rotazione per sopperire alle esigenze della nuova

attività di assistenza agricola che l'Ente sarebbe autorizzato a

svolgere in base alle disposizioni dell'art. 13; ma tale istituzione

sarebbe illegittima, non essendo precisati l'ammontare del fondo

stesso, la misura del contributo regionale, la natura e il prevedibile

ammontare delle sopravvenienze attive, nonché le modalità per rendere

liquidi e, quindi, utilizzabili i cespiti indicati come "creazione

della proprietà contadina e terreni delle aziende di proprietà

dell'Ente".

La legge importerebbe, pertanto, un onere finanziario per la

Regione, non determinato nell'effettivo ammontare, né indicherebbe i

mezzi a copertura della nuova spesa, essendo il finanziamento disposto

più formale che sostanziale; si avrebbe, quindi, violazione dell'art.

81, ultimo comma, della Costituzione.

Sarebbero, poi, illegittime le norme contenute negli artt. 5 e 15

della legge impugnata, le quali attribuiscono all'Assessore regionale

per l'agricoltura una potestà regolamentare che, a giudizio del

Commissario dello Stato, non può ritenersi compresa nella competenza

dell'Assessore medesimo, ma, se mai, in quella del Governo regionale o

del Presidente della Regione.

Infine, l'art. 16 della legge configurerebbe un caso di delegazione

legislativa al Presidente della Regione, per la emanazione, su

deliberazione della Giunta, di norme di coordinamento, mentre lo

Statuto regionale non consentirebbe figure di legislazione delegata.

Il Presidente della Regione siciliana si costituiva in giudizio

mediante deposito delle deduzioni in cancelleria in data 8 maggio 1959,

contestando - in via pregiudiziale - la competenza della Corte

costituzionale, perché il giudizio sui ricorsi proposti dallo Stato

contro le leggi siciliane deve ritenersi riservato alla competenza

esclusiva dell'Alta Corte per la Regione siciliana. Nel merito, la

difesa della Regione contesta la esattezza degli argomenti addotti nel

ricorso, affermando fra l'altro che la norma contenuta nell'art. 13,

lett. a, avrebbe natura di legge direttiva, non di legge precetto; per

quanto concerne, poi, la legittimità della delegazione legislativa al

Presidente della Regione fa richiamo ad una decisione dell'Alta Corte.

Conclude, pertanto, perché il ricorso sia dichiarato inammissibile e

irrecevibile e, subordinatamente, respinto perché infondato.

Con una memoria illustrativa depositata il 13 aprile 1961 la difesa

dello Stato replica alle argomentazioni della Regione e insiste per

l'accoglimento del ricorso. Essa osserva che se la norma contenuta

nell'art. 13, lett. a, della legge impugnata non è una norma-precetto,

tale dovrebbe essere allora quella della legge di bilancio, il che

renderebbe più grave la violazione dell'art. 81 della Costituzione.

Insiste sulla indeterminatezza dell'onere assunto dal Governo

regionale. Contesta che possano invocarsi precedenti validi e

vincolanti per riconoscere legittime l'attribuzione di una potestà

regolamentare a un Assessore regionale e la delegazione legislativa

alla Giunta della Regione siciliana.

Anche la difesa della Regione ha depositato in pari data una

memoria, insistendo sulla eccezione di incompetenza della Corte

costituzionale e sviluppando ampiamente le tesi già sostenute sulla

legittimità del conferimento della potestà regolamentare

all'Assessore e della delegazione legislativa al Governo regionale.

Rispetto a tali questioni, peraltro, solleva anche eccezioni di

inammissibilità e di improcedibilità per sopravvenuta carenza di

interesse, poiché le disposizioni impugnate dell'art. 15 e dell'art.

16 non sono più applicabili, essendo scaduti i termini in esse

previsti rispettivamente per l'emanazione del regolamento e per quella

del decreto legislativo delegato, senza che si sia provveduto da parte

dell'Assessore e della Giunta.

Alla pubblica udienza i difensori delle parti hanno ribadito le

proprie argomentazioni, riaffermando le conclusioni esposte nelle

memorie. Considerato in diritto

1. - La eccezione di incompetenza della Corte costituzionale a

decidere le controversie già demandate alla competenza dell'Alta Corte

per la Regione siciliana è stata riproposta, riesaminata e nuovamente

respinta nel giudizio deciso con la sentenza n. 31 di questa Corte, di

pari data della presente, che richiama i motivi già esposti a

fondamento della prima sentenza su questo punto (n. 38 del 27 febbraio

1957).

2. - Ad analoga decisione negativa si deve pervenire riguardo alle

eccezioni di inammissibilità e improcedibilità sollevate dalla difesa

della Regione nella memoria, relativamente alle norme degli art. 15 e

16 della legge regionale impugnata, in base al rilievo che i termini

stabiliti in tali disposizioni per l'esercizio della potestà

regolamentare conferita all'Assessore per l'agricoltura e le foreste

(art. 15) e della delegazione legislativa al Governo regionale (art.

16) sono decorsi da tempo, senza che si sia provveduto all'esercizio

delle potestà medesime.

La sussistenza dell'interesse dello Stato ad ottenere

l'accertamento della illegittimità delle norme suddette e la loro

eliminazione dall'ordinamento giuridico non può essere messa in

dubbio. Anzitutto è da osservare che, se il termine stabilito per

l'esercizio di una delegazione legislativa è sicuramente perentorio,

è quanto meno controverso se sia tale, o non piuttosto meramente

ordinatorio, un termine prefisso per l'emanazione di regolamenti, di

guisa che il fatto che sia scaduto il termine previsto nell'art. 15

della legge impugnata senza che l'Assessore abbia esercitato la

potestà regolamentare conferitagli potrebbe, secondo talune opinioni,

non precluderne l'ulteriore esercizio. L'art. 5, lett. h, del resto,

non prevede affatto un termine. Si deve, poi, aggiungere che una

impugnazione come la presente ha quale oggetto una affermata violazione

delle norme costituzionali sulla competenza legislativa e

regolamentare, non già il contenuto delle norme emanate da organi

eventualmente incompetenti, contenuto che potrebbe non meritare di per

sé alcuna censura: la illegittimità delle norme delegate è

conseguenza della illegittimità della legge di delegazione, che ne

costituisce il prius, ed è proprio su questa che si appunta l'azione

esperita dagli organi dello Stato. Sussiste, quindi, il dovere della

Corte di esaminare la legittimità di quelle norme, rispetto alle quali

la difesa dello Stato ha insistito nella richiesta della dichiarazione

di illegittimità.

3. - L'art. 5, lett. h, della legge impugnata prevede la

partecipazione al Consiglio di amministrazione dell'Ente per la riforma

agraria in Sicilia di cinque membri "eletti tra gli assegnatari dei

lotti di riforma agraria con le modalità che saranno stabilite

dall'Assessorato per l'agricoltura e le foreste". Per stabilire tali

modalità l'Assessorato dovrebbe, evidentemente, emanare un

regolamento, che, pur essendo diretto a disciplinare la struttura di un

organo dell'Ente, avrebbe innegabilmente effetti riflessi non privi di

importanza rispetto a interessi di terzi (la categoria degli

assegnatari dei lotti di riforma). D'altra parte, la deliberazione

dello statuto per il funzionamento dell'Ente e del regolamento organico

del personale è attribuita alla competenza del Consiglio di

amministrazione (art. 17).

L'art. 15 dispone poi che "Entro sei mesi dalla pubblicazione della

presente legge, l'Assessore per l'agricoltura e le foreste è

autorizzato a fissare, con proprio decreto, le norme per la gestione

del fondo", vale a dire di quel "fondo di rotazione" previsto

nell'articolo precedente.

Queste norme sono entrambe in contrasto con il disposto del terzo

comma dell'art. 12 dello Statuto della Regione siciliana, ai sensi del

quale "i regolamenti per l'esecuzione delle leggi formate

dall'Assemblea regionale sono emanati dal Governo regionale", poiché

tale Governo è costituito da un organo collegiale composto dal

Presidente della Regione e da tutti gli Assessori, ed esattamente

l'art. 13 del decreto del C.P.S. 25 marzo 1947, n. 204, recante le

norme per l'attuazione dello Statuto per la Regione siciliana,

specifica che "i regolamenti del Governo regionale sono emanati con

decreto del Presidente regionale, previa deliberazione della Giunta

regionale".

La norma dello Statuto, che è norma costituzionale di attribuzione

di competenza, in nessun caso può essere derogata da una disposizione

di legge ordinaria, quali che siano i motivi di opportunità, che a

parere della stessa maggioranza dell'Assemblea legislativa potrebbero,

in qualche caso, far considerare preferibile in linea di fatto una

soluzione diversa. Fintanto che la norma costituzionale non venga

modificata da un'altra norma costituzionale, gli organi legislativi

sono tenuti ad osservarla rigorosamente, senza introdurre distinzioni

non previste da quella. D'altra parte, sì deve anche osservare che

norme simili costituiscono altrettante garanzie per l'autonomia

regionale, assicurando che i provvedimenti meglio corrispondano

all'interesse generale della Regione; e, anche per questo, non è

consentito ricorrere ad analogie con quanto e praticato

nell'ordinamento dello Stato, Del resto, la stessa legge denunciata

prescrive, all'art. 17, ultimo comma, che lo statuto dell'Ente è

sottoposto all'approvazione della Giunta regionale.

Perciò le norme contenute nell'art. 5, lett. h, e nell'art. 15

della legge impugnata devono essere dichiarate costituzionalmente

illegittime.

4. - La denuncia della illegittimità dell'art. 16 della legge

impugnata, che delega al Governo regionale il potere di emanare le

norme di coordinamento con le altre disposizioni concernenti la stessa

materia, offre alla Corte costituzionale quella occasione di esaminare

ex professo il problema della ammissibilità delle leggi di delegazione

nell'ordinamento siciliano, che non si era presentata finora, come

venne rilevato nella sentenza n. 50 del 28 luglio 1959. In tale

decisione, nella quale la Corte ebbe ad escludere che il Governo della

Regione potesse emanare legittimamente decreti legge, essa ricordò

una legge regionale 26 gennaio 1949, n. 4 (modificata con le leggi 1

settembre 1949, n. 52, e 3 gennaio 1952, n. 1), recante una

"delegazione temporanea di potestà legislativa al Governo della

Regione" rinnovata poi ripetutamente, ed osservò che "il conferimento

di una siffatta potestà legislativa di urgenza al Governo della

Regione da parte dell'Assemblea regionale, per tempo determinato e

previo parere vincolante delle Commissioni legislative, dimostra che

l'Assemblea stessa riconosceva che il Governo regionale non era già

investito di tale potestà, perché non si poteva ritenere applicabile,

neppure in via analogica, la norma contenuta nell'art. 77 della

Costituzione della Repubblica". A questo richiamo la Corte faceva

seguire l'osservazione, che non era certamente una manifestazione di

adesione alla prassi adottata dalla Regione, che l'Assemblea "credette

di poter supplire, con una legge ordinaria, al difetto di una norma

attributiva di competenza".

Nemmeno può desumersi alcun argomento dalla precedente sentenza

(n. 47 del 9 luglio 1959), nella quale fu dichiarata la illegittimità

di una delegazione legislativa, contenuta nell'art. 2 della legge

regionale 7 maggio 1958, n. 14, e del decreto legislativo presidenziale

5 luglio 1958, n. 4, con il quale erano stati espletati i poteri

delegati, in accoglimento del motivo addotto nel ricorso dello Stato,

fondato sul rilievo che nel citato art. 2 non erano stati determinati i

principi e i criteri direttivi. Tale decisione dovette risolvere solo

le questioni proposte e discusse dalle parti e non uso' alcuna

espressione, da cui potesse arguirsi il pensiero della Corte su un

punto, che non faceva parte dell'oggetto della controversia.

Il problema sottoposto all'esame della Corte nel presente giudizio

trova soluzione nel principio generale della inderogabilità delle

competenze costituzionali. Le ipotesi, nelle quali la Costituzione

ammette l'esercizio della potestà legislativa da parte del Governo

(art. 76 e 77), sono da ritenere eccezionali; e nulla di simile si

ritrova negli ordinamenti regionali, anche perché l'organo legislativo

unicamerale e la minore complessità dell'esercizio della funzione

legislativa rendono più spedito il procedimento formativo delle leggi.

D'altra parte, la Corte ha già ripetutamente affermato che non è

consentito in via generale di estendere alle Regioni le norme

costituzionali dell'ordinamento dello Stato, che non costituiscano

applicazioni di principi generali.

Si deve, pertanto, escludere che lo Statuto speciale della Regione

siciliana ammetta l'istituto della delegazione legislativa al Governo

regionale; ne consegue che l'art. 16 della legge impugnata non può

essere considerato costituzionalmente legittimo.

5. - Il Commissario dello Stato ha impugnato anche l'art. 14 della

legge regionale 12 maggio 1959, n. 21, per violazione dell'art. 81,

ultimo comma, della Costituzione della Repubblica; a sostegno della

tesi dell'illegittimità dell'intero articolo si adduce la

indeterminatezza dell'ammontare del fondo di rotazione previsto nel

primo comma di esso, della misura dell'apporto annuo della Regione, la

cui fissazione è rimessa alla legge di bilancio, della natura e della

entità delle sopravvenienze attive e dei cespiti derivanti dalla

creazione della proprietà contadina.

La Corte ritiene che la norma, la quale prevede che l'apporto annuo

della Regione verrà fissato con la legge di bilancio (art. 14, n. 1),

non possa sottrarsi alla dichiarazione di illegittimità, anche perché

la formula adottata non può essere ritenuta di natura meramente

direttiva, come è stato sostenuto dalla difesa della Regione.

Essa ha, infatti, ripetutamente chiarito che l'obbligo del

legislatore regionale di indicare i mezzi di copertura di una nuova o

maggiore spesa non può ritenersi assolto mediante l'autorizzazione a

iscrizioni nel bilancio, che non producono, né possono produrre, alcun

effetto di per sé, ove non trovino corrispondenza nella legge

sostanziale (sent. n. 16 del 23 marzo 1961).

A diversa conclusione si deve giungere, invece, per quanto concerne

le altre disposizioni dell'art. 14, nelle quali non si fa che prevedere

in astratto la possibilità che il così detto fondo di rotazione sia

incrementato da utili ed apporti di varia formazione e provenienza, il

che non si presta ad alcuna censura di illegittimità. Sì può

dubitare, tutt'al più, che queste entrate di incerta consistenza

possano essere sufficienti a sopperire alle esigenze delle attività

previste dalla legge, nell'art. 13; ma ciò non può provocare altra

conseguenza che quella di ordine pratico, di indurre gli organi

competenti della Regione a provvedere - secondo le norme vigenti - a

reperire altrimenti i mezzi per farvi fronte.